职业技能培训补贴政策评价浅析——以X地区为例

●张浩

职业技能培训补贴政策评价浅析
——以X地区为例

●张浩

政策评价的目的在于为相关部门政策的制定或修订提供决策依据。本文以X地区职业技能培训补贴政策评价为例，从下级政府如何贯彻执行上级政府政策为视角，探讨不同层次政府开展政策评价的侧重点。

政策评价 下级政府 贯彻执行

随着预算管理制度改革的深入发展，预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。这对财政支出绩效评价的方式提出了更高的要求，不仅要开展财政支出绩效评价，还要开展更高层次的财政专项资金政策评价。预算绩效管理背景下的专项资金政策评价，主要是通过梳理资金对应政策设立的背景，细化专项资金的管理、预算执行和监督等各个环节，以评价指标体系评估政策制定的科学性、政策管理的有效性和政策执行的规范性，为专项资金政策修订和相关部门决策提供依据。然而，不同层级政府制定政策的侧重点不同，上级政府制定的政策更偏向于指导性和方向性，下级政府需要制定相关实施办法将上级政策具体化、可操作化，从而实现上级政策的目的。本文以X地区职业技能培训补贴政策评价为例，探讨针对下级政府为贯彻执行上级政策而制定的政策如何开展政策评价。

一、项目基本情况

为缓解劳动力供需结构性矛盾，改善劳动者职业技能素质状况，X地区的上级政府制定了《关于设立专项资金支持企业组织开展职工职业培训工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），文件规定：专项资金主要用于对符合补贴条件的本区域各类企业实施职工职业培训补贴，为中小企业集中提供培训服务，以及对区域性重点培训项目予以扶持。

根据该《指导意见》，X地区制定了《X地区关于实施职业技能培训补贴的办法（试行）》（以下简称《补贴办法》），文件从补贴范围、补贴对象、补贴项目及标准、资金来源和其他五部分对补贴的具体实施进行了规定，对X地区企业在职职工、新录用员工培训、取得职业资格证书培训、高师带徒培训、技能大师工作室建设、竞赛培训、增设（提升）培训（鉴定）项目、新增培训项目、创业培训等17个项目进行补贴，并通过配套文件对补贴的操作办法进行了详细说明。其中，X地区企业在职职工培训补贴是最为重要的一个项目，其补贴标准是：X地区在职职工参加上级地区、X地区补贴项目内的职业技能培训，鉴定合格的，由上级地区、X地区补贴资金给予100%的培训费补贴。其中上级地区给予50%补贴的职业（工种），另外的50%培训经费由X地区承担。对列入X地区重点培训项目的职业（工种），培训费由X地区承担100%。

201X年，X地区职业技能培训补贴预算资金900万元，其中，企业在职职工培训补贴预算资金最高，为360万元，取得职业资格证书培训补贴预算资金最低，为25万元。当年实际支出860万元，预算执行率为95.56%。

二、评价思路

财政专项资金政策评价与项目支出绩效评价的目的不同。政策评价的目的在于为相关部门政策的制定或修订提供决策依据。不同层级政府开展政策评价的侧重点存在差异。鉴于此，有必要追溯到政策本身的特点，科学研制符合该政策特点的评价思路和方法。

（一）政策特点分析

一是政策的制定依据是上级政策。X地区的《补贴办法》主要是依据上级地区的《指导意见》而制定。《指导意见》对专项资金的使用对象、使用范围、重点补贴项目、实施方式进行了规定。使用对象为各类企业中包括一线操作、专业技术和企业管理岗位的本地区职工、外来务工人员等在内的所有从业人员。使用范围主要用于对符合补贴条件的各类企业实施职工职业培训补贴、为中小企业集中提供培训服务，以及对区域性重点培训项目予以扶持。重点补贴项目主要包括结合各下辖地区各类人才培养专项工作的重点项目，如首席技师评选资助、技能大师工作室建设、劳模创新工作室建设、技能竞赛的组织、高技能人才培养基地、公共实训基地的建设等。实施方式主要由各下辖地区人力资源社会保障部门会同财政、教育部门和总工会确定，以项目化运作方式实施。各下辖地区应制定区域性重点培训项目实施方案和管理办法，确保重点项目资助的规范实施。本案例中，实施政策的政府属于下级政府。政策评价的重点在于考察其是否符合上级政策的规定及是否实现了上级政策的目标。具体而言，对于各项内容的规定还是比较具体的，《实施办法》中对相关内容的规定应该在《指导意见》所列的范围内，不应超出上述范围，这是本次政策评价中的一个重要标准。

二是政策中补贴项目种类较多，难以用统一的标准进行评判其执行的好坏。《补贴办法》中共规定了17项可以补贴的项目，每个项目的补贴对象、适用期限、补贴标准、补贴申请受理日期、所需材料、审批流程、补贴支付方式都不尽相同，而且，X地区201X年实际补贴人次（含工作室）9137次，其补贴申报按培训班次或竞赛项目来进行申报，申报材料有近千份，申报材料较多，全部查看花费的人力物力远远超出一般的评价工作量。如何衡量这17个补贴项目有没有按照《补贴办法》的要求严格执行，是本次政策评价的一大难题。

三是部分政策效果难以用量化的指标体现。《指导意见》所要达到的目标是，“十二五”期间，通过实施企业职工职业培训补贴、为企业集中提供培训服务、资助扶持重点培训项目等措施，充分调动本市企业组织开展职工职业培训的积极性和主动性，力争使企业职工普遍接受职业培训，提高就业质量。而《补贴办法》中也提出了“全面提升本地区劳动者职业技能水平，加快技能人才队伍建设”的目标，但是这些目标无法进行量化，很难进行考量，难以通过已有的数据去判断是否达到目标。所以，在评价时需要采用特殊的方法来体现政策的目标是否得到实现。

（二）评价思路及评价方法

为保证评价的科学性和可行性，评价组在综合考虑上述特点后，重点采用如下评价方法：

一是对比法。将《补贴办法》中补贴资金的使用对象、使用范围、重点补贴项目、实施方式与《指导意见》中规定的内容进行对比，看是否在《指导意见》规定的范围内、是否有超过规定范围的现象以及超过上级政策规定的范围是否有充分的理论依据。

二是分类法和抽查法。将培训项目进行分类，将补贴金额较少、补贴次数较少的项目分为一类，如取证补贴、技能大师工作室补贴等，对这类补贴项目资料采取全样本核查的方式，重点确认XX部门是否严格按照《补贴办法》的规定执行；将补贴金额较大、补贴次数较多的项目分为一类，如企业职工培训补贴、竞赛补贴等，对这类补贴项目资料采取抽查的方式，通过检查抽样资料，来判断这类项目是否严格按照政策执行，并将抽查资料的不规范率等比放大为整个项目的不规范率。

三是社会调查法。对政策中无法进行量化的目标采用问卷调查的方式，直接询问培训补贴受益对象的体验。如，您所在企业的员工是不是都接受了职业培训？您觉得您的职业技能有没有得到提升？通过被调查对象肯定回答的占比来判断政策目标是否得到了实现。

整体而言，评价组按照“政策制定——政策执行——政策效果”的逻辑路径，结合政策实施年度计划，首先对政策实施年度计划完成情况进行评价，接着从政策年度执行情况和效果实现情况倒推和反思政策的潜在优化点。

三、评价结论

运用以上评价方法，对X地区职业技能培训补贴政策进行了评价，最终形成如下评价结论：

一是政策制定理论依据充分，制定过程经过反复论证和集体讨论，资金投入保障机制和配套政策健全，政策内容较科学，但缺乏期限约束。评价组采用对比法，将《补贴办法》中对专项资金的使用对象、使用范围、重点补贴项目、实施方式的规定与《指导意见》中的内容进行对比后发现，《补贴办法》中的规定均在《指导意见》规定的范围内。然而，评价组在核查时发现，《补贴办法》并没有对在收到补贴对象申请补贴的材料后，什么时间段将补贴发放到位进行规定，导致部分补贴有时会拖延很久才会补贴到位。同时，根据X地区及上级对新政策的规定，新政策需要规定有效期，但《补贴办法》并没有规定文件本身的有效期。

二是政策执行情况较好，学员的技能得到提升，但仍需着力引导就业质量的提升。通过采用分类法和抽查法，对201X年职业技能培训补贴的材料进行了核查，补贴申请、审核、发放的流程均是按照《补贴办法》的规定执行，执行情况较好。

然而，问卷调查结果显示，有37人在培训后6个月内实现就业，26人在6个月内未实现就业，另有137人在培训时处于就业状态，可以看出，在63个处于未就业状态的人中，只有58.73%的劳动者实现了就业，另有41.27%的劳动者未实现就业。

此外，在接受调查的200个人中，有79个人认为技能得到了提升，但对目前工作（或培训时处于失业状态，对找工作）没有帮助，另有10个人认为劳动技能没有提升，这两项占调查总数的44.50%。

工资增长方面，月工资增长800元以上的13人，占比6.50%；月工资增长0-800元间的52人，占比26.00%，工资未增加和下降的120人，占比60.00%，另有15人在培训后未处于工作状态或自身是私营业主。

由以上三项统计可以看出，职业技能培训对就业及工资的提升效果还有待进一步强化。如何真正提升就业质量，更好地贯彻《指导意见》意图，X地区政府还需作更为深入的调研和考量。

四、关于不同层级政府开展政策评价的进一步思考

以上的案例中，评价对象是X地区的政策，该政策对于职业技能培训补贴的具体内容进行了详细的规定，而该政策是根据上级政府的《指导意见》制定的，《指导意见》中只给出了补贴的项目范围和方向，并没有作出具体规定。基于本次评价经验，评价组对不同层级政府政策评价进行了进一步的思考。

（一）贯彻落实性政策和指导性政策的特点不同

不同层级政府制定的政策侧重点不同，上级政府制定的政策属于宏观层次，影响范围很广，但往往只是限定一定的范围和方向，具有指导意义，并没有具体的实施办法，有些政策还具有隐蔽性，其产出、效果和影响力较难用客观性指标评价，也难以进行量化，需要更多地采用定性的方法进行评价，而且如果要考量其效果指标，需要对下级执行此政策的效果进行综合分析，涉及的面较广。而下级制定的政策多是根据上级政策而来，为了实现上级政策的目的而制定，其具有实践性和可操作性的特点，主要内容是怎么做，其产出、效果和影响力可以通过客观、可量化的指标加以评价，并能直观地考察其效果。

（二）贯彻落实性政策和指导性政策评价适用的评价类型不同

根据政策的阶段和评价的目的，可以将政策评价分为事前、事中和事后评价。其中，事前评价注重于政策可能达到的目标进行初步的预判，对于政策能否实现预期目标进行推测，对于政策在实施过程中可能遇到的问题进行规避，提出简洁的解决方法，其最终目的是为了制定政策。事中评价注重于政策实施中产生的效果，对于后期能否实现目标作出合理推断，并对政策修正提出意见，对实施过程中遇到的问题给出解决办法。事后评价注重于政策执行后的产出和效果，考察目标达成情况，并对现状进行分析，对于后续政策的制定给出建议和意见。上级政府政策具有指导意义，就本案例中X地区上级政府出台的《指导意见》而言，其出台具有一定的权威性，如果对其进行评价，需要在事前就对政策内容进行详细的调研和论证，对政策的内容进行科学性、合理性、可实现性分析，并根据评价的结果制定政策。下级政府政策是执行上级政策，内容比较具体，本案例中X地区制定的《补贴办法》其目的在于实现目标，因此评价的主要侧重点在于对政策实施的产出和效果进行评价，看是否达到政策预期的目的，并对政策的修订给出意见和建议，比较适用于事后评价。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

1.董幼鸿.2008.日本政府政策评价及其对建构我国政策评价制度的启示[J].理论与改革，2。

2.黄青玉.2009.公共政策绩效评估方法运用述评[D].厦门：厦门大学。

（本栏目责任编辑：王光俊）