支农项目审批权下放后的财政资金监管探讨

●张宇蕊

支农项目审批权下放后的财政资金监管探讨

●张宇蕊

支农项目审批权下放改革，不仅促进了信息与决策对称、权力与责任对称、事权与财权对称，而且在优化决策、加强执行、硬化约束、创新机制、统筹整合等方面带来了新的转变。但个别地方也存在认识不统一、承接不给力、监管不到位的现实问题，在一定程度上影响了支农项目审批权下放的整体效果。为进一步加强审批权下放后的财政资金监管，应正确认识审批权下放后加强财政资金监管的重要意义，强化权责对称和正向激励机制，优化项目资金决策和管理模式，构建阳光透明、民主管理的平台，规范资金管理流程和监督体系等。

支农项目 审批权下放 财政资金监管

近年来，各级财政部门稳步推进支农项目审批权下放改革，通过逐级下放项目确定权和资金分配权，促进财政决策信息对称，提高财政资金使用效益。可以说，支农项目审批权下放既是财政资金管理创新的突破口，又是审批制度改革的先行者，为财政体制机制创新释放了积极信号，更为构建科学财政、效能财政奠定了坚实基础。而探索建立责权明确的审批权下放机制，重点在于研究审批权下放后加强财政资金的监管，这将更有利于下一步的改革发展。

一、下放支农审批权后的重要转变

下放支农项目审批权改革后，不仅在一定程度上促进了信息与决策对称、权力与责任对称、事权与财权对称，更在优化决策、加强执行、硬化约束、创新机制、统筹整合等多个方面有了转变和提升。

首先，在优化决策方面的转变。支农项目审批权下放后，上级财政实现了“两个解放”：一是从琐碎、繁杂的支农项目审批工作中解放出来，凝心聚力，从更宏观、长远的角度研究支农政策、谋划支农格局，在更广阔的视野统筹运用多种工具、多种杠杆、多种资源，发挥财政资金的引导示范作用；二是从部门和下级财政“跑项目、争项目、要项目”的困局中解放出来，科学理顺纵向的上下级财政间关系以及横向的财政部门与主管部门间关系，促进财政科学决策，优化财政资源配置。

其次，在加强执行方面的转变。支农项目审批权下放后，基层财政发展环境更宽松、政策平台更宽广、调节手段更丰富，大大提高了工作的自主性和积极性。同时，支农项目审批权下放有利于基层发挥信息链短、反应灵敏、因地因时制宜的优势，审批环节的压缩还将大幅度降低行政成本、加快支农项目实施和资金拨付进度、提高财政资金运行效率。

再次，在硬化约束方面的转变。支农项目审批权下放后，支农责任、压力、期盼随之下放，支农管理重心也随之“下沉”。上级财政“重分配、轻绩效”和基层财政“重申报、轻管理”的理财观得到转变，在项目立项评审、招投标、监理、验收以及资金支付、监督检查、绩效评价等方面相应出台了一系列措施，进一步突出对财政资金的全程把控，着力完善资金监管环节和链条。在某种程度上来说，约束力度不减反增，监管之弦不松反紧。

然后，在创新机制方面的转变。支农项目审批权下放，带来了行政创新能量聚变，激发了财政内部的生机活力。和以往相比，财政部门更注重通过创新目标责任制、联席制、备案制、督导制、联络员制、问效问责制，进一步掌握实际需求，明确基层意愿；加强纵向沟通，实现信息对称；实行动态调整，强化激励机制，形成了职责明确、协调配合、良性互动的工作新局面。

最后，在统筹整合方面的转变。支农项目审批权下放，为基层财政统筹和整合支农资金拓展了现实空间，带来了由“量”到“质”的转变。在支农理念方面，由零碎拼盘向资源集聚、优势互补转变；在部门协作方面，由分而治之向集中合力、协调配合转变；在支农投入方面，由分散使用向统筹配置、集中投入转变；在项目申报方面，由分口申报向对口申报、分渠汇流转变。实践证明，支农项目审批权下放后，基层财政可汇集多渠道支农专项，围绕当地农业农村发展规划，依规划定项目，以项目筹资金，真正做大了支农投入蛋糕。

二、下放支农审批权后存在的问题

支农项目审批权下放，意味着上级财政的控制环节“后置”以及下级财政的分配环节“前移”，在近年实践中发现，审批权下放后出现了三种问题，即权力“断层”、权力“真空”、权力“盲点”。

第一，认识不统一，下放后出现权力断层。支农项目审批权下放后，由于一些地方和部门基于本位利益，不愿下放或部分下放项目审批权、资金分配权，个别地方出现“我放他不放”、“上放下不放”、“假放真不放”的现象，不同渠道的支农资金仍被明确到具体项目、具体地点和具体环节，影响支农项目审批下放的连续性和实效性。同时，部分支农项目资金管理制度的规定较为模糊笼统，不够具体、细化，特别是对扶持对象、分配方式等内容的规定较粗，项目立项权和资金分配权“怎么放”缺少制度依据支撑。

第二，承接不给力，下放后出现权力真空。支农项目审批权下放后，一些基层财政由于主观和客观的原因，支农资金管理能力难以适应现实需要。从客观上来看，基层财政人员少，管理幅度宽，工作强度大，“上面千条线，下面一根针”，难以适应支农项目审批权下放后激增的工作量。从主观上来说，基层财政改革步子迈得不大，对项目实施、资金管理中的老问题及绩效考评、民主决策中的新动向，主动学习和提升不快，积极探索和创新不够，对支农项目审批下放后带来的大量管理空白存在权力承接乏力的现实尴尬。

第三，监管不到位，下放后出现权力盲点。支农项目审批权下放后，支农资金监管存在一些盲点亟待突破：支农资金事前、事中、事后全过程监管机制尚未建立，财政监管力量、广度、深度需要加强；专项资金项目入库、专家评审、绩效评价的流程化管理模式尚未成型，重大项目论证、遴选、确定的科学性有待提高；资金监管手段单一，信息化、网络化程度不高，进一步集聚和放大了权力下放后的监管风险。

三、下放支农审批权后加强财政资金监管的具体措施

面对下放支农项目审批权后不同程度出现的“断层”、“真空”、“盲点”，需要从源头上解决“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题，从实际出发加快财政资金决策、监管、考评、制度“四位一体”的机制创新，进一步规范分配秩序、优化支持方式、加快资金整合、加强监管力度、健全考评机制、完善制度体系，从而实现下放审批权后的财政资金透明化、科学化、民主化管理。

第一，正确认识审批权下放后加强财政资金监管的重要意义。首先，支农项目审批权下放属于事权改革，是我国行政体制改革和财政体制改革的交汇点之一，更是下阶段解除制度束缚、释放社会经济能量的动力来源之一；其次，支农项目审批权下放是各级政府简政放权、转变职能、强化问责、提高效能，以及优化调整上下级政府间和政府内部相关部门间关系的关键举措；最后，支农项目审批权下放顺应了财政资金管理向决策更科学、配置更优化、监管更精细、运行更高效迈进的要求。从上述三个方面来说，支农审批权下放改革的基调不会变、步子不会退、力度不会减，同时财政资金管理将从时效要求向效率质量要求深化、从程序规范向要素规范细化，对部门协作、制度体系、监管力量都有更高的要求。如何加快建立权责一致、决策科学、执行顺畅、监督有力的财政管理运行机制，既守好支农资金管理的“第一道关口”，又把住支农资金使用的“最后一公里”，是支农项目审批权下放不“放空”、不“搁浅”、不“走样”的重中之重。

第二，强化权责对称和正向激励机制。“收”与“放”始终是一对矛盾，只有遏制“只放不收”、“放任自流”的行为，才能避免“一放就乱、一收就死”的结果。在下放支农项目资金审批权的同时要做到“四收紧”，即收紧目标管理、收紧程序控制、收紧制度保障、收紧绩效考核。具体来说，一是明确责任归属，强化责任追究，实行备案制、联络制和督查制，加大“问效”和“问责”力度，建立起权责明晰、责随权移、财随事转、人随事走、各尽其责的管理机制。二是在支农项目审批权下放的同时，上级财政侧重于抓两头、促中间，即提出总体目标、基本原则、主要任务以及绩效考评、监督检查的具体要求，并对下级财政资金分配、项目立项、资金拨付和使用等基本程序进行明确规定。三是按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求，对现行支农项目资金的分配、使用和管理制度进行修订完善，特别是重点修订支农项目审批权下放后不利于整合使用相关资金或其他有矛盾冲突的部分，真正做到用制度管人、管钱、管事。四是对审批权下放后的财政项目资金管理加强绩效考评，并强化对考评结果的运用，加大奖补力度，对工作进展良好、绩效突出、排名靠前的地方进行奖励，对排名靠后的地方实行末尾淘汰制。

第三，优化项目资金决策和管理模式。一是按照“转变支农方式、创新管理模式、放权激发活力、整合社会资源”的要求，探索PPP模式、政府购买服务等在农业农村领域的运用，将更多涉农项目“放权”给农民、农村基层组织、新型农业经营主体直接建设管理，创新财政、金融互动杠杆撬动农村资源。二是创新支农资金分配模式。能采用因素法、公式法的尽量采用，尽可能扩大支农资金“切块”下达规模，减少“点鸳鸯、撒胡椒”的项目安排模式。上级财政可按照“客观因素+绩效情况”的原则，根据耕地面积、农作物总产量、农业人口等因素，结合本年规划、绩效目标及上年绩效结果，合理确定支农资金分配去向与额度，同类同项进行捆绑打包下达。基层财政按照“工作统一协调、规划统一制订、资金统一安排、项目统一实施、管理统一规范、绩效统一考核”的原则，自下而上对口申报相应专项资金。三是建立财政支农信息平台。按照范围覆盖较广、内容基本齐全、数据真实可靠的原则，统一统计口径，健全统计制度，优化数据采集、处理、分析流程，完善财政支农投入、项目、效益等数据库，实行电子台账逐级备查、跟踪问效和分析报告，为财政资金管理提供准确、精细、详实的信息。

第四，构建阳光透明、民主管理的平台。强化农民在“三农”投入中的知情权、参与权、表达权、监督权，进而提高支农审批权下放后公共财政覆盖农村的有效性。一是建立信息公开机制，加强支农政策的信息公开、宣传、质询等工作，将支农资金管理办法和分配结果及时向社会公布，实行阳光操作，保障农民直接参与和信息畅通。二是建立顺畅的需求表达机制。利用乡村两级政务公开、事务公开等平台，以评议、听证的形式，对重大支农项目征求农民群众意见，最大程度体现农民意愿。三是提高农民群众的参与度。依托基层民主组织，通过相应的途径和程序，在规划制定、项目立项、中期管理、监督考核等环节逐步吸收农民参与。四是建立反馈修正机制。将“农民满意度”作为支农资金绩效评价的重要指标之一，并根据农民的反馈意见，不断改进项目管理，提高资金效益。

第五，规范资金管理流程和监督体系。一是规范项目资金管理流程，支农项目审批权下放后严守项目申报、资金管理、监督检查、绩效考评、后续管护等关键环节，在项目管理方面，尽可能采用立项公示制、法人负责制、招投标制、工程监理制、验收考核制，在资金管理方面，普遍实行国库集中支付制、政府采购制、财政报账制、绩效评价制，特别是对支农项目审批权下放后的项目，根据实际需要重新设计绩效评价指标体系和评价工作流程。二是综合运用监督检查措施，强化支农项目审批权下放后的日常性监管和重点检查，加强对项目资金的事前、事中、事后的一体化监控，建立健全审批权下放后必需的分析报告制、信息通报制、整改落实情况反馈制。三是推行多维度、立体化监督模式，参与和配合纪检、监察、审计等部门组织的联合监督，对下放审批权限的一般项目要求进行县级审计，重点项目统一委托中介机构开展“第三方”审计，同时重点突出基层一线监管，将支农资金监管的重心放在县乡，切实加强基层财政监管能力建设。

（作者单位：湖南省财政厅）

1.赵鸣骥、丁丽丽、郑启辉.2012.重心下移关口前置构建支农资金监管防线[J].中国财政，19。

2.闫冬.2010.财政审批制度改革的探索与实践[J].中国财政，10。

（本栏目责任编辑：王光俊）