农地产权制度改革视角下临沂市农村残疾人可持续生计发展研究

■王倩



农地产权制度改革视角下临沂市农村残疾人可持续生计发展研究

■王倩

【摘要】临沂市有17万农村残疾人处于贫困状态，占残疾人总数的26.2%。可持续生计是世界反贫困的主要目标，也是临沂市农村残疾人生计的发展方向。土地是农村残疾人最基本的生计资本，土地产权改革内容影响他们的生计策略。中央关于农村土地产权制度改革的部署，有利于推进城乡发展一体化。但在土地流转和土地征用过程中，因为制度设计未考虑到农村残疾人的具体情况和措施落实不到位，影响了农村残疾人的可持续生计，使其参与积极性不高。笔者建议通过确立倾斜性政策优惠、加大保障力度、完善“整村赶平均”工程等措施构建农村残疾人可持续生计制度保障体系。

【关键词】农村残疾人；土地产权改革；可持续生计；倾斜性政策

作者单位：临沂大学法学院 临沂 276000

引言

临沂市地处鲁中南低山丘陵区东南部和鲁东丘陵南部，辖3区9县3个开发区，总面积1.72万平方公里，人口1100余万，是山东省面积最大、人口最多的市，域内临、郯、苍平原为山东三大粮仓之一。到2015年底，实现地区生产总值3763.2亿元，三次产业增加值占比分别为9.2：44.8：46[1]，城镇化率为55.3%，处在工业化中期和城镇化的加速期[2]。农村残疾人口数为42万人，其中17万人仍处在贫困线（2300元）以下，占全市残疾人总数的26.2%。随着城镇化的推进，越来越多的农村残疾人将失去土地。对绝大部分农村残疾人家庭而言，土地是赖以生存的重要物质保障。党的十八届三中全会提出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对深化农村土地产权制度改革作出了全面部署，赋予农民更多的权利和利益，推进城乡发展一体化，为残疾人依托土地提高生活质量提供了契机。虽然法律规定农村居民平等地享有农村土地权益，但城乡二元体制和身体缺陷使农村残疾人具有双重弱势性，貌似平等的背后实则隐藏着对残疾人的不平等，影响着残疾人可持续生计，容易引起不和谐事件的发生。因此，在中央深化农村土地产权制度改革的大背景下，探讨建立和完善农村残疾人土地权益保障机制，更加有效地增进残疾人可持续生计，将农村土地制度改革所带来的实惠落实到农村残疾人身上，增加他们的收入，提高其生活水平，是构建和谐社会、全面建设小康社会的应有之义。

1 农村残疾人可持续生计对土地产权制度改革的根本要求

1.1 可持续生计的内涵

“可持续生计”理念最早于20世纪80年代在联合国“世界环境与发展大会”上提出，1992年联合国环境和发展大会将此概念引入行动议程，主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标[3]。20世纪末，可持续生计的理念引起了人们的普遍重视，世界银行、世界环境与发展委员会、英国国际发展署等研究机构对发展中国家的可持续生计策略、途径等问题进行了广泛、深入研究。其中，英国国际发展署（the UK's Department for International Development，DFID）开发的可持续生计分析框架被广泛采用。

该框架中的生计资本，是指家庭或个人拥有的资源禀赋情况，包括人力资本、社会资本、物质资本、金融资本和自然资本，是家庭或个人评估所处风险环境、拥有的选择机会及选择生计战略的基础。生计策略是家庭依靠生计资本要素选择参与不同的生计活动，通过创造生存所需的物质资料和精神资料实现可持续生计。

国内对可持续生计的研究起步较晚，21世纪初才有学者把可持续生计分析方法和研究成果引进过来，起初主要用于解决扶贫问题，后来逐渐扩大运用到解决特殊群体的生计问题上，如失地农民的生计问题、女性农民工生计问题等。关于“可持续生计”的含义，我国学者普遍认为是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生能力、资本和有收入的活动[4]。此处的“资本”指的就是生计资本，包括五个部分：自然资本，主要是指可利用的自然资源，如土地、水和水产品、树木和林产品、野生动植物、环境服务等，可直接用于生产或消费；物质资本，是指长期存在的生产性物资，包括生产资料和基础设施两类；社会资本，是指个体或团体之间的关联——社会网络、互惠性规范和由此产生的信任，是人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源；人力资本，指个体拥有的用于谋生的知识、技能以及劳动能力和健康状况；金融资本，是指用于购买消费和生产物品的现金以及可以获得的贷款和个人借款等流动资产。生计资本之间相互影响，在不同的生计资本状况下，各种生计活动相互结合、相互促进以实现生计策略。

1.2 农村残疾人可持续生计的含义

自20世纪80年代初农村实行家庭联产承包责任制以来，土地就成为农户重要的自然资本。通过对临沂市23个乡镇的调查发现，农村残疾人的生计资本呈现出如下特点：第一，人力资本不足。据第二次残疾人抽样调查数据显示，农村残疾人的文化水平普遍较低，18周岁及以上的残疾人中未上过学或仅上过小学的比例为82.8%，高中以上文化程度的仅占3.2%。第二，社会资本质量不高。农村残疾人的社会资本质量较低，同质性高。农村残疾人的社会关系网络主要是由血缘、婚姻、邻里关系等构成。受“门当户对”和“人以群分”等观念的影响，他们的社会关系一般是同质性较高的人群[5]。第三，物质资本和金融资本缺乏。农村残疾人家庭人均纯收入低，金融资本几乎为零。在这种生计资本构成下，农村残疾人最常选择的生计策略就是在家务农。

运用可持续生计分析框架对农村残疾人进行生计分析也可以看出：土地对农村残疾人具有就业、生活的双重保障功能，土地资源是其可持续生计资本中最重要的自然资本。综合理论和实践，笔者认为农村残疾人可持续生计，是指残疾人个人或家庭在以土地为基本生计保障的条件下，为改善未来长远的生活状况所拥有和获得的谋生能力、资产和有收入的活动。农村残疾人可持续生计包含以下两个关键特征。

1.2.1 可延续性。可持续生计意味着生计方式在时间上应当是可延续的，不会因发展环境、条件的变化而陷入生计困境。在农村土地产权制度改革过程中，要求农村残疾人个人或家庭当前的生计状态能够得以维持，现有生活水平和生存条件能够得到基本保障和延续。

1.2.2 融合性。在农村土地产权制度改革过程中，农村残疾人可持续生计不仅包含了传统意义上的谋生，获得收入，还包括残疾人对生计方式转变的适应，价值观、发展观的融合等。

1.3 农村土地产权制度改革要确保残疾人可持续生计

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。与之配套，承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”，将极大促进农村生产力的解放。农民可以把土地流转出去进城务工，还能享受土地带来的收益；农民合作社或家庭农场则能通过土地流转实现规模经营，并能以经营权抵押融资，获得发展资金。中央明确要求，农民利益不受损是改革的底线之一，土地改革要先行试点，稳步推进。作为弱势群体的残疾人，应是土地产权制度改革发展的共同受益者，并因其弱势地位的特殊性，而理应得到特殊政策的扶助。

2 临沂市农村土地制度改革对残疾人可持续生计的影响和原因分析

据调查，目前，影响农村残疾人可持续生计的土地制度改革主要表现为土地确权、土地流转和土地征用三种形式。党的十七届三中全会决议早就对农村土地流转问题作出规定：“允许农村地区的农户合法流转土地承包经营权，以出租、股份合作、转包、互换、转让等形式流转土地承包经营权，通过土地流转在农村地区发展适度规模经营。”至2010年，临沂市农村土地承包经营权流转总面积已达5.4万公顷，占家庭承包面积的9%[6]。2013年9月，临沂市启动了全面推广农地确权登记工作，内容包括“农村集体建设用地（含宅基地）使用权”、“农户房产权”、“农村土地承包经营权”的确权登记发证工作，“三权”改革同步进行。至2014年9月，大部分农户的确权发证工作已完成。综合分析，土地制度改革对残疾人可持续生计状况的影响具有以下特点。

2.1 农地确权对保障残疾人生计资本具有积极意义

2.1.1 农地确权维护了残疾人及其家庭的合法权益。截至2015年10月，全市7176个涉农有地有确权颁证任务的村（行政村、自然村、社区）中，6887个村开展了土地确权工作，占涉农有地村数的95.9%；有6645个村完成确权，占92.6%[7]。根据抽样调查，对123份有效样本进行统计分析，残疾人农户需要土地确权的共有103户，已完成确权的98户，占总户数的95%，平均每人承包农田面积1.3亩，占用宅基地面积67平方米。残疾人家庭户均3.5人，应确权土地面积469.6亩，实际确权473亩，应确权宅基地面积24189平方米，实际确权24457平方米，均达101%。这是因为其中有2户残疾人原与父母同为一户，父母去世后，兄弟们考虑他们生活困难，在确权时主动向村干部提出，将父母名下的土地承包经营权和宅基地使用权均确定在残疾人弟兄名下。可以看到，残疾人在农地确权过程中不仅没有得到歧视，反而得到了亲属和村干部的照顾，相关土地权益得到了较好的维护。

2.1.2 农地确权为残疾人增加财产性收入打下了基础。通过访谈笔者感受到，农村残疾人对其赖以生存的土地与土地上的房屋怀有强烈的权属感与控制感。土地是农村残疾人的“命根子”，而对他们的土地承包经营权、宅基地使用权、住房财产权的法律确认，在他们心中燃起了更大的希望。可以说，农地产权登记让农村残疾人有了“权”，可以更好地激活残疾人家庭生产要素、增加残疾人财产收益。

2.2 农地征收让多数残疾人收入增加，但生活负担加重，因而喜忧参半

农地征收主要包括城镇建设用地征收和工业用地征收。城镇建设用地征收主要是列入城市规划区内的农村土地，而工业用地征收的则是列入工业园区规划范围内的农地。农地被征收后，农民失去了土地，但获得了一定数量的安置补偿费，增加了可持续生计的金融资本，有利于发展新生产，有的搬迁住进了新楼房，水、电、暖、气全通，居住条件得到了明显改善，村委卖地有了钱，还会给大家定时发放米、面、油等生活用品，提高了生活质量。但对于残疾人来说，随之而来的问题也不少。

2.2.1 失地残疾人在家赋闲多，难以充分就业。失去土地的残疾人，需要告别传统的生活方式，寻找新的生计策略[8]。由于残疾人多数自身文化素质和知识水平相对低下，技术技能较差，加上社会对残疾人的歧视也比较多，残疾人很难找到合适的就业岗位，经常处于失业与半失业状态，不能实现充分就业，更很少有人进行投资创业。

2.2.2 失地残疾人日常支出增加，部分人生活困窘。失地残疾人日常生活中用水、取暖、购买蔬菜等副食的支出相比有地时均有不同程度增加，在居住上更需要增加开销，而经济收入受到职业变化的影响较大，家庭收入容易陷入困境。调查表明，10%的失地残疾人完全没有经济来源；30%的家庭仅有一人有固定工作或两人有临时工作，每年的再失业率高达30%以上；40%的失地残疾人家庭收入仅能维持基本生活，负担沉重。

2.2.3 失地残疾人社会保障不平等，贫困残疾人生计持续难。失地残疾人在户籍上实现了由农业户口向城镇户口的转变，但受经济发展水平及限制性因素的影响，这些实现身份转换的失地残疾人，并不能像城市居民一样被纳入城镇社会保障体系，享受同等的待遇和行使平等的权利，面临着身为城市居民却享受农村社保的尴尬社会保障局面。例如，兰山区柳青街道某社区系由7个村庄合并建成，各村除现有部分经营性建设用地和居民住宅建设用地外，土地全部被征用。对60周岁以上的残疾人，社区出资为他们购买了失地农民养老保险，加上城乡居民养老保险，每人每月可领到固定的400元左右保险金，基本维持生活。而对于60岁以下的贫困残疾人，由于仍然享受农村低保，平均每月只有150元左右的低保金（2015年10月调整低保标准后，兰山区城镇居民低保金每月发350元左右，约是农村居民低保金的2.3倍），而且是一季度一发，平时很难维持生活。

2.3 土地流转提供了固定的租金收入，但失去了可持续生计的重要资本，多数残疾人不愿接受

农地流转，是农村经济社会发展的必然要求，也是农业现代化的必由之路[9]。但土地是农民的生存之本，尤其是农村残疾人由于外出打工不易找到工作，多数在家门口从事种养殖业，土地就是他们生存的的最后保障。绝大部分残疾人多年的农业生产经验使他们已经习惯了当前的生产方式，并认为土地能够为他们稳定地创造出最大的经济效益。其承包的土地能够提供家庭劳动力就业需要，产出则满足了家庭收益的需要，虽然土地经营的收益相对较低让生活有些窘迫，但安逸的生活也让他们不愿放弃现有的生计策略。有的残疾人算了一笔账：一亩地一年种两季，一季种小麦，亩产700余斤，价值900余元，扣除人工外的各项投入400元，还剩500元，另外还享受粮食直补120元；另一季种花生，亩产皮果800斤，价值1760元，扣去除人工外的成本500元，还余1260元，另外还享受农资补贴20元，总计两季可纯收入1900元，如果把土地流转出去每年才得租金800～900元，只有自己经营收成的一半。有的残疾人说，“健全人不种地了出去干什么工作都行，我出去打工也没人要，在家里闲着不种地干什么”。还有的说，“我确实身体残疾，重活累活干不了，但真忙的时候，家人、邻居伸伸手帮帮忙也就过去了，平时带着就干了，有地种着心里踏实。”

表面上看，土地流转后，健全人和残疾人获得的租金一样多，是公平的。但深入分析就会发现，健全人流转了土地等于是从土地上解放了自己，可以更好地谋求生计，提高生活水平；而相当多的残疾人流转了土地则更多地是失去了可持续生计的资本，生活水平反而会有所下降。行为经济学的“预期理论”认为：人在面临“获得”的时候是“风险规避”，而在面临“损失”时是“追求风险”。残疾人过去种地需要缴纳农业税、“三提五统”等税费，现在种地一切税费全免，还可以获得粮食直补、良种补贴等多项补贴，因此普遍对土地更为珍惜。调查发现，农村85%以上有一定劳动能力的残疾人都不愿意流转出土地，有的残疾人甚至因为干部强行推动土地连片流转而围攻干部、带头上访，成了社会上的不安定因素。

3 在农村土地制度改革背景下构建残疾人可持续生计策略

农村土地制度改革对广大农村残疾人而言，是挑战更是机遇。毕竟随着我国经济社会的快速发展，工业化、城镇化和农业现代化是发展的必然趋势。在新一轮县域经济发展大潮中，临沂市把新型城镇化作为县域经济发展的强力引擎和空间载体，据测算，自2012年后，临沂市城镇化率每年提高2～3个百分点，每年有20多万农民变为市民[10]。根据城镇化发展和农村人口转移趋势，如果农村残疾人仍然固守着自己的“一亩三分地”，把从事小农经济作为自己的可持续生计策略，从长远来说显然是不现实的。帮助残疾人融入土地制度改革的大潮，借土地产权改革的机遇发展可持续生计，各级政府必须在农村残疾人可持续生计发展中扮演主导角色，更多地加强对农村残疾人这一弱势群体的制度扶助和政策扶持。

3.1 确立倾斜性政策优惠，为残疾人可持续生计提供特殊关爱

农村残疾人抵御生活风险的能力较差，而土地承担了对农村残疾人的社会保障功能，是他们生存的底线。要动员他们放弃自己的土地使用权或土地经营权，就应当在同等条件下，给予残疾人特殊照顾。建议视残疾人的残疾程度在安置补偿费或土地出让金上给予相当于健全人1.2～1.5倍的补偿金或租金，通过特惠政策的落实缩小残疾人收入与社会平均水平之间的差距。

3.2 加大保障力度，为残疾人可持续生计提供安全保障

重视并持续加大政府财政对农村残疾人社会保障事业的直接投入，是残疾人社会保障体系建设的先决条件。要将因征地和参加土地流转而失地的贫困残疾人优先纳入低保保障范围，并给予城市低保的待遇，对符合条件的失地残疾人优先落实生活补贴、护理补贴等生活保障政策。对重度残疾人适配基本型辅助器具、残疾人家居环境无障碍建设、日间照料、居家服务等，视其需要区别不同情况分别给予政府补贴。

3.3 继续完善“整村赶平均”工程，为农村残疾人可持续生计提供坚实的平台

“整村赶平均”是“整村推进残疾人生活水平赶上所在村平均水平”的简称，是一项对多维贫困指标综合衡量的系统工程，是临沂市残联2009年提出的扶贫目标[11]。2012年被国务院办公厅作为一种创新扶贫措施提出，写进《农村残疾人扶贫开发纲要（2011～2020年）》。该举措经过6年多的理论研究和实践，在帮助农村残疾人脱贫致富方面已经取得了可喜的成绩和一系列较成熟的经验。在土地产权改革背景下，应该把它作为保障农村残疾人可持续生计的重要平台和综合措施，继续完善该工程。

3.3.1 继续完善组织建设，为农村残疾人可持续生计提供组织保障。组织建设既包括政府组织的建设也包括社会组织的建设。“组织全覆盖”是残联系统基层组织建设的目标，也是有效实施“整村赶平均”的组织保障。目前临沂市156个乡（镇、街道）残联全部配备了残联理事长和残疾人专职干事，3990个行政村（社区）全部成立残协和残疾人之家，并配备了残疾人专职委员。继续完善“基地+残联组织+残疾人贫困户”的扶贫模式，充分发挥残联组织的桥梁纽带作用。进一步落实省、市、县（区）派“第一书记”到村帮扶特困残疾人活动。积极组织志愿者助残活动，给农村残疾人带去支持和关爱。

3.3.2 多举措扶持农村残疾人就业创业，提升农村残疾人可持续生计发展策略。积极开展职业技术培训，增强农村残疾人就业创业的人力资本。在征地或土地流转的同时，基层劳动部门和残疾人服务社要跟上服务，继续举办“阳光技师”培训活动，为失地农村残疾人提供就业指导，建立培训需求档案，将残疾人职业技术培训纳入各级免费的职业培训计划，在政府举办或补助的面向“三农”的培训机构和项目优先培训残疾人。在农村实用人才带头人能力提升工程、农村实用人才创业兴业工程及农村实用人才技能开发工程中，对符合条件且有能力的农村残疾人优先选拔和培养。

在构建新型农业经营体系的过程中，引导农村残疾人以土地经营权入股合作社和龙头企业，通过岗位补助等相关制度，鼓励合作社和龙头企业优先为残疾人提供就业岗位。在统筹城乡发展、推进城镇化过程中，积极开发适合残疾人特点的就业岗位，有序安排农村残疾人转移就业。认真落实残疾人就业创业税收优惠、资金补贴等优惠政策。金融机构要发展面向农村残疾人户的土地经营权、住宅所有权的抵押贷款。充分使用好残疾人就业保障金，对安置残疾人符合条件的企业给予社会保险补贴和岗位补助，对符合条件的自主创业残疾人给予创业补贴和社会保险补贴，大力扶持带动残疾人就业的农村产业龙头企业、农村残疾人自主创业标兵和致富能手，推动残疾人就业创业。

农村土地产权改革是发展现代农业、建设社会主义新农村的基础和前提，而土地是农村残疾人可持续生计最重要的自然资本，在改革过程中如何保障农村残疾人这一弱势群体的可持续生计是当前更是今后各级政府工作的重点和难点。可以说，小康社会的实现，农村残疾人是关键！

参考文献

[1]临沂政府网.2015年临沂市国民经济和社会发展统计公报.http://www.linyi.gov.cn/info/egovinfo/zwgk/zwgk_ page/004448443-03_F/2016-0128001.htm.2016-1-28.

[2]临沂政府网.临沂市投资环境.http://www.linyi.gov.cn/ zsyz/tzzn/tzhj.htm.2015-4-22.

[3]李国梁.可持续生计视角下的失地农民就业能力开发.开发研究,2014,1:27.

[4]中国社会科学院社会政策研究中心课题组.失地农民“生计可持续”对策.科学咨询（决策管理），2005,4:20-21.

[5]王倩.健全农村残疾人就业援助制度的构想.人民论坛，2011,11(中):174-175.

[6]赵东龙.农村土地流转问题的再思考.中国农业资源与区划,2012,10:85.

[7]中国网.临沂市农村土地承包经营权确权登记颁证.http://sd.china.com.cn/a/2015/jjsn_1012/406815.html.2015-10-12.

[8]王三秀.可持续生计视角下我国农村低保与扶贫开发的有机衔接.宁夏社会科学,2010,7:85.

[9]苏扬帆.土地流转背景下家庭结构对农户可持续生计影响的研究.知网空间,西北农林科技大学.2012.

[10]琅琊网.临沂步入城镇化“黄金十年” 城镇人口首超农村人口.http://www.langya.cn/lyxw/zxwjdxw/201301/ t20130127_164462.html.2013-1-27.

[11]王倩,赵静.农村残疾人扶贫进展及前景展望——基于临沂市“整村赶平均”工程的进展.残疾人研究,2015,2:9-10.

The Research about the Disabled's Sustainable Livelihoods in Linyi Which Is Based on the Perspective of the Rural Land Rights Reform

WANG Qian

【Abstract】In Linyi, 170,000 rural disabled people are in poverty.It reaches 26.2% of the total number of the disabled.Sustainable livelihood is the important aim for the world to eliminate poverty.It is also the development direction for the rural disabled.Land is the most basic livelihood capital for the rural disabled, and the reform of land property rights influences their livelihoods strategy.The central government's deployment of the reform of the rural land property rights gives more rights and interests to the rural disabled.This can promote the integration between the urban and the rural development.But due to loose system design and the measures improperly carried out in the land circulation and land requisition, the sustainable livelihoods of the disabled are affected.Their participation enthusiasm is not high.To solve the problems above,the following suggestions are offered: establishing preferential policy, strengthening security, pushing on the project of “The whole village catching up with the average”, and so on.Through those measures we can reach the target: that is to build up system of the rural disabled sustainable livelihoods.

【Key words】The disabled; Farmland property rights; Sustainable livelihoods; Preferential policies

作者简介：王倩 副教授 硕士；研究方向：社会法学

[中图分类号]C913.69

[文献标识码]A

[文章编号]2095-0810(2016)21-0034-05