以“十三五”为契机加速完善财政监督改革

●杨刚毅 倪志良 韩伟民

以“十三五”为契机加速完善财政监督改革

●杨刚毅 倪志良 韩伟民

“十三五”规划建议中提出了深化经济和财税改革的目标要求，指明了财政工作的发展方向。本文在深入分析“十三五”规划的基础上，立足新形势，重点围绕财政监督改革的前提、基础、核心、导向和有效补充等五个方面的内容展开论述，提出了完善财政监督改革的新举措。

法治建设 财经纪律 预算编制 民生财政 监督职能

党的十八届五中全会在全面分析国内国际形势的基础上，认真研究了“十三五”时期我国发展的一系列重大问题，并就制定“十三五”规划提出建议。“十三五”规划的出台，引发了社会各界的广泛关注，其中对深化经济和财税改革的目标要求，无疑是“十三五”规划的重中之重。规划中“深化财税体制改革”、“建立事权和支出责任相适应的制度”、“建立全面规范、公开透明预算制度”等内容既为财政工作指明了方向，也给新形势下财政工作提出了要求。财政是党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段，而财政监督涵盖财政运行全过程，是国家经济监督体系的重要组成部分。完善财政监督改革，能有效推进经济和财税体制改革，助力“十三五”规划施行。笔者认为，财政监督改革应从以下几个方向着力。

一、加强法治建设是新形势下财政监督改革的前提

党的十八大以来，习近平总书记围绕全面推进依法治国、努力建设法治中国提出了一系列新思想、新观点、新论断、新要求。“十三五”规划也明确提出了基本建成法治政府的任务目标，依法行政成为政府行政权力运行的基本原则。近几年，我国财政监督体系的法治化建设取得了长足的进展，2012年财政部第三次部长办公会审议通过了《财政部门监督办法》，并于当年颁布实施，这是第一部规范全国财政部门监督行为的综合性规章制度。此外，在湖南、吉林、甘肃、西藏、福建、辽宁、广西、江西、山东等省以地方性立法形式出台《财政监督条例》，河北、湖北、海南、江苏等省以政府性规章形式出台《财政监督办法》的基础上，“十二五”以来，宁夏、四川、安徽又先后出台了《财政监督条例》，重庆市人大常委会已将《财政监督条例》列入立法计划，河南以省政府令形式出台《财政监督办法》，财政监督工作的法制保障得到进一步加强。

但是，应当注意到，我国财政监督的立法工作起步较晚，部分省份还未出台适应本地区财政监督工作开展的地方性法规。从横向来看，西方主要的发达国家财政监督体系比较健全且立法层次较高，能够为财政监督效力提供非常可靠的制度保障，相比之下，我国的法制体系还不甚完善。有鉴于此，必须从以下几个方面加速推进财政监督的法制体系建设：一是以《财政部门监督办法》为基础，加快制定地方性财政监督的法律法规。各省市在制定财政监督法规时应充分考虑当地财政部门的实际，提高针对性和可操作性，限定监督机构和人员，明确监督范围、方式、权限和程序，以法律形式保障和规范财政监督行为。二是完善现有财政监督的法律法规，理清相应法律关系。要结合在财政监督具体工作中出现的实际问题，对现行法律法规中的不合理部分进行修订和完善，解决规定中不明确、不具体、不好操作的问题，保证财政监督工作的每个环节都能有章可循。三是着眼长远，建立完整的财政法律体系。当前，我国财政领域除了《预算法》、《政府采购法》、《个人所得税法》、《企业所得税法》、《税收征收管理法》等法律外，许多领域的法规尚属空白，财政法律体系远没有建立起来。完善财政法律体系，尤其是加快制定起统领作用的《财政法》进程，是依法进行财政监督的根基与法律保障。

二、严肃财经纪律，提升财政监督队伍素质是新形势下财政监督改革的基础

习近平总书记在多次重大会议中表示，要严明财经纪律，公款公姓，一分一厘都不能乱花。李克强总理和张高丽副总理曾就加强财政资金管理作出批示，要求坚决闸住“跑冒滴漏”，使宝贵的资金发挥更大效益，造福群众。第十二届全国人大财经委员会在《2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的审查结果报告》中提出五项建议，其中之一就是要严肃财经纪律。楼继伟部长2014年7月在全国财政厅局长座谈会上明确要求“切实履行好严肃财经纪律的职责”。严肃财经纪律，是财政监督工作的基础和重要抓手，是一项长期性、系统性工作。抓好财经纪律工作，是一项复杂而艰巨的任务，应从多方入手开展工作。一是紧紧围绕中央指示。各级财政监督工作要紧紧围绕中央、国务院关于重大财税政策的工作部署，监督检查执行落实情况，同时要基于地方政府关注的重点问题开展工作。二是紧紧围绕舆论舆情。财政监督要关注百姓之声，对于违法违纪事件高发的领域和地区，要联合各部门集中力量重点督查，及时通报反馈。三是紧紧围绕法律法规。要严格执行《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规，加强源头治理，普及法治思维，保证严肃财经纪律工作常态化、机制化，推动长效机制的建立。

财政监督人员是财政监督工作的贯彻者和执行者，其工作水准的高低直接影响着财政监督工作的成效，提升财政监督人员素质是各项工作开展的基础。一是要提高财政监督人员的业务素质。随着“十三五”规划和新政策、新法规的相继出台，新形势对财政监督人员提出了新的要求。只有加强人员培训，切实提升专业素养，才能保证监督工作平稳高效地运行，确保各级财政部门的意志得到有效贯彻。二是提高财政监督人员的道德素质。只有切实加强道德素质教育，普及相应法律法规，才能确保工作人员在监督检查中廉洁执法、公正执法，一切以法律为准绳，切实维护法律权威。三是提高财政监督人员的服务意识。财政监督的根本目的是为我国经济建设服务。在工作过程中，只有具备服务意识，才能保证国家各项财税政策的贯彻实行，维护人民群众的切身利益。

三、建立科学完善的预算编制执行和会计秩序的监督工作，是新形势下财政监督改革的核心内容

2015年施行的新《预算法》明确规定了“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属单位预算的编制、执行”。新《预算法》所规定的财税政策有没有落实、落实情况好不好，当作为财政监督工作的重点。一是预算公开的监督检查工作。透明预算是最好的防腐剂。财政预算公开，对于保障群众对财政预算的知情权、参与权和监督权，促进基层预算管理法治化、民主化、科学化具有重要的意义。《政府信息公开条例》和《财政部关于深入推进地方预决算公开工作的通知》等文件均对预算公开作出了详细要求。财政监督工作应重点围绕预算公开的及时性、完整性，检查“三公”经费决算是否披露详细，强化问责，提升预决算工作的公正性与透明度。二是盘活财政存量资金的监督检查工作。存量资金是没有按照预算进度执行、依然趴在账上的沉淀结余资金。盘活财政存量资金是创新宏观调控的重要内容，对于稳增长、惠民生具有重要意义。根据《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》要求，各级财政部门要建立完善存量资金的长效监督机制，保证财政资金能发挥更大的效用。三是涉农资金的监督检查。通过检查涉农资金管理，规范资金使用，保证资金花在刀刃上，切实维护群众权益。

会计监督是强化财政管理、规范市场经济秩序的重要手段。加强会计监督，提高会计信息的真实性和透明度，有利于维护市场经济秩序和财政资金合理使用，为深化财税体制改革提供基础保障，也有利于进一步提高政府宏观调控能力，推进国家治理体系现代化。在具体工作中，会计监督要始终以服务财政工作大局为核心，保证会计信息的真实性和透明度，有效发挥对财政监督改革的促进作用。

四、服务民生财政，提升居民幸福感是新形势下财政监督改革的导向

在“十三五”规划所涉及的丰富内涵中，民生占据了非常重要的位置。以民生为导向，是全面建成小康社会的应有之义；以民生为本，是党“执政为民，以人为本”的具体表现。民生问题内涵丰富，居民幸福感是其重要组成部分。在我国，只要个人的认知偏离中正、客观不是很远，他一定会承认以下两个事实：第一，中国改革开放三十多年，经济成就不错。第二，居民的幸福感没有随着经济发展同步提升，居民“忙”、“累”感普遍，幸福感不足。站在“十三五”门槛上，人民渴望更多的民生服务，也期待由此增加更多的幸福观感。而民生财政支出是实现相应目标的保证，这也就要求财政监督工作要以民生财政支出作为工作导向。一是对涉及民生问题的财政政策项目进行重点督查。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生已经成为政府执政的重要导向。近年来，我国各级政府用于民生方面的财政支出比重逐渐增加。民生资金量多面广，一些挪用、克扣和截留民生资金的现象易发频发，因此，民生资金和项目的监督检查也应在财政监督工作中占据越来越重要的地位。服务民生财政，为民生资金保驾护航，对与民生密切相关的，比如教育、医疗、卫生、社保、就业、环保、“三农”等项目资金要予以重点监督，并组织专项检查小组进行专项审查，对违法违规行为要予以通报并进行严厉处罚，确保每一笔惠民资金都能取之于民、用之于民。二是形成财政监督合力。除了财政系统本身的监督机构，人大、审计部门和社会中介机构也肩负着审计监督的重任。只有理顺所有监督机构的关系，明确分工，互相监督，形成多方合力，多措并举，形成共同制约、互相促进的工作局面，才能杜绝重复审计等重复工作，将更多的监督力量倾斜于民生。三是加速财政监督工作信息化建设。财政监督信息化建设，有利于提高财政监督效率，降低成本。通过对财政资金的监控，可以更方便直观地掌握财政资金的流向，保证财政监督工作的前瞻性和有效性。

五、建立健全财政系统内部监督和社会监督职能，是新形势下财政监督改革的有效补充

实施财政内部监督制度，是财政部门依法理财、科学管理的需要，是强化内部管理的重要举措，是一种有目的的预防和纠错活动。建立健全财政内部监督制度是社会主义市场经济不断发展的客观要求。楼继伟部长在全国财政反腐倡廉建设工作会议上强调：“审计是再监督，财政部门内部也得有自己的内部审计监督，通过内审及时发现和解决问题，不要等到再监督发现问题时再去辩解。”这就要求各级财政部门要重视健全财政系统内部的监督工作，因地制宜完善不同的内部监督方式。一是完善财政监督机构的相应职能。财政监督作为财政的三大职能之一，应当予以高度重视。明确职能是开展好财政监督工作的基础。在开展好本职工作的同时，要协调好各个业务部门共同做好财政监督工作，这就对财政监督机构的要求更高了一层。二是切实有效地开展财政内部监督。认真落实《财政部门内部监督检查办法》（财政部第58号部长令），监督检查各机构履行工作职责的合规性、有效性和合法性，本部门及所属单位预算、财务管理与会计核算的合法性、真实性以及资产的完整性、安全性等，规范内部监督检查行为，保障有效实施。三是加强对领导干部的经济责任审计监督。财政监督机构要加强对领导干部经济决策及行为的审计，监督其履职情况，加强对领导干部的权力制约，将权力“关进制度的笼子”。

财政监督作为经济监督制度的重要组成部分，仅仅依靠内部监督是远远不够的，要实现财政监督的根本目标，还应充分发挥社会监督的作用。社会公众作为纳税人的主体，是财政资金的真正主人，财政监督的效果、成效直接关乎其切身利益，只有他们参与进来，才能增强财政监督的力度。一是建立健全政务公开和听证制度。要把财政工作的各个过程向民众公开，在保障民众知情权的前提下，接受群众监督，多听取群众意见，努力争取公众的理解支持，切实打造“阳光财政”。二是充分调动网络媒体与新闻舆论的作用。网络媒体与新闻舆论作为社会监督的重要一环，在现代政府治理中发挥着越来越突出的作用。财政监督应以此为基础，扩展监督工作的深度与广度。三是开创“一体两翼”的监督体系。即建立以财政部门为主体，以国有资产管理部门、税务部门为两翼的分工负责的财政监督体系。通过各个监督部门的合力，促进财政监督工作在新形势下不断推进。

（本文获得天津社科基金项目“适时提高我国县级财政收入占比研究”〈TJYY11-1-008〉、南开大学基本科研业务费专项资金项目“南开大学2015年廉政研究专项”的支持）

（作者单位：南开大学、国家烟草专卖局）

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