政府购买公共服务水平影响因素的实证分析

唐祥来，马秋萍，刘晓慧

(南京财经大学财政与税务学院，南京210046)

政府购买公共服务水平影响因素的实证分析

唐祥来，马秋萍，刘晓慧①

(南京财经大学财政与税务学院，南京210046)

政府购买公共服务水平的影响因素是制定公共治理政策的重要依据。以我国21个省份的政府购买公共服务数据为样本，构建省级面板数据，从经济、市场、政府、公共需求4个方面分析政府购买公共服务的影响因素。实证结果表明，地方政府财政能力、人均GDP、市场化程度均会对政府购买公共服务水平产生显著的积极作用，而财政分权与经济增长交互作用机制对政府购买公共服务水平产生显著的抑制效果。鉴于此，政府应进一步扩大向市场、社会组织购买公共服务的范围，以强化地方政府财政能力建设为基础，提高公共服务外购水平。完善财政分权制度，明晰各级政府的公共服务供给职责，创新政府购买公共服务模式，提升公共支出效率。

政府购买公共服务；购买水平；影响因素；实证分析

提高政府购买公共服务的水平，是近年来我国公共服务治理改革的一项重要内容，而影响政府购买公共服务水平的因素，则是构建和完善这一治理制度体系的主要依据之一。王浦劬等[1]通过对中国政府向社会组织购买公共服务的总体情况分析以及对各省市的实际案例考察后认为，经济发展状况、社会组织成熟度、政府的作用方式和力度、财政投入水平、服务购买的程序、监督与评估因素、服务对象的需求等，是政府购买公共服务的影响因素。王春婷等[2]借助已有文献及深层访谈的方式获取数据，并运用验证性因素分析法考察并评估政府购买公共服务，其结论是：政府行政管理成本、公共支出效率、社会公正度和公众满意度构成政府购买公共服务绩效影响的四大层次因素。针对近年来中央政府大力推崇但又充满效率争议的PPP(Publil-Private Partnership)模式供给公共服务，Zhang[3]以案例分析、文献整理和专家访谈为研究手段，总结出PPP模式供给效率的影响因素分别为：有利的投资环境、经济的可行性、具有雄厚技术实力的私人财团、健全的财务计划、合理的风险配置等。Ng等[4]和Li等[5]分别以香港和英国的政府购买公共服务模式为研究对象，通过问卷调查和系列专家访谈的方式，研究并总结认为，影响PPP项目实施的关键因素包括技术、经济、社会、政治和法律等因素，具体而言，有效的采购制度、项目的执行力、政府支持政策、有利的经济条件以及有效的金融市场等，对PPP模式供给服务都产生重要影响。Zou等[6]从政府与社会组织、私人部门的关系角度，分析组织之间的合作协调与否对PPP模式正常运行的影响，结果表明，参与各方的关系管理、合同管理是公共服务外购及其绩效的重要影响因素。

多数研究者采用案例研究或访谈等定性方法探究政府购买公共服务水平及效率的影响因素，但该类研究因样本数量的局限性，结论的准确性还有待进一步研究。本文通过构建省级面板数据模型，实证分析并检验影响我国政府购买公共服务水平和效率的因素，进而探寻提高我国政府购买服务水平和供给效率的实现路径，为政府决策提供参考。

1 研究方案的设计

1.1 变量选取

1.1.1 因变量

由于缺乏政府购买公共服务的综合数据和完整记录，本文借鉴Minicucci等[7]创立的剩余分析法，并参照敬义嘉[8]结合我国实情的做法，对因变量外购水平进行估测。剩余分析法的基本思想是将政府最终消费的剩余部分视为政府购买公共服务支出，即用政府消费支出总额扣除政府直接供给公共服务过程中发生的劳务支出和货物支出，余下的为外包服务支出。

本研究以剩余分析法测算各省外购水平，并采用购买水平(Y1)和购买总额对数(lnY2)作为因变量分别构建模型，研究主要解释变量对政府购买公共服务水平的影响。其中：Y1是外购支出占消费支出的比重；Y2是外购支出总额。具体见表1。

表1 2007—2013年政府购买公共服务水平(单位：亿元)Tab.1 Levels of government purchasing public services from 2007 to 2013(unit:one hundred million)

我国开展政府购买公共服务的时间较晚，2002年通过的《政府采购法》表明，中国政府对外采购公共服务有了法制保障。2007年实行政府收支分类改革，政府收支统计较2007年以前有了一定的变化，故本研究选择2007年以后作为分析区间，保证了统计口径的一致性。

从外购水平来看，2007—2009年间，政府外购公共服务总水平保持在30%以上，但出现逐年回落的趋势，2009年达到低点以后又出现回升的势头，2013年已经实现了46%(2004年美国政府购买服务水平为45%)的较高水平，表明中国政府已经明显地向决策、管理和协调中心的角色转型。

1.1.2 自变量

借鉴已有的研究，从经济、市场、政府以及公众需求等4个方面设计影响政府购买公共服务的因素。

人均GDP(X1)：用于衡量各地区的经济发展水平。通常而言，人均GDP高的地区，民众对公共服务的需求数量较大和对公共服务质量的要求也较高，政府购买公共服务的水平也可能较高。

市场化水平(X2)：市场化水平对政府购买服务产生影响，一般情况，市场化水平越高，政府购买服务的规模也就越大。选择非国有单位就业人数在总就业人数中所占比重作为衡量市场化水平的解释变量[8]。这一指标越大，表明市场化程度越高，政府可能更多地选择从市场购买公共服务。

地方政府财政能力(X3)：政府供给公共服务的规模决定于社会公众的需求，而公共支出规模又受制于地方政府财政收入的约束。使用地方税收收入加上国有资本经营收益、罚没收入、利息收入等非税收入之和与GDP的比值来反映地方政府财政能力[9]。

居民人均储蓄(X4)：公众消费能力和倾向是政府供给服务的重要依据之一。公民消费能力可以用居民人均储蓄进行度量，以居民储蓄存款与人口总数的比重代理公众需求因素[10]。

财政分权度(X5)：用地方税收收入占地方财政总支出的比重衡量财政分权度[11]。

经济增长与财政分权的交互项(X6)：由于财政分权、经济增长和非经济性公共服务的供给之间存在复杂的联系，因此，财政分权与经济增长对政府购买公共服务水平的影响不容忽视[12]。本文构建经济增长与财政分权的交互项来捕捉相关信息，构造经济增长对公共服务外购水平的边际影响为财政分权的函数，识别财政分权促进或弱化经济增长进而对政府购买公共服务水平发生的效应。该指标用人均GDP与财政分权乘积的对数化表示，综合反映二者对政府购买公共服务的共同影响。

1.2 数据说明

鉴于我国2007年进行了财政收支分类改革，但2014年以后，我国政府购买公共服务的政策发生了较大变化，且2014年及以后的相关数据还处在修正时期，本着时间周期的相对稳定性及数据的可获得性，本研究的时间跨度选择2007—2013年。由于部分省市存在数据缺失问题，以天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河北、湖南、广西、海南、重庆、云南、陕西、甘肃、宁夏、新疆等21个省、直辖市和自治区为空间跨度。政府采购货物的数据来源于2008—2014年《中国政府采购年鉴》、《中国物流年鉴》、《中国政府采购十年》以及财政部网站、政府采购网等，机关事业单位人员经费支出则来自各省的统计年鉴并经过整理而得。其它数据均来自2008—2014年的《中国统计年鉴》和中经网。为了尽可能地缓解异方差性问题，相关指标均予以对数化处理。变量的描述见表2。

表2 变量描述性统计结果Tab.2 Descriptive statistics results of variables

2 计量模型设定

为了增强模型的解释力与检验结果的可信度，本文构建了4个模型进行实证检验。首先，以Y1为因变量构建模型1与模型2，见式(3)，(4)。其中，下标i和t分别表示第i省份和第t年，μi是不可观测的省际效应，φt是不可观测的时间效应，εit是残差项，反映其它可能起作用但没有被模型捕获的因素。

模型1：

模型2：

以lnY2为因变量构建模型3，4，分别见式(5)，(6)。

模型3：

模型4：

3 模型选择与实证分析

研究所涉及的所有回归分析过程中，使用以“省份”为变量的聚类稳健标准差，出于两层考虑：由于相同省份的不同地区会受到相同的政策冲击，因此有必要控制模型中省份的clustering效应；为了克服实证过程中可能出现的异方差性和自相关问题。为确保实证分析结果和模型选择的合理性，需要进行相关的检验。

3.1F检验

F检验原假设为不存在个体效应，即混合回归是可以接受的。如果接受原假设，选择混合模型，反之，则选择固定效应模型。用stata进行固定效应模型的回归，F检验见表3。

表3 F检验Tab.3Ftest

上述4组检验中，P值均小于1%，1%水平上拒绝原假设，故选择固定效应模型。

3.2 LM检验

通过F检验，基本可以确定存在个体效应，但个体效应也有可能是以随机效应模型的形式存在。为进一步验证个体效应的存在，这里将混合模型与随机效应模型进行比较。与F检验类似，LM检验的原假设为不存在个体效应，即混合回归是可以接受的。如果接受原假设，则选择混合模型，反之，如果拒绝则选择随机效应模型。LM检验结果见表4。

表4 LM检验Tab.4 LM test

上述4组检验中，P值均小于1%，表明1%水平上拒绝原假设，即选择随机效应模型。

3.3 稳健豪斯曼检验

综合F检验和LM检验，均拒绝混合回归，也即肯定个体效应的存在。但是固定效应模型亦或随机效应模型还不能确定。为此，需要进一步的豪斯曼检验。由于在面板数据研究中，同一个省不同年份之间的扰动项一般存在自相关。所以，本研究在模型中使用以state为聚类变量的聚类稳健标准差。稳健豪斯曼检验结果见表5。

表5 稳健豪斯曼检验Tab.5 Robustness hausman test

豪斯曼检验的原假设是随机效应模型。以上4组检验结果显示，拒绝原假设，即选择固定效应模型。

3.4 回归结果分析

根据上述检验分析，研究选用固定效应模型进行回归。4个模型的回归结果见表6。表6中，模型1和模型2其回归系数分别为0.130 0和0.147 2，均在10%的水平上显著，说明人均GDP每提高1%，外购支出占政府消费性支出的比重将会相应提高0.130 0%和0.147 2%；模型3，4的回归系数分别为1.067 5和1.759 6，并在5%的水平上显著，即人均GDP每提高1%，外购支出额相应提高1.067 5%和1.759 6%。相应，经济发达地区的政府外购水平明显高于欠发达地区的政府外购水平，这与实际经济生活基本吻合，表明人均GDP助推政府购买公共服务水平。

从模型1和模型2来看，其回归系数分别为0.705 1和0.693 0，表明市场化水平每提高1%，政府外购支出占消费性支出的比重将分别提高0.705 1%和0.693 0%；从模型3和模型4来看，市场化水平的回归系数分别为3.472 4和3.446 8，表明市场化水平每提高1%，政府外购支出额会相应提高3.472 4%和3.446 8%。而且四个方程结果均在5%的水平上显著，表明市场化水平是政府购买公共服务的重要影响变量，且二者是一种正向关系，即市场化水平越高，政府购买公共服务水平也越高。

表6 固定效应模型回归结果Tab.6 Regression result of fixed effect model

地方政府财政能力的衡量指标系数均为正，其中模型1和模型2的回归系数分别为1.869 0和1.965 5，且在10%的水平上显著，表明地方政府财政能力每提高1%，政府外购支出占消费性支出的比重将会提高1.869 0%和1.965 5%；模型3和模型4的回归系数分别为11.776 6和12.163 2，且在5%的水平上显著，说明地方政府财政能力每提高1个百分点，政府外购支出额将会提高11.776 6%和12.163 2%。地方政府是公共服务的购买主体，也是最终供给主体，其满足辖区居民公共服务需求的能力至关重要。可见，财政能力在政府购买服务水平中的地位尤为突出。

居民人均储蓄是一把“双刃剑”。一方面，人均储蓄高是较高生活水平的物质基础，另一方面，高储蓄意味着民众的消费信心不足。由于现时消费需求不足，政府的公共服务供给水平也相应的受到影响。实证结果揭示，储蓄对政府购买服务水平的负面效应明显。其中，模型1，2分别在1%和5%的水平上显著；模型3和模型4回归系数为负。总的来看，高的储蓄率对政府购买公共服务水平的提高产生不利的影响。

在模型2和模型4中，构建了财政分权与经济增长的交互项，从交互项的符号和显著性方面发现财政分权是如何影响经济增长进而对公共服务外购水平的作用。从表6中可以看出，财政分权与经济增长交互项的系数均为负，且分别在5%和10%的水平上显著。说明二者的交互作用不利于政府购买公共服务水平的发展。关于交互项，可以进一步从边际效应(偏导数)去判断，以模型4为例，以lnX1为主变量，X5为调节变量，则lnX1对外购水平的边际效应为1.159 6-1.075 8X5，即随着财政分权度的加速，经济增长对外购水平的边际效应在递减。因此这种交互作用，对政府购买公共服务水平的提高具有抑制作用。

4 研究结论与政策建议

本研究以政府购买公共服务为研究对象，通过面板数据模型检验对政府购买公共服务水平产生影响的因素及其效度。实证结果表明，从显著性角度，政府购买公共服务水平的影响因素的排序是：市场化程度、地方政府财政能力和人均GDP；从外购水平影响效度角度，地方政府财政能力是影响政府购买公共服务的重要因素，市场化程度和人均GDP的影响则在其次。由此可以判断，市场化水平和地方政府财政能力是政府购买公共服务水平的关键影响因素。此外，公共服务供给市场化还受到财政分权度与经济增长交互作用的影响。

基于以上研究结论，拟提出如下政策建议。

首先，强化公共服务的市场化改革，扩大政府向市场、社会组织购买公共服务的范围。引导并激励市场、社会组织参与公共服务供给是一条重要的路径。尤其要注重培育和发展社会组织，形成良好的政社合作关系。社会组织是公共服务的承接主体，成熟的社会组织是购买关系形成的前提，政府应为其参与政府购买提供合作平台，特别要发挥财政、税收、金融等政策的综合激励作用。

其次，加强地方政府财政能力建设，提升公共服务外购水平。可以从3个方面提高地方政府的财政能力：1)处理好中央和地方的财政关系，尤其要赋予地方政府一定的税收立法权。我国现行的财政体制，税权基本上集中在中央，地方政府的较大比例财力均通过税收返还和转移支付制度实现，因此，地方政府的财政能力先天不足；2)完善政府性基金预算管理，提高地方政府的非税收入比例。我国现行政府性基金分配与税收相似，出现较多的非税收入分成与共享，这在一定程度上约束了地方政府的财政能力；3)赋予地方政府更大的债券自主发行能力。

第三，完善财政分权体制，保证经济持续增长与公共服务有效供给。可以从2个方面入手：1)应加强政府间财政关系的法制化建设。在法律权威下，财政职能的确定、政府间事权与财权的划分等均应该遵守宪法和法律的规范，各级政府之间的财政关系一经规定，任何一级政府都没有权利做出任意改变。这样会减少宏观经济增长的不稳定因素，同时还可以提高公共服务的供给效率；2)可以加强社会监督考核机制，发挥公众用手投票机制的作用。在巨大的舆论监督压力下，政府的寻租空间会大大减少，相反会利用手中的财政分权尽心竭力促进地方经济和公共服务的发展。毫无疑问，公众的监督是优化财政分权和约束政府行为的“一剂良药”。

最后，创新政府购买公共服务模式，提升服务供给效率。政府购买公共服务实质是在公共服务领域引入竞争机制，提升服务效率。上个世纪90年代以来，国际社会在公共服务领域进行了一系列改革，其中，PPP治理模式得到普遍认同并在全球广泛推广。2014年，我国全面推行PPP模式，截至2016年2月，已在基础设施、水业、城市建设、教育、养老等19个行业引入社会资本，参与公共服务的社会治理。显然，PPP模式将逐渐显现其“公私合作、风险共担、收益共享”的突出优势。但一些非效率行为倾向应引起足够重视：1)一些地方将PPP投资作为一种政治任务强行推动，忽视PPP项目可经营性以及政府将其纳入预算管理等基本条件，项目发起随意性强，为项目成功及公共服务的有效供给埋下隐患；2)PPP模式的本质认识不足，政府主导投资意识尚存。有些地方在设计PPP项目时，根据政府投资缺口来引入社会资本，政府更多地承担融资责任，可能会带来更多的政府债务；3)项目合作重建设、轻运营，重资产、轻服务的现象还不同程度的存在。只有不断创新政府购买公共服务模式，打破垄断，鼓励竞争，让更多的社会资本进入PPP市场，才能实现公私合作共赢，提升全社会的福祉。

[1]王浦劬，萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010:41.

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责任编辑：丁吉海

Empirical Research on Factors Influencing the Level of Government Purchasing Public Service

TANG Xianglai,MAQiuping,LIU Xiaohui
(School of Finance and Taxation,Nanjing University of Finance and Economics,Nanjing 210046,China)

The influencing factors of the government purchasing public services levels are the important basis of making public governance policies.This study takes the government purchase of public services in 21 provinces of China as a samples to construct provincial panel data and analyzes factors affecting the purchase of public services by the government from 4 aspects of economy,market,government and public demand.The empirical results show that fiscal ability of local government,per capita GDP and market degree have an obviously positive impact on the levels of government purchase of public services.However,the interaction machanism of fiacal decentralization and economic growth has an obviously nagetive impact on the levels of government purchase of public services.Based on the analysis,the government should further expand the scope of the purchase of public services to the market and social organizations.And the government should strengthen the fiscal capacity of local government construction as the foundation and improve the level of public service outsourcing.The government should improve the fiscal decentralization system,clear the public service supply responsibility of all levels of government,innovatethegovernmenttobuypublicservicemode,andimprovetheefficiencyofpublicexpenditure.

government purchases of public services;purchasing levels;influencing factors;empirical research

F 812.2

：A

10.3969/j.issn.1671-7872.2016.04.017

1671-7872(2016)04-0404-06

2016-07-18

国家社科基金项目(14BJY162)；江苏省高等教育教改研究立项课题(2013JSJG517)；南京财经大学重点课题(GJ201403)

唐祥来(1964-)，男，安徽枞阳人，博士，教授，研究方向为公共经济学。