完善军队预算评审制度研究

●易光明 刘 婷

完善军队预算评审制度研究

●易光明 刘 婷

军队预算评审是规范预算编报行为、提高预算编制质量的重要制度安排。完善该项制度，应把握战略性、合规性、绩效性、防险性四个维度，针对预算评审实践中理念、机制、队伍、结果运用等方面存在的不足，按照“四化”、“四库”、“四全”建设的总体思路，采取矩阵式、嵌入式、激励式评审等具体措施进行改进。

军队预算评审 业务流程结果运用

军队预算评审制度，是在军队预算编制审核过程中，运用一定的衡量标准，通过组织职能部门人员和相关领域、行业中的专业人才，对项目建设立项、发展前景、经费投量、效益评估等进行充分论证，科学提出预算评审意见的一种制度机制，这是不让“错误预算”蒙混过关的防火墙，有助于优化财力资源配置、提高经费保障效益。

一、军队预算评审的主要维度

（一）战略性评审：预算与规划、计划的衔接度

规划、计划是开展预算评审的核心依据。可供利用的财力资源与经费需求相比存在不足，这是预算编制中的基本矛盾，决定了预算必须有保有弃。V.O.凯伊（1940）认为预算工作的核心问题是：“将X美元分配给A活动而不是B活动的决策基础是什么？”美军PPBE系统较好地给出了答案，美国总统预算办公室——管理与预算局（OMB）不仅参与审查预算案，还在PPBE过程的《计划目标备忘录》（POM）阶段参与计划结构的审查，即注重审查规划、计划与预算的衔接度。从逻辑上看，规划、计划是军事需求、战斗力需求的直接体现，军队建设中长期规划体现了军事战略要求，军队建设年度计划又是中长期规划在各年度的具体细化，而军队预算是对规划、计划在财力资源分配方面的具体反映，预算编制是否科学合理，首先应审查其是否与规划、计划相衔接，当规划、计划明确的项目得不到预算安排的经费时，就无法正常展开并实现预期目标；当预算安排的项目不属于规划、计划之列时，就可能存在财力资源配置的方向性失误。

（二）合规性评审：预算与法规、标准的符合度

合规性是军队预算评审的最基本要求。张馨（1998）认为，“法治性是政府预算的灵魂,是政府预算的精髓和要义所在。”从本质上看，军队预算的编制与执行,本身就是法律法规的制订和执行过程。合规性评审，要求在预算评审中，要审查预算项目申报的程序、内容、佐证资料等是否符合有关法规制度和标准，是否规范完备、细化准确。一方面，审查预算是否符合法规制度，包括是否遵循了 《中华人民共和国预算法》、《中国人民解放军财务条例》、《军队预算管理规定》、《军队预算科目规定》等法律法规中关于预算编制的原则性规定和具体要求。另一方面，审查预算是否遵循相关标准，主要包括是否符合经费供应标准明确的保障分工、金额，是否符合野外驻训时间、营房建筑面积、基本用药目录、冬季取暖时间和室温等事业建设标准，是否符合旅团部队文化装备配备、办公设施设备配备等资产编配标准，是否符合差旅、会议、公务接待等经费支出标准，是否符合工程施工定额等相关行业标准。

（三）绩效性评审：绩效指标与绩效目标的清晰度

绩效导向是预算评审理念的升级。美军PPBE系统中，一个重要的步骤是制定《国防部年度绩效计划》，明确相关产出、服务水平和结果等绩效指标与绩效目标，作为预算请求正当性评审的主要依据。军费供需矛盾所形成的巨大“剪刀差”，对财力资源的科学配置、精确保障和高效使用提出了更高要求。预算评审坚持绩效导向，应重点关注绩效指标与绩效目标的科学性、清晰度，考查预算项目的绩效指标与绩效目标是否指向明确、具体细化、便于衡量，在此基础上进一步分析预算项目的预期绩效水平。可以从两方面分析：一是纵向上，以历史数据作为绩效性评审的重要参考。一个单位（部门）的很多经费开支具有历史的可比性，不同年份之间，在事业任务、市场物价等要素不发生大变化的条件下，分析是否做到办同样的事花更少的钱，或者花同样的钱办更多的事。二是横向上，以同类项目比较作为绩效性评审的重要依据。同类项目，经费需求的内容、金额可以作比较，在可实现项目预期功能的条件下，经费需求越少的绩效越高。

（四）防险性评审：道德风险、技术风险的控制度

发现风险项目、防范风险损失是预算评审的重要任务。美军预算评审的重要指标就是项目的可能风险。由于预算编制主体的能力素质、技术条件等原因，预算编制中可能存在一些影响预算正常执行或者经费保障效益的风险。一是道德风险。由于预算资源约束、预算主体追求自身利益最大化、不同预算主体之间信息不对称等因素综合作用，有的预算申报者在预算项目、金额的选择上，可能偏离了战斗力生成最优的根本目标和大局，存在一些人为影响军费配置效率的现象。二是技术风险。主要指武器装备、作战力量、战场设施和人才队伍等项目论证不充分，在现有条件下投入经费很难实现预定的功能目标，进而存在高概率的损失可能。

二、军队预算评审制度存在的问题分析

2013年以来，在军队预算评审机制建设上，采取了专家重点评审、财务审计联审与集体研究会审相结合等措施，取得了一些成效。但是，由于预算评审工作量大、专业性强、利益复杂等因素，目前仍然存在一些问题。

（一）预算评审理念存在偏差

传统的理财观制约了军队预算评审工作的开展，当前，相关预算评审主体还存在预算评审理念不新的问题。一方面，我军经费分配与预算评审主要是基于供给和投入的分析，而一定程度地忽略了基于威胁和能力的分析，多考虑如何将既定的预算指标大盘子切到各级各部门，而对军事威胁下军队建设计划与预算安排的匹配性问题审查不足，从而难免存在重复建设、夸大预算需求、钓鱼工程等资源配置低效问题，并在预算评审中未能得到应有的关注，难以有效挤出“水分”，不能形成对各预算部门的自我约束力。这种理念在短期内难以彻底扭转，是预算评审制度改革的阻力。另一方面，现有的预算评审总体上还是停留在合规性评审方面，有的把经费分配不违规当成了绩效，对战略性评审、绩效性评审和防险性评审的重视不够。

（二）预算评审机制存在缺陷

美国国防预算评审由概略向精细、零散向系统、经验向科学、低级向高级不断发展，构建了以国家和军队高层为主导、专职机构为骨干、协调机构为支撑、相关机构为补充、评估审计相融合的制度机制。与之相比，我军预算评审工作机制还不够顺畅。首先，预算评审的范围不够明确，现行制度重点强调要对纳入规划计划的项目进行审查，各事业部门在组织预算评审时，评审范围和重点也各有差异。其次，预算评审的统筹力度不足，缺乏详细的评审实施计划，分项预算与总预算评审的关系不够顺畅，未能统筹安排评审任务、合理调度评审人员，制约了预算评审质量和效率。另外，定量、精细化评审有欠缺。当前预算评审指标多为定性指标，操作性不强，评审模式相对比较粗放，不利于精准量化地衡量预算编报质量，也影响了预算期末有关执行考核的效果。

（三）预算评审能力存在短板

当前，军队预算编制时效性很强，在整个预算编制流程中留给预算评审的时间很少，这对评审主体提出了挑战。由于军队建设任务的增多、预算科目的调整修订，预算评审的工作量也不断增加，而我军预算编制采取“两上两下”的程序，每一个环节都有明确的时间节点，其中预算信息的传递、汇总还存在时间耗费，有关部门和人员实施预算评审的时间是非常有限的。与此同时，预算评审的技术性、专业性要求越来越高，而评审力量却还比较缺乏，有关评审人员各有优长却也各有短板，且尚未有效形成合力，财务、审计人员在武器装备、战场设施等专业知识方面有欠缺，事业部门人员在财务政策法规方面有欠缺，而预算评审专家库建设时间比较短，运行还不够规范，加之预算评审信息管理系统建设还不够完善，预算评审管理的信息化、智能化程度还不高，要在规定期限内高质量地完成大量繁琐的数据分析、项目评审工作，确实存在不少困难。

（四）评审结果运用存在软化

评审结果只有有效地运用于经费分配等决策，才能达到预算评审的初衷。无论是我国财政预算评审，还是美国国防费预算评审，都注重评审结果的严格运用。与之相比，我军预算评审制度对评审的结果运用关注还不足，一定程度地存在结果运用不到位、约束性不够强等问题。目前，尚没有一个具体的预算评审指导意见或规定将评审结论的法律效力明确下来，评审结论的运用力度还不够，没有考虑预算评审的总体情况与单位预算规模的关系，对于申报不实、预算审减率较高的部门，缺乏有效的惩处措施，不利于引导各单位各部门如实申报项目和经费，也不利于预算评审监督作用的有效发挥。

三、完善军队预算评审制度的总体思路

（一）以“四化”建设为导向，重塑预算评审目标

预算评审目标是开展军队预算评审工作计划达到的效果，结合预算评审的现状，可定位在以下四方面：一是预算评审规范化。要切实规范预算评审的计划管理、组织实施、结果运用等，确保预算评审工作本身的规范有序，努力提高评审质量和效益。二是预算评审法制化。要健全完善军队预算评审法规制度，对预算评审“评什么”、“谁来评”、“用什么评”、“怎么评”、“考评结果处理”等基本问题作出明确规范，把预算评审纳入制度化、法制化的轨道。三是预算评审信息化。要充分利用信息技术成果，完善预算评审信息管理系统，努力用信息手段提高预算评审决策的质量效率。四是预算评审常态化。要健全军队预算评审组织体制，完善预算评审制度机制，形成统一规范的程序方法，切实推动军队预算评审制度成为各年度预算编制中的常态化工作，确保其持续改进、延续运行。

（二）以“四库”建设为核心，夯实预算评审基础

预算评审需要具备一定的基础条件支撑，重点是以下“四库”建设：一是健全评审专家库。要在2014年建立评审专家库的基础上，进一步规范军队预算评审专家管理，完善预算评审专家制度，明确评审专家在程序审查、政策审查、技术审查、经济审查、效率审查等预算评审方面的具体职责，确保预算评审公平公正。二是健全预算项目库。要按照零基预算的要求，健全单位预算项目库和部门预算项目库，滚动管理，不断完善，做到只有进入项目库的项目才能纳入预算。三是健全消耗数据库。为科学测算有关经费需求，要依托现有经费标准一体化消耗数据采集报告制度，对各类经费保障需求的基础数据进行搜集，并通过数学模型合理测算。四是健全资产数据库。为确保经费预算管理与资产管理相结合，落实“全口径预算”关于将资产纳入预算管理的要求，防止出现资产的闲置浪费，应加强资产数据库建设，对各单位资产购置、建设、入库、使用和出库、报废等全部环节实行可视化管理。

（三）以“四全”建设为重点，优化预算评审系统

军队预算评审是一个由评审主体、评审对象、评审实施、评审结果等诸多要素支撑的系统工程。要全面优化军队预算评审体系，做到各要素相互衔接。一是预算评审主体的全方位。要充分发挥战略规划部门、财务部门、审计部门、事业部门、专家等各主体的优势，理清权责关系和工作范围，形成评审合力。二是预算评审对象的全覆盖。要把所有单位、所有科目经费、所有项目均纳入预算评审的范围，分层次、分类型组织评审，确保低效项目被发现。其中，为节约评审成本，对于标准经费预算等部分内容，可以不作为重点评审对象。三是预算评审实施的全过程。就是预算评审既要在“一上”提出预算需求环节、“二上”形成正式预算方案环节进行把关，还应适度前移、参与到项目论证环节，以及后移到有关预算执行和监督考评中。四是预算评审结果的全运用。要强调经费投入与产出之间、预算评审与分配决策之间的有机联系，在评审结果清晰反映预算编报质量基础上，作出相应经费分配决策，严格实施激励约束措施。

四、完善军队预算评审制度的具体措施

（一）坚持矩阵式评审，健全评审组织

所谓矩阵式评审，就是预算评审组织中，既要充分发挥纵向各个层级的能级管理作用，又要充分发挥横向战略规划、财务、审计、事业等部门和专家的合力，形成分层级、分行业的预算评审组织机制，重点是第三方评审和联合评审。一是第三方评审。为确保预算评审工作的公正客观，要在现有预算评审专家库的基础上，依托军队院校、科研所等，培育和选择军队内部机构作为专门的第三方评价机构，形成相对对立的，不会受到各种复杂关系干扰的专业评审组织，这样不但可以体现责、权、利分离，而且由于是专门从事此项工作的专业人员进行评审，将会提高评审的质量效率。二是联合评审。各部门要组成联合评审小组，并明确有关部门的具体评审职责，发挥各自优长，形成评审合力。

（二）坚持嵌入式评审，优化业务流程

所谓嵌入式评审，就是应按照业务流程再造的思路，将预算评审融入、贯穿到整个预算管理体系中，做到与其他环节紧密衔接、互相呼应，其中预算评审本身的流程可以分为以下四步：第一步，各级事业部门上报经费需求项目，并附项目论证情况、需求测算资料等。第二步，上级事业部门组织项目审查，按照零基预算的要求，凡与政策法规相抵触、非急需、论证不充分、材料不完整等的项目，不列入下一步预算评审的范围。第三步，实施预算评审。由预算评审联合小组或者第三方评价机构组织，对经费预算尤其是项目预算实施评审，重点审查政策相关性、责任清晰性、预算科学性、预算与事业任务匹配性、预算与绩效目标匹配性等情况。第四步，根据评审意见调整部分项目计划内容、预算额度，确定年度分项预算安排。

（三）坚持激励式评审，严格结果运用

预算评审的生命力在于结果的有效运用。在预算评审工作中，最直接的结果运用就是实施预算项目的淘汰、预算金额的核减等。在此基础上，为倒逼和激励预算申报者科学、合规编制预算，应进一步采取有效措施奖优惩劣。一方面，要采取适当形式表彰预算编制工作先进单位（部门）和个人，适时组织经验交流，总结推广经验做法。另一方面，对于预算编制质量较低、审减率较高的单位和部门，要具体分析其原因：因任务变化、技术水平等因素造成的，要加强业务指导；因主观蓄意造成的单位（部门）和人员，既要对下一年度的预算额度进行严格控制和核减，还要实施问责。另外，对于预算评审中发现的普遍性、倾向性问题，要从政策的角度，分析是否存在预算编制政策制度的不足并加以完善。

（作者单位：军事经济学院军队财务系）

1.V.O.Key.1940.The Lack of a Budgetay Theory[J]. The American Political Science Review,34(6)．

2.张馨.1998.论政府预算的法治性[J].财经问题研究，11。