加快构建我国残疾人康复服务体系的建议

■乔尚奎 孙慧峰 李坤



加快构建我国残疾人康复服务体系的建议

■乔尚奎 孙慧峰 李坤

【摘要】近年来我国康复事业发展较快，但总体上还相对滞后，专业化、社会化程度不高，无法满足人民群众日益增长的康复服务需求。康复是当前民生领域亟待补上的一块“短板”。目前我国康复事业发展的突出问题有机构少、人才缺、服务供给能力差。制约康复事业发展的主要原因包括认识不到位，投入不足，部门间缺少协调配合，从业人员评职称难等。为此，国务院研究室与卫生计生委、民政部、人社部、中国残联等部门相关同志和专家进行了座谈并开展调研，认为康复具有促进公众健康和助推经济发展的多重效应，是弥补民生“短板”的重要内容，建议进一步健全部门间分工协作的康复工作机制；加快构建多层次、多元化的康复服务体系；政府要切实履行好兜底责任；建立完善康复费用的制度性保障。

【关键词】残疾人；康复；服务体系；建议

作者单位：国务院研究室社会司 北京 100017

引言

根据世界卫生组织（WHO）的定义，康复是指综合运用医学、教育、职业、社会、辅助技术等措施，对功能障碍人士进行治疗、训练和辅助，帮助他们恢复或者补偿功能，增强生活自理和社会参与能力。目前国际上对“康复”的认识，普遍是指涵盖医疗康复、教育康复、职业康复、社会康复等在内的“大康复”概念。康复服务的对象主要是残疾人群体，同时也包括慢性病患者和生活不能自理的老年人。

近年来我国康复事业发展较快，但总体上还相对滞后，专业化、社会化程度不高，无法满足人民群众日益增长的康复服务需求。特别是一些体制机制问题尚未得到解决，制约了我国康复服务体系建设。为此，国务院研究室与卫生计生委、民政部、人社部、中国残联等部门同志和相关专家进行了座谈，并开展了调研，主要情况如下。

1 康复具有促进公众健康和助推经济发展的多重效应

预防、治疗、康复是一个有机整体。预防是“治未病”，具有“一分投入，十分产出”之效。医学治疗是“治已病”，疾病已发生再干预，成本是最高的。而康复是治疗的延伸，是“治病后”，即在医疗基础上，进一步通过各种措施恢复其工作能力、生活能力和融入社会的能力，从而提高其生活质量。康复同样具有投入产出的放大效应，大力发展康复事业不仅能有效改善公众健康、增进康复群体及其家庭的福祉，而且对经济社会发展也具有积极的促进作用。

1.1 康复能降低残疾的影响，提高残疾人生活质量

据专家测算，我国每年因出生缺陷、意外伤害、慢性病、职业病等因素新增的残疾人有200～250万，很多情况下，如果采取及时的早期治疗和康复介入，能够减少残疾发生，或有效减轻残疾程度。如我国每年发生脑卒中患者700多万，通过康复医疗90%可以避免瘫痪在床。再比如0～6岁的听力障碍儿童，通过手术植入人工耳蜗或适配助听器，再经过一段时间的专业听力言语训练，大多数能恢复听说功能，与其他儿童一样进入普通中小学学习。现在许多专门的聋哑学校已招不到学生。

1.2 康复能提高工作能力，增加社会劳动力供给

通过职业康复让劳动者重返工作岗位，对个人和社会都具有积极意义。特别是，近年来我国劳动适龄人口开始下降，老龄化程度不断加深，劳动力资源显得更加宝贵。如被视为“丧失劳动能力”的盲人，经过系统的职业康复训练后就业率可达90%。此外，我国每年认定的工伤人员有100万左右，其中一半以上经过康复可以重返工作岗位。

1.3 康复能降低经济社会成本，节约公共卫生资源

据专家测算，花1元钱用于康复，其产生的经济社会效益是投入的十倍、甚至百倍。根据原卫生部一项研究报告，我国每年新增先天性心脏病和唐氏综合征患儿约15万例，这部分群体全生命周期的总经济负担超过250亿元，很多家庭会因此而致贫。如果这些患儿能够得到及时有效的康复治疗和训练，其生命周期的经济负担将显著降低，大大减轻家庭和社会压力。

1.4 康复蕴含着新的经济增长点，能有效扩大内需

目前我国康复产业的潜在市场需求巨大。我国有8500万残疾人，2.12亿老年人口，其中失能老人3500万，80岁以上高龄老人2400万，这些群体对康复服务、康复辅具有巨大的需求。据测算，仅轮椅、拐杖、普及型假肢、矫形器等基本辅具，国内的总需求量就高达6亿件，市场规模超过1万亿元。随着康复医疗技术的大量应用，到2020年其潜在市场规模将达到2.5万亿元，可创造100多万个就业岗位。同时，很多康复辅具技术含量很高，如人工耳蜗、仿生假肢、可以“爬楼越障”的自动轮椅等，属于高科技产业，发展的前景也十分广阔。

2 康复是当前民生领域亟待补上的一块“短板”

目前看，我国康复事业发展的突出问题是：机构少、人才缺、服务供给能力差。据统计，目前全国综合医院中设有康复医学科的不足四分之一。30%左右的省市级医院和60%的县级医院不具备早期康复服务能力。我国每10万人口仅拥有9.8名专业康复人才，不足发达国家平均水平的1/10。据调查，我国残疾人中约60%有康复服务需求，但真正得到康复服务的只有18%，大量康复需求得不到有效满足。制约康复事业发展的主要原因如下。

2.1 认识不到位，没有树立“大康复”的理念

许多人将康复等同于医疗康复，现行的一些法律法规和政策文件也将康复解释为医疗康复，这使得康复更多依附于医疗服务，影响了其综合发展。国外一般都把康复和医疗结合起来，相互配合，相互转介，但我国仍然是偏重于治疗而忽视康复。比如精神卫生防治方面，一些经过急性期治疗、病情稳定的精神病人出院后，由于缺乏社区康复的衔接，时隔不久又旧病复发重新进入医院治疗，如此反复，出现“旋转门”现象，既浪费大量医疗资源，也给患者、家庭和社会造成严重伤害。

2.2 投入不足，康复费用缺少制度性保障

发达国家大多将康复的费用纳入医疗保险报销，或者建立专门的护理保险制度来为康复提供资金支持，但我国仅把运动疗法等9项医疗康复项目纳入基本医疗保险，绝大多数康复服务还需自费。对低收入群体等特殊困难人群，虽有一些财政或彩票公益金支持的康复服务项目，但投入总量不足，满足不了需求，而且由于部门分割和资金渠道不同，也存在重复浪费、实施效率不高等问题。

2.3 部门间缺少协调配合，形不成合力

从政府角度看，卫生、民政、教育、人社、残联等部门都拥有一整套康复的机构、人员和资金投入，这种“各自为阵”的管理模式导致部门之间缺少衔接配合，制约了“大康复”的发展。此外在辅助器具管理等方面，还存在部门之间职能交叉、多头管理的问题。

2.4 评职称难，不利于吸引专业人才从事康复工作

康复领域包括多门类的专业技术人员，但却没有专门的职称序列，而是统一归入技师序列参加职称考试和评定，不利于康复专业人员的职业发展和专业化水平提高。还有一些康复工作，比如对孤独症儿童、精神和智力障碍者等群体的康复，综合性强，与传统的医疗、卫生和工程技术等岗位有较大差异，从业人员难以通过委托评审获得职称。

3 政策建议

加快发展现代康复服务事业是利国利民的一件大事，也是弥补民生“短板”的重要内容，必须理清思路、完善政策、深入推进。为此，提出如下建议。

3.1 进一步健全部门间分工协作的康复工作机制

树立“大康复”的理念，突破部门局限，从全局高度来谋划和发展康复事业。首先要理顺康复领域的部门分工，建议按照专业归口、一件事情由一个部门主管的原则，明确各相关部门在康复领域的职责。在合理分工的基础上，探索建立部门间协作制度，加强政策协调，形成工作合力。

3.2 加快构建多层次、多元化的康复服务体系

3.2.1 健全“机构为骨干，社区为基础，家庭为依托”的康复服务体系。大力发展专业康复机构，将康复机构建设优先纳入城乡公益性建设规划。支持康复医院建设，鼓励综合医院设立康复科。鼓励机构进入社区、进入家庭提供上门的康复服务。鼓励家庭成员之间互相提供康复服务，政府要为他们提供便利条件和必要支持。

3.2.2 积极引导社会力量投资兴办康复机构，在准入、执业、基本医疗保险、职称评定等方面与公办康复机构一视同仁。为支持鼓励发展非营利性康复机构，要研究制定和落实用地、税收优惠、收费减免、运营补贴等方面扶持政策。

3.3 政府要切实履行好兜底责任，为残疾人等弱势群体提供均等化的基本康复服务

3.3.1 保障人人享有基本康复。目前我国纳入基本公共服务的康复项目只有0～6岁残疾儿童抢救性康复这一项，建议在“十三五”期间将基本康复纳入基本公共服务范围，合理确定基本康复项目、标准等内容。

3.3.2 加大政府购买服务力度。研究制定政府购买康复服务有关政策，通过购买服务培育一批专业康复机构和社会组织，为重度残疾人、失能老人等特殊困难群体提供康复护理、居家照料等服务。

3.3.3 建立针对特殊困难群体的补贴和救助制度。尽快出台重度残疾人护理补贴和贫困残疾人生活补贴制度，逐步提高补贴标准。借鉴推广北京、上海等地“无障碍进家庭”、“辅具适配幸福工程”经验，为贫困残疾人及家庭提供无障碍改造和辅具适配专项补贴。为0～6岁残疾儿童提供免费手术、辅助器具配置和康复训练等服务。推动重性精神病人实现免费服药，加快完善对特困残疾人的医疗及康复救助政策。

3.4 建立完善康复费用的制度性保障

3.4.1 要将与治疗密切相关的康复服务纳入基本医疗保险报销范围。在目前已将运动疗法、偏瘫肢体康复训练等9项医疗康复项目纳入医保的基础上，下一步应逐步增加纳入报销范围的康复服务项目，并提高实际报销水平。

3.4.2 探索建立护理保险制度。建议有关部门借鉴德国、日本等国家的经验，研究制定在我国推出护理保险的可行方案。

3.4.3 鼓励商业保险创新，设立康复服务保险项目。

3.5 加强康复专业队伍建设

3.5.1 建立高等教育、职业教育互为补充、协调发展的康复学科教育体系，鼓励和支持各院校设置康复专业或开设相关课程，加大对康复急需人才的培养力度。

3.5.2 建立康复行业培训体系，推进康复领域专业人员持续接受专业教育，不断提高服务水平。

3.5.3 完善康复专业技术人员职称评定和职业能力水平评价体系，畅通晋升通道，扩展职业空间，吸引更多人才从事康复事业。同时要建立动态的职业资格管理机制，适时新增康复领域专业人员的职业资格类别，以更好地适应康复事业发展需要。

Suggestions for Accelerating the Construction of Disabled People's Rehabilitation Service System

QIAO Shang-kui,SUN Hui-feng,LI Kun

【Abstracts】In recent years China Rehabilitation Service develops very quickly, but on the whole still lags behind.The social and professional level is not high, unable to meet the people's increasing demand for rehabilitation services .Rehabilitation is a "short board" needed to make up for the current livelihood areas .The current outstanding problems in the development of Chinese rehabilitation career are: fewer agencies, talent shortage, poor service supply capacity.The main factors of restricting the development of rehabilitation career include: inadequate awareness ; insufficient investment; lack of coordination between departments; difficulty in personnel assessment.Experts and staff from Research Office of the State Council and the National Health and Family Planning Commission the Ministry of Civil Affairs, the Ministry of Human Resources and Social Security, China Federation of the Disabled and other departments had a discussion and research.Therefore,rehabilitation has multiple effects in promoting public health and economic development boost, is an important content to compensate for the livelihood of the "short board", Suggestions are offered to further improve the inter departmental coordination mechanism of rehabilitation division; accelerate the establishment of a multi-level, diversified rehabilitation service system; the government should earnestly fulfill the fallback responsibility; establish and improve the system of guarantee for the rehabilitation costs.

【Key words】The disabled; Rehabilitation; Service system; Suggestion

作者简介：乔尚奎 国务院研究室社会司司长；孙慧峰 国务院研究室社会司处长；李坤 国务院研究室社会司副处长

[中图分类号]C913.69

[文献标识码]A

[文章编号]2095-0810(2016)21-0051-03