涉企财政资金监督缺位问题及应对措施

●周理军

涉企财政资金监督缺位问题及应对措施

●周理军

财政资金大部分来源于企业交纳的税收，但企业也是使用财政资金的较大群体，国家财政每年拨付给企业的各种补贴资金名目多、数额大、范围广，由于管理体制、机制的原因，加之财政监督职能缺位，导致企业在使用财政资金过程中出现很多问题。本文试图对此进行探讨分析，并提出相应措施。

企业 专项资金 财政监督

一、涉企财政资金存在的问题

今年初，媒体报道的有关一些企业存在骗取新能源汽车补贴资金行为的新闻，引起了社会和政府相关部门的高度重视，国务院亲自牵头调查，发现部分企业在局部地区出现了新能源汽车骗补资金问题。这件事情的发生，给我们涉企财政资金的监督管理敲响了警钟。

实际上，企业骗补财政资金问题，不是个案，不是偶然现象，也不仅局限于新能源汽车行业，其他行业的企业也存在这种问题，在一些企业，骗补财政资金早已成为普遍现象。

近年来，财政部门为了落实国家支持企业改革与发展政策，通过预算安排向企业拨付的各种专项资金的规模不断扩大，包括无偿资金和有偿资金两大部分。无偿资金是指财政拨付企业专项使用、不需要归还的资金，如节能减排专项资金、科技创新专项资金、补贴资金、奖励资金等；有偿资金是指财政拨付给企业周转使用、到期归还的资金，如有些地方设立的县域经济发展调度资金、产业发展基金等。这些涉企财政专项资金，有的是支持企业发展的，有的是支持企业改革的；有的是支持国民经济重点行业的，有的是支持中小企业的；有的是支持传统产业的，有的是支持战略新兴产业。这些每年投入到企业的巨大数额财政资金，对企业降低融资成本、缓解流动资金困难、促进科技创新起到了积极作用。但是，由于在扶持对象的选择、项目的申报、资金的使用等环节还存在不规范现象，加之财政监督缺位，监督力度不强，导致涉企财政资金存在骗补、挪用、私设“小金库”等违规违纪问题，亟待彻底清查、加强监督。

既然暴露了新能源汽车行业骗补资金问题，就应该举一反三，乘势而上，对其他企业是否存在骗取国家财政资金问题开展一次彻底的清查，一鼓作气地揭开涉企财政资金骗补问题到底有多大的“黑洞”。同时，迅速采取有效措施，尽力阻止或减少企业骗补财政资金问题，这是摆在相关部门和各级财政监督工作者面前的一项重要任务。

二、探究问题的原因

（一）专项补贴资金多而乱

据有关媒体报道，随着上市公司2015年年报的披露，政府补贴“红包”也纷纷露脸。据不完全统计，已经公布2015年年报的上市公司中，获得政府补贴资金的公司近九成。整体来看，政府补贴的金额多则几十亿，少则几百万，多家上市公司2015年“红包”金额同比实现翻番。政府补贴虽然能缓解燃眉之急，但是企业对此形成了一种依赖，导致有的企业不在主营业务上下功夫，却想方设法，通过各种不正当途径、不合法手段来骗取财政补贴。对财政补贴资金如果不能进行有效的监督，很难避免不在项目申报和资金使用中出现问题，很容易造成职务犯罪。

（二）资金分配体制存弊端

据有关信息披露，目前财政安排企业的各种专项补贴资金，先是由财政部按照计划下达到中央级相关职能部门，如发改委、科技部、经信部等，这些部、委又将资金指标层层分解到省、市、县的发改、科技、经信部门。其后，各省、市、县的发改、科技、经信部门根据他们对应的上级部门下达的资金指标，将资金分配到有关企业。可以说企业财政专项资金是从上至下垂直安排的体制，导致资金分配在地区之间、行业之间差别较大。有的企业向多个部门重复申报项目资金，由于申报地方不同，产生了同一行业获得资金的企业良莠不齐，以致有的濒临倒闭企业在地方政府的保护下也申报取得了财政专项资金。

（三）相关部门权力太集中

负责项目申报的发改、科技、经信等权力部门，既可以决定一个企业项目申报与否，也可以决定一个企业项目的资金多少，掌握着企业财政资金安排的“生杀大权”。在确定扶持企业对象时，有的部门很少对企业的生产经营情况和未来发展前景开展绩效评价，有的只凭关系安排项目，如某地一空壳企业通过虚假包装，以生产高科技产品为名，靠关系取得某审批单位许可，骗取财政有偿使用专项资金500万元，后又被挪用，资金去向成谜，无法收回。同时容易出现权力寻租，如某部门负责人利用负责全省发展平板显示产业财政扶持金等项目申报、审核工作的职务便利，为某亏损企业申报先进科技项目奖励资金，资金下拨后，收受企业巨额贿赂。

（四）财政监督职能有缺位

一是在企业申报各种专项资金时，由于受事权与财权责任分开原则的限制，财政部门职能机构没有或很少参与决策，没有实施事前监督；二是地方财政监督机构在开展日常监督过程中，没有把涉企财政资金监督作为重点内容，没有引起足够的重视，有的地方财政职能机构不仅没有及时监督所拨付的涉企财政资金，而且没有把涉企财政资金情况告知同级财政监督机构，导致监督缺位；三是对涉企财政资金的使用没有实行严格的绩效评价制度，对企业使用财政专项资金的情况和效益没有进行严格科学的评估和评价。

（五）企业理财动机不磊落

有的企业财务状况非常不好，但为了达到骗补财政资金的目的，弄虚作假，对政府提供虚假财务报告，不切实际披上先进企业、高科技企业的光环，粉饰企业业绩，套取财政专项资金。有的效益不好的企业先使用财政有偿资金，资金不能按时归还后，又想方设法申报无偿资金项目，以无偿资金抵还有偿债务，使财政受损。

三、加强监督的对策

（一）加强制度建设

建立公开透明的项目申报和资金使用制度，以杜绝慷纳税人之慨的补贴行为。

一是建立统一规范的补贴制度，切实改变各部门按照各自制定的计划、设置名目繁多的专项资金分配办法，改变资源配置“碎片化”的现象。二是建立有效的监管制度，坚决阻止跨地区企业多地申报、向不同部门重复申报扶持项目现象，堵塞审批制度漏洞，严格项目申报程序，对有关领导和部门“戴帽”、打招呼的扶持项目慎重确定，对条件不符的不予立项申报。三是建立完善的决策制度，对申报补贴财政专项资金的企业，要组织相关专家，成立专门评估机构，对扶持对象是否符合政策、事后是否产生绩效做出科学评价报告。四是建立企业财政专项资金网上申报和审核公示制度，把企业享受财政资金扶持的条件以及相关机构的审批意见向社会公示，做到信息公开透明，使社会纳税人对企业使用财政资金的行为行使监督责任。

（二）重塑监督重点

随着行政事业单位预算管理的加强以及中央 “八项规定”的严格执行，这些单位财务管理得到较大的规范，违规违纪问题得到遏制，各级财政监督机构在继续加强这些单位常规监督的同时，要转变工作思路，把涉企财政资金作为监督重点，扩大本地区、本年度监督检查对象范围。

一是实行专项监督或与开展企业会计信息质量监督检查相结合的方式，对涉及财政专项资金补贴的企业做到全覆盖监督检查，对不符合补贴条件、弄虚作假骗取财政资金、不按规定使用财政资金的企业违规违纪行为依法严肃查处。二是财政监督机构要加强与涉企资金管理的财政内部处 （室、科）协调联系，及时全面掌握涉企资金拨付使用情况，实行跟踪监督检查。三是财政内部业务处（室、科）应建立涉企专项资金日常监督管理制度，建立企业专管员制度，定期到相关企业了解生产经营和财务情况，掌握专项资金使用情况，考核审查企业上报的财务信息是否真实、准确，及时反馈并纠正发现的问题。四是加强涉企资金监督人员业务技能培训，精通企业财务，掌握各种涉企专项资金管理政策。五是加强与公安、检察部门部门的联系，加大对企业骗补、违规使用专项资金相关责任人的追查、追逃力度。

（三）严肃责任追究

明确涉企财政资金使用管理中相关单位和部门的责任，使负责涉企财政资金审批的单位和部门权责对等，有权更有责。对负责审核企业使用财政专项资金申报的发改、科技、经信部门的负责人，要实行终身责任追究，对造成资金使用失效的，要追究审核责任；严惩职务犯罪，大力查处借机权力寻租的行为；对申报部门，由于监管缺位、检查流于形式，造成财政资金损失的，要追究单位监管责任；对弄虚作假、违规使用财政资金的企业责任人，依法从重处理。

（四）科学考评绩效

积极开展财政扶持企业专项资金支出绩效评价工作，组建一个由财政、审计和监察等职能部门参与，聘请高等院校、科研机构、项目建设管理部门的有关专家参加的绩效评价工作小组,建立企业使用财政资金绩效评价指标体系，对绩效差、不合法、不合理、不科学的项目预算计划予以调整或者取消申报立项。建立企业使用财政资金诚信档案，将企业会计信息不真实、社会诚信不好的企业列入“黑名单”，不作为财政资金扶持对象。

（五）完善审批机制

改变项目审批制度的制衡性不足，自由裁量权过大，违规审批造成的财政资金损失情况。

一是明确审核责任。发改部门、经信部门、科技部门、财政部门为企业申报项目扶持资金的审核单位，按照事权财权分离的原则，各单位负责对涉及管理的企业需要扶持的项目进行初审，根据企业的产业政策、行业地位、发展潜力、税收贡献、内部管理、社会信誉和企业诚信等要素进行综合评价，提供初步扶持企业名单；财政部门汇总后，实行专家评审与行政审核相结合的立项决策方式，项目审批严格按照专家评分的高低来确定，项目扶持的资金额度根据评价项目未来产生的价值和社会效益来确定。二是试行审批整合。改变企业专项资金扶持项目多、审批部门多的情况，各级各地设立一个统一合并的审批机构，专门负责审核企业申报专项资金扶持情况，避免企业多头申报、重复申报，改变申报企业信息在审批部门之间不能共享情况，同时可减少行政运行成本。

（六）改革补贴机制

市场经济国家的上市企业，均遵循“自由竞争、优胜劣汰”的运营机制，这些企业很少能享受到我国如此众多的财政专项补贴资金，其生产经营如何、经营绩效的好坏，完全取决于企业自身的运营管理，而非来自于不公平的各类财政补贴。因此，建议改革企业财政专项资金的补贴机制：

一是改革补贴方式。除国家重大科技项目、先进科研项目、重点产业实行特殊专项资金扶持政策外，为了奖励企业创新，督促企业用好财政专项资金，对其他一般企业常规性生产经营活动中需要财政资金扶持的项目，国家应根据企业申报项目情况，将部分补贴资金实行“拨”改“贷”：将一些无偿的企业专项资金改为有偿投入，根据企业财务效益情况，每年回收一小部分；同时也可以实行“拨”改“股”：即将部分企业专项资金由无偿拨款方式改为国家股权投资方式，国家将取得的国有股权收益设立企业投资基金，不断壮大基金规模，这样可以减少国家预算支出，也会增强企业使用财政资金的责任感，提高资金使用效益，有利于国有资本股权收益增值。二是精准补贴范围。取消目前对补贴企业数量和金额实行层层分配制的做法，在地区之间也不实行平均分配，对需要扶持的企业精筛细选，着力扶持有市场、有效益、有潜力、财政贡献大的重点骨干企业，不搞“普惠制”，真正体现优秀企业享受“优良”政策。

（七）防控融资风险

对确认符合条件，借用到期偿还的财政调度资金和产业基金的企业，要严格投放程序，加强风险防控。

一是要求融资企业与财政部门签订具有法律效力的借款合同，先要与担保公司签订借款合同，实行担保公司担保及“个人无限连带责任保证”制度，商谈抵押事项，出具担保公司的《担保项目风险审查意见》和担保公司的担保函。二是要求融资企业法人要以个人名义向财政部门出具“个人无限连带责任保证函”：以个人所有的财产，以无限连带责任的方式，为有偿使用资金安全作出保证，对债务人的所有债务承担无限连带清偿和无限连带赔偿责任。三是要求融资企业根据实际，选择企业联保、协会担保、委托银行发放加上股东及配偶无限责任联保的“1+1”还款等保证方式，确保资金投放合法、合规、安全。

（八）转变政府职能

名目繁多的政府企业财政资金补贴，不仅使企业应当遵守的市场调节机制失灵，市场的投资质量也因此难以提高。要进一步转变政府职能，理顺市场经济体制下政府与企业的关系，将错位的职能重新归位，创造公平的市场环境，让企业在市场中公平竞争。现在存在一种现象，只要是政府鼓励新办、提倡发展的企业，有关部门就即刻对他们进行立项申报财政资金补贴项目，而有的企业以政府支持重视为借口，要挟相关部门立项申报财政补贴，似乎不补贴资金就是不支持，这种情况应该引起重视。对一些承担了公用事业、公益性事业服务的企业，政府为支持新科技、新产品研发，支持市场创新而提供适当财政补贴是应该的，但同时也必须加强监管，不能让财政补贴演变成为这些企业的高福利，不能让有的企业钻了政策的空子。

（作者单位：湖北省蕲春县财政局）

敖晓波.上市公司年报暴露补贴乱象 政府补贴多则几十亿［N］.京华时报，2016-4-14。