略议“十三五”期间财税体制改革与财政监督改革

●江庆 杨琛 徐杨

略议“十三五”期间财税体制改革与财政监督改革

●江庆 杨琛 徐杨

“十三五”是我国经济社会发展的重要时期，2020年全面建成小康社会的宏伟目标能否实现将取决于“十三五”时期最后五年的实施。财税体制改革是全面深化改革的重要内容，财政监督作为公共财政的四大职能之一贯穿于财政运行的全过程，财政监督职能的发挥程度直接关系到财税改革能否成功推行。在经济发展新常态的背景下深化财税改革必然会给财政监督带来新的挑战，如何加强财政监督，保证财税改革的顺利推行成为“十三五”规划的重要内容。本文结合“十三五”期间财税改革的主要任务，探讨了财税改革对财政监督的影响，分析了当前财政监督存在的问题，最后提出几点对策建议。

“十三五”财税改革 财政监督改革

财税体制改革作为全面深化改革的核心内容，在现代化国家治理体系和治理能力上扮演着十分重要角色。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，财税体制改革的重要性不言而喻。中央政府在2014年通过的《深化财税体制改革总体方案》完成了深化财税体制改革的顶层设计，将改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系作为未来财税体制改革的重点，要求在2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度，这也是“十三五”期间我国财税改革要实现的基本目标。财政监督改革既是财税改革的重要组成部分，也为财税体制改革顺利开展提供支持，因此，财政监督应该顺应历史潮流在“十三五”期间继续深化改革，从而更好地为全面深化改革提供支撑。

一、“十三五”期间财税改革的主要任务

十八届五中全会通过的“十三五”规划建议中提出“深化财税体制改革，建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度”。现代财政制度要求建立有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的科学的可持续的财政制度，主要由全面规范、公开透明的预算管理制度，公平统一、调节有力的税收制度，中央和地方事权与支出责任相适应的制度三部分组成，“十三五”期间的财税改革将集中在这三个方面。

（一）预算体制改革

预算管理制度改革是基础，要先行。全面规范、公开透明的现代预算制度是现代财政制度的重要组成部分，不仅可以引领深化财税改革的方向，还可以为其他领域的改革营造环境、奠定基础。我国于2015年1月1日起开始施行新修订的《预算法》，新《预算法》对政府全部收支实行全口径预算、重点审核支出预算、建立跨年度预算平衡机制，在预算的审批、执行、调整和追责等环节取得了突破。“十三五”规划建议对预算管理提出了更高的要求，一方面用“完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理”替代了原先的“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度”；另一方面在“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”的基础上提出“建立规范的地方政府举债融资体制”，并增加了有关政府采购的内容。

（二）税收制度改革

“十二五”规划提出，扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收；合理调整消费税征收范围、税率结构和征税环节；逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，完善个人所得税征管机制；继续推进费改税，全面推进资源税和耕地占用税改革；研究推进房地产税改革。“营改增”是“十二五”税制改革的重头戏，自2012年在上海试点以来，“营改增”在全国范围内陆续开展，交通运输业、部分现代服务业、铁路运输、邮政服务业、电信业先后被纳入试点范围。国务院曾明确提出在“十二五”期间力争全面完成“营改增”，然而，“十二五”收官在即，建筑业、房地产业、金融业和生活服务业仍未进行“营改增”。在消费税方面，2014年国家两次上调成品油消费税，取消了对酒精等四项商品的消费税，并停止征收成品油价格调节基金。资源税方面，在实现全国范围内煤炭资源税的从价计征改革的同时清理了相关收费基金。回顾“十二五”税制改革可以发现，在取得部分成就的同时仍有许多目标没有实现，尤其是个人所得税和房产税。“十三五”规划建议提出，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。除了要加快税收立法外，应重点推进个人所得税和房产税改革，提高直接税的比重，发挥税收调控功能，实现收入分配公平。

（三）中央和地方政府间关系改革

如何理顺中央与地方间财政关系一直是财税改革的重点，更是难点。中央与地方间的财政关系体现在三个方面：事权的划分、财权的划分以及转移支付。中央与地方间事权和支出责任的划分是理顺政府间财政关系的基础。建国以来，为了适应经济社会的发展，我国政府间事权与支出责任曾多次调整，但目前依然存在政府与市场的边界模糊、许多事权划分不合理、中央承担的事权少、事权执行不规范等问题。“十三五”规划建议要求“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。事权划分是支出责任划分的前提，只有明确了政府间事权划分，才能相应地界定各级政府的支出责任。事权的有效执行需要充足的财力来保障，1994年的分税制改革对中央与地方收入进行了划分，将维护国家利益、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必需的税种划归中央，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。过去营业税一直充当着地方主体税种，随着“营改增”的推进，营业税实际上名存实亡，地方政府将面临主体税种缺失的问题。

基于此，如何合理划分中央和地方收入，调动地方积极性尤为重要。财政转移支付制度是理顺中央和地方财政关系、实现事权与财力相匹配的重要工具，有助于提高各级政府财力与事权的匹配程度。而我国当前的转移支付制度却存在诸多问题，如转移支付项目与政府间事权和支出责任相关性不强、专项转移支付项目较多、资金分配不完善、资金管理漏洞较多、绩效理念不强等，严重阻碍了地区间公共服务均等化的推进。

二、“十三五”期间财税改革对财政监督的影响

十八届五中全会关于财税改革的论述基本遵循十八届三中提出的财税改革路径，“十三五”期间现代预算制度的建立、税收制度改革的深化、中央与地方财政关系的调整都需要财政监督提供保障，这必然会对财政监督工作提出新要求，财政监督应该明确自己的职责和定位。笔者认为，财政监督本身既是财税体制改革重要组成部分，同时也是为财税体制改革服务的，因此，财政监督一方面要为各种财税改革顺利开展提供支持，同时还要为财税改革措施有效实施保驾护航。

在预算改革方面，“十三五”规划建议提出要建立全面规范、公开透明的现代预算制度。这意味着预算管理模式将更加科学化、精细化、规范化，需要各个监督部门协调配合，对预算编制、执行、决算实施全过程监督，以保证信息的真实、完整。公开透明的预算会促使民众更加关注财政资金的使用效果和监管情况，这要求财政监督也应更加公开透明，财政监督部门一方面要严格地依法监督，另一方面要及时对财政监督结果进行公开。“十三五”期间财政监督的重要任务就是为实现全面规范、公开透明的现代预算制度服务，财政监督工作就是为了促进政府预算制度的公开透明和规范，同时财政监督本身也应该公开、透明、规范。

在税制改革方面，“十三五”期间除了继续推行“十二五”时期未完成的“营改增”之外，还将推进消费税扩围改革、房地产税改革，以及分类与综合相结合的个人所得税改革。这一系列税制改革实行，实施过程中的效果反馈、结果考察都离不开财政监督的参与。税收制度与人们的生活联系最为紧密，房产税、个人所得税等更是社会大众能直接切身体验的改革，这些改革必然是社会各界关注的焦点，对二者进行改革涉及面广、难度大，需要通过财政监督检查防范风险。财政监督部门应加强对政策执行部门的监督，保证改革措施能够规范地贯彻落实，定期对试点税种的实施效果进行评估，并将评估结果及时反馈给上级部门，为政策修改提供参考。

中央与地方财政关系改革是历次财税体制改革的核心，主要包括三层面的内容：一是中央和地方税收收入的划分；二是中央和地方支出责任的划分；三是政府间转移支付制度的设计。理顺政府间财政关系是“十三五”期间我国财税体制改革的核心内容之一，按照中央要求改革既要做到中央政府继续拥有强大的经济宏观调控能力和地区间财政平衡能力，这就要求中央要掌握足够多的财源，另一方面又要确保地方政府有足够积极性进行地方公共服务的建设和发展经济的动力。

笔者认为，财政监督在中央和地方财政关系改革中大有可为，特别是在转移支付制度改革中能起到得天独厚的作用。众所周知，目前我国转移支付项目多，链条长，专项转移支付效果差，隐藏其中的腐败不时发生，每年中央对地方巨额的转移支付资金的使用效果需要财政监督时刻监控，因此，财政监督要适应新的改革形势，财政监督应该作为第三方逐步独立起来，这样才能更好地起到监督作用。财政监督部门还应当通过各地专员办发挥其驻地优势，通过深入基层进行调研，促进中央与地方事权的合理划分。为调动各方积极性、推进社会服务均等化，大量的财政资金将通过转移支付的方式用于各民生领域的发展，财政监督部门应当从申请财政资金开始，对其实施全过程监督，做到事前审核把关、事中过程监控、事后监督检查，保障资金落实到位，避免财政资金被侵占、挪用。

三、当前财政监督不适应财税体制改革的方面

财政监督要适应“十三五”期间财税改革的要求，为全面深化财税体制改革服务。目前我国财政监督存在诸多问题亟待解决。

（一）财政监督法制体系滞后

财政监督作为一项经济监督活动，必须依法行政，但我国现行的法律、法规对财政监督工作缺乏独立完整的规定。一方面，财政监督的法律依据分散于《预算法》、《监督法》、《审计法》、《会计法》、《注册会计师法》、《行政处罚法》等多部法律法规中，不同的部门采用不同的监督依据，不利于监督主体统一执法。2012年《财政部门监督办法》颁布实施，全面规范了财政监督行为，但由于其属于规章制度范畴，法律效力还有待进一步提高。另一方面，现行财政监督的强制力不足，独立性不够，财政监督工作在地位、权利、程序以及处罚手段等方面缺乏强有力的法律保障，常常需要借助行政管理手段来实施监督，时常受到其他部门干扰。

（二）财政监督方式不规范

财政监督具有多种多样的监督方式。从实施时间上看，我国目前财政监督的主要方式是事后检查，对事前、事中行为的监控不足，没有形成事前审核、事中控制、事后检查的财政监督机制，导致财政资金使用效益低下，财政资金被侵占、挪用的问题依然存在。从财政监督的性质看，我国的财政监督以突击性的专项检查为主，对被监督对象连续、经常、系统的日常财政监督较少，制约了财政监督总体效果的发挥。从财政监督职能来看，我国财政内部监督不健全，财政部门的内部监督本是财政部门在财政资金分配和管理过程中的自我纠偏机制，能够从源头上保障财政资金合法、合规地分配、使用。目前我国的内部监督可能基本流于形式，为财政资金的分配和预算的执行留下了漏洞，导致财政部门腐败也时有发生。

（三）财政监督信息系统落后

财政监督的有效实施离不开反馈及时、全面、真实、准确的监督信息系统。由于我国财政监督部门与预算、国库等部门未能全面实现信息联网，财政监督机构不能及时、准确地掌握被监管对象的财政收支变化情况，财政内部各部门之间缺乏协调、沟通和制约机制，无法共享监管信息。因此，我国目前的财政监督仍主要通过传统的查阅账簿、凭证、文件及相关财务资料等方式进行，信息化程度比较低，财政监督效率也就比较低下。笔者认为借助现代科技，利用大数据系统，建立全国联网的数据库，充分发挥大数据稽查监督的作用迫在眉睫。

（四）监督信息公开不足

笔者认为，任何部门要让其主动公开自身信息都很困难，任何主体天性上缺乏主动公开财政信息的动力。目前财政监督检查的结果和处理情况基本都是内部通报、透明度不够，尤其是对涉及大量财政资金的专项检查，这不仅导致公众缺乏对财政监督的认识，无法参与财政资金和项目的监管，而且公开力度不足导致财政监督对其他被监管对象没有起到警示作用，财政监督结果没有被充分利用。要做到政府财政等相关部门信息的公开，必须依靠法治和外力作用，财政监督就是必不可少的外力，运用好，“十三五”期间政府财政部门信息公开就会不断进步。

四、“十三五”期间财政监督改革建议

（一）完善财政监督法律体系

作为法治国家，依法行政是任何政府部门行事的基本原则，因此依法监督是财政监督的基本准则，是提高工作质量和效能的法律保障。十八届四中全会提出全面推进依法治国，建立健全的财政监督法律制度是依法治国的重要一步。目前财政监督法治建设相对滞后，必须加快财政监督立法进程，从国家层面上用法律手段提升财政监督地位、规范财政监督程序和处理办法，为财政监督的实施提供根本保障。

（二）规范财政监督方式

事后检查的监督方式只能发现问题却不能阻止问题的发生，是消极被动的，只有全面的事前审核、事中控制和事后评价机制才能保证财政监督效能得到充分发挥、财政资金得到高效利用。具体而言，事前要严格审核，对财政投资项目的可行性、收益性进行评估；事中要加强控制，掌握财政资金额使用、变动情况；事后要重视评价、追究责任，并将评价结果作为下次资金分配的依据。财政内部监督是财政部门内部的自我检查和评价，是对财政管理者自身的监督。只有加强对管理者的约束，才能保障财政资金的安全，可以通过建立系统的审批制度，建立规范的审批程序，进行全流程的系统监控，从而保证财政资金的合法合规使用。

（三）加快财政监督信息系统建设

随着全国财政收支规模的扩大，财政监督涉及的项目越来越多，财政监督部门只有借助信息技术、大数据等现代科技手段，才能提高财政监督的效率和质量。相关部门可以参考现有的审计及会计师事务所使用的检查软件，结合财政监督工作的实际要求，开发财政监督检查软件，提升财政监督的信息化水平。同时，可以围绕“金财工程”构建联网信息共享平台，对财政资金的收入、分配、拨付、使用全过程实施监督。在财政内部构筑财政系统网络平台，保证财政管理信息能够在财政监督机构和财政业务部门之间实时流通，为财政有效运行提供支撑。

（四）加大财政监督信息公开力度

向社会及时、全面地公开财政监督结果是财政监督的职责所在。社会监督是财政监督的有力补充，通过网络、报纸、杂志等媒介向社会公开财政监督信息，一方面可以促进民众关注和监督财政行为，敦促财政监督部门切实履行监督职责，提升财政监督水平；另一方面在媒体上对严重违规违纪的单位进行公开曝光，可以对违规单位进行惩治，威慑其他被监督对象加强对财政监督工作的重视，自觉遵守各项财经法规。

（作者单位：安徽大学经济学院）

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（本栏目责任编辑：尹情）