我国中央部门预算管理中的法律制度与安排

李枢川

我国中央部门预算管理中的法律制度与安排

李枢川

内容提要：在我国部门预算管理实践中，一直存在财政部门通过规范性文件推进部门改革事项，而作为基本法律的《预算法》在预算管理中所起的作用却未能充分体现。本文从预算发展阶段出发，认为部门预算管理处于不断完善的过程中，目前仍处于内部控制阶段，因此存在行政主导预算管理的情况。

部门预算制度安排内部控制

2014年以来，党中央、国务院通过了《深化财税体制改革总体方案》、《关于深化预算管理制度改革的决定》，对预算改革进行了全面部署，新预算法也开始正式实施，预算管理制度改革进入了关键时期。在这一背景下，对中央部门预算管理中的法律制度与相关安排进行探讨，明晰部门预算管理实践中主体关系背后的深层涵义，判断下一步部门预算改革的方向，就显得颇具价值。

一、广义视角下部门预算管理中的法律框架与相关安排

现行体制下，狭义地从《预算法》①鉴于新《预算法》今年年初才正式实施，除特别说明，本文中的《预算法》特指1994年《预算法》。对当前中央部门预算管理中的法律制度与相关安排进行讨论，显然是不现实的。作为财政专业领域我国第一部基本法律，1994年《预算法》只是明确了国务院编制中央预决算草案、组织预算执行等相关内容，对部门预算并没有涉及，部门预算是直到1999年才作为公共财政的一项重要内容进入实践中来的。且部门预算实行以来，《预算法》修订的呼声就一直没有停止②2004年，《预算法》修订就纳入到十届人大立法规划。。因此，只有从更广的视角对部门预算管理中的法律制度与相关安排进行探讨才有意义，也唯有如此，才可能对当前部门预算编制与执行中各主体的行为有清晰的认识。

从广义上来看，中央部门预算法律制度指的是一切有关调整预算关系的法律规范，包括宪法中有关预算的原则性规定（如《宪法》第六十二条第十款规定的全国人大“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，第八十九条第五款规定的国务院“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”等），人大发布的预算法律（如《预算法》），国务院、财政部门发布的有关行政法规、规章、条例、规范性文件等，以及相关法律、规划中涉及到预算内容的条款（如在教育支出方面，1995年颁布的《教育法》第五十四条就规定，“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》第五十六条规定，“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”等。这些法律或纲要要求相关领域的支出同财政收支增幅或生产总值挂钩，一定程度上对预算支出进行了规定）。在这一法律框架内，中央部门预算管理自然就涉及到全国人大、国务院、财政部、中央部门等不同主体，而各方的职责分工，只有《预算法》和《预算法实施条例》进行了相关规定。

二、国务院领导下，财政部积极推进中央部门预算改革

尽管有明确的法律对职责进行了界定，但由于中央部门预算编制与执行处于不断改进的状态，各主体之间的关系在实际工作中更为复杂，对此，只有对部门预算改革的历程进行考察方可能窥得全貌。

改革开放初期，我国采用的预算编制方法是按照计划经济体制建立起来的，财政统收统支，资金按功能切块分配，带有明显的计划分配的痕迹，属于建设型财政的范畴。

1994年实施的分税制财政体制改革，从收入方面初步理顺了中央与地方间的分配关系，但是财政支出方面的改革相对滞后，仍然采用与计划经济体制相适应的传统功能预算，已不能适应公共财政改革的要求。预算的编制方法、管理模式、运行机制和职责配置等都需要根据新的要求进行系统变革，逐步建立与市场经济体制和公共财政制度相适应的预算管理体系。

1999年6月，全国人大常委会提出改进中央预算编制工作意见，要求强化《预算法》执行，细化预算内容，提高预算透明度。为贯彻落实全国人大的要求，财政部向国务院报送了《关于落实全国人大常委会意见改进和规范预算管理工作的请示》，提出实施部门预算改革的初步构想。同年，财政部印发了《关于改进2000年中央预算编制的意见》，主要内容包括延长预算编制时间、改变预算编制程序、采取综合预算编制方法，推行“一个部门一本预算”，将一个部门所有的收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映。

2002年，财政部印发了《中央部门基本支出预算管理试行办法》和《中央部门项目支出预算管理试行办法》，将行政事业经费一律划分为基本支出和项目支出两部分，中央部门按照规定分别核定基本支出预算和项目支出预算。同年，国务院印发了《关于深化收支两条线，进一步加强财政管理的意见》要求，部门预算管理中也选取了28个部门实行“收支两条线”管理，将预算外收入全部纳入专户管理。

2004年，财政部印发了《2004年中央部门预算编制“二上二下”规程》，大大提高了管理规程的规范性。2005年制定了《政府收支分类改革方案》，夯实了部门预算编制和执行的基础。2007年印发了《财政部关于项目支出预算按照经济分类编制试点的通知》，为全面实行按经济分类编制项目支出预算打好基础。

2009年，财政部印发了《中央本级项目支出标准体系建设总体方案》，提出了项目支出定额标准体系建设的总体思路、建设目标和职责分工；印发了《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》，明确了项目支出定额标准管理的程序和职责分工，根据项目属性将项目支出进一步细分为大型会议和培训类等13类。2010年财政部印发了《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定除教育收费纳入财政专户管理外，将中央和地方预算外管理的非税收入全部纳入预算管理。

与部门预算改革相配套，1999年起，财政部开始推动国库收付制度改革，包括建立国库单一账户，以国库集中收付为资金缴拨的主要形式，并于2001年成立了财政国库收付执行机构——国库支付中心。1999年，财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》，这是我国关于政府采购的第一部全国性部门规章，从而结束了我国政府采购长期以来无法可依、无章可循的现象。

从上述回顾可以看到，中央部门预算改革至今，在国务院领导下，财政部积极推进部门预算改革，几乎每一年都会印发相关的意见、通知等规范性文件，对部门预算管理工作进行相关指引，这些规范性文件在预算编制与执行方面的相关要求，也得到了中央部门较好的执行，相应地提高了部门预算管理的水平，提升了财政资金的使用效率。

三、《预算法》在部门预算管理中的作用

（一）关于编制复式预算

区别于单式预算，复式预算是将预算收支科目按一定的方式分为两个或两个以上的预算形式分别编列，将政府同一预算年度内的所有收支行为按不同的性质、来源和用途从各个不同的侧面汇编在收支对照表上，并以特定用途的收入来源保证特定用途的支出项目，并使收支之间保持相对平衡和稳定的对应关系。

1994年《预算法》第二十六条规定，“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算的编制方法和实施步骤，由国务院制定”。其实早在1992年，财政部就开始试编了由经常性预算和建设性预算构成的复式预算。从1992年至1995年预算法实施再到1996年，每年财政部都会编制由经常性预算和建设性预算构成的复式预算，并在每年向全国人民代表大会提交的预算执行情况及预算草案报告中提供财政收支按复式预算汇总的情况说明。

但1997年和1998年预算执行和预算草案报告中，只有“中央和地方财政收支按复式预算汇总的情况，报告里不再赘述”的说明，《1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告》中则完全没有出现“复式预算”的字样。在《关于1999年中央和地方预算执行情况及2000年中央和地方预算草案的报告》中，则再次出现了2000年财政收支按复式预算汇总的情况说明，但是这一年的报告也提出，“编制部门预算，是市场经济国家的通行做法，也是我国预算编制改革的方向”。此后，复式预算再也没有出现在预算执行情况和预算草案报告中。而在去年修订的新预算法中，复式预算的提法也没有出现。

虽然《预算法》明确提出了预算按照复式预算编制的要求，但在部门预算开始实施后，中央部门在预算编制时基本已不再按复式预算的方式进行，且对此并没有相关的法律解释。换句话说，中央预算在编制时没有按照《预算法》的要求进行，有“有法不依”之嫌。在部门预算开始实施的第一年，《关于1999年中央和地方预算执行情况及2000年中央和地方预算草案的报告》中有这样一段话，“现行中央预算是按照《预算法》和《预算法实施条例》规定编制的”，这样的表述一方面强调了部门预算的编制符合《预算法》的要求，但从另一个侧面也反映出，对部门预算编制方式是否符合《预算法》的相关要求，是有过质疑的。

（二）关于预算绩效管理

绩效预算是一种以目标结果为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的预算管理模式。20世纪90年代初，绩效管理的理念在我国方兴未艾，因此1994年《预算法》对绩效管理并没有涉及。但随着公共财政理论的逐步建立，财政部门对预算绩效考评、建立预算绩效评价体系进行了积极的探索。2001年，湖北省财政厅根据财政部安排，率先在恩施土家族自治州选择5个行政事业单位进行了评价试点，真正意义的预算支出绩效评价开始在我国起步和试验。2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确地将“建立预算绩效评价体系”列为推进我国财政管理体制改革的内容之一。在此背景下，中央财政部门有选择地从教育、科技、卫生、转移支付等部分管理领域的一些项目入手，进行了绩效考评的初步试点，并制定了一些单项性的绩效考评管理办法，如财政部的《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》（财教〔2003〕28号）、《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》（财行〔2003〕108号）、《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》（财建〔2004〕729号）等。2005年5月，财政部在总结前期预算支出绩效考评试点经验的基础上，制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预〔2005〕86号），对部门预算绩效考评的各项基本制度进行了统一规定，表明我国预算支出绩效评价取得了重大突破。2009年6月，财政部下发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76号），并于2011年4月进行了修订，成为这一阶段我国开展财政支出绩效评价工作的指导文件。2012年，财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012～2015年）》的通知（财预〔2012〕396号），明确了预算绩效管理的目标是树立“讲绩效、重绩效、用绩效”、“用钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念。2013年7月，财政部出台了《预算绩效管理工作考核办法（试行）》（财预〔2011〕433号）通知。

在法律层面，2014年修改后的《预算法》才首次以法律形式明确了公共财政预算收支中的绩效管理要求，绩效预算管理才真正拥有了法理基础。

四、怎样理解部门预算管理中的上述情况

从上述讨论可以发现，在中央部门预算管理中，行政部门主导了部门预算管理的诸多方面，全国人大作为的空间是有限的，这一方面造成了《预算法》虽然没有完全得到执行，但是并没有出现相关的追责情况；另一方面也使得国务院、财政部在部门预算管理中发布的有关行政法规、规章、条例、规范性文件等能够得到部门的执行。这种法定权力与实际权力不匹配的情况与许多国家和地区有明显的差异。

从权力配置的角度对上述情况进行探讨，有可能陷入到文本的陷阱而罔顾现实情形。但如果从预算发展的角度进行探讨，上述现象就会呈现出合理的逻辑。著名预算专家希克指出，一个国家的预算处于不同的发展阶段，预算制度最迫切需要解决的问题是不同的。衡量预算发展阶段有三个重要的指标：收入汲取能力，即预算制度从社会中汲取资源的能力；行政控制能力，即政府内部是否有严格的财政控制；公共责任，即预算制度对社会公众是否承担相应的政治责任。

1949年到1978年计划经济时期，我国资源配置由中央计划决定，此时的预算是一种功能预算，即收入按照经济性质分类，支出则按照经济建设功能进行组织。改革开放以来，以市场为导向的经济体制改革逐渐瓦解了计划体制在资源配置方面的支配性地位。从1978年至1999年部门预算改革，这一时期财政体制改革的重点是保证财政，尤其是中央财政的汲取能力，因此改革集中在收入一翼。这一时期，预算在编制方面继续沿用了计划经济时期的功能预算，政府活动仍然不能全貌反映，也自然难以成为财政约束工具；在执行方面，则是沿用了计划经济时期的财政管理体制，没有实行单一账户管理模式，付款分散，财政监管和会计控制分散①这一时期的政府会计包括三套体系：行政单位会计、事业单位会计和总预算会计。三套体系相互分割，分别对不同类别的财政活动进行会计处理。。这种情况下，财政部门几乎无法获得部门内部财政资金活动的信息，也就相应地难以对财政资金进行集中监管，进而导致财政资源配置效率低下，财经纪律松弛，腐败现象也比较严重。这一时期，《宪法》和《预算法》虽然都明确规定了人大监督和审批预算的权力，但由于预算制度整体落后，人大难以真正行使这些职能，自然无法从外部对政府预算进行控制。

这种情况下，只有从内部建立起以“控制”为导向的预算管理制度，才可能改进财政资源的配置效率，进而有效地对政府自身活动进行控制。1999年的部门预算正是适应了这一需要，将财政体制改革的重点转到了支出管理，通过改革重新构造了预算编制模式和预算执行过程。这一时期配套的重要改革，如国库集中收付体制改革、政府采购等，都是为了达成这一改革目的。

由于这一次的预算管理体制改革是从内部发起，目标也是在政府内部建立起财政资源有效控制的机制，因此财政部门顺理成章成为了真正意义上的核心预算机构，由它来集中财政资源，并在预算编制和执行中对部门支出行为进行控制。显然，预算“控制”这一阶段在我国是不可逾越的。并且，以控制为导向的预算有助于积累信息、经验，提升分析预测能力，也有助于培养财经纪律，进而使得提交给人大的预算报告不断精细也包括越来越多的信息，最终有助于人大从外部对政府预算进行更好的监督。这一时期，部门预算管理改革处在不断探索和完善过程，因此国务院和财政部就必须出台各类规章和规范性文件对预算编制和执行进行指引。从这点来说，《预算法》修订工作之所以一再推迟，个中缘由，用部门利益阻挠进行解释，是有欠考虑的。更深层次的原因，正在于预算的内部控制无法真正有效时，单纯从外部监管的角度对预算条款进行调整并不会有多大意义。

五、下一步中央部门预算改革的方向

改革以来，部门预算就以其完整性和规范性，得到了各方面的广泛好评，部门预算观念深入人心。近几年来，随着政府信息公开的快速推进，社会各界更加关注政府的施政情况和提供公共服务的水平。与此同时，部门预算管理制度日趋完善，监督力度不断加大，部门遵守财政纪律的自觉性也不断增强，预算发展已经具备了从支出控制迈向宏观管理的基础。

下一阶段，部门预算改革的方向，也就自然是要逐步从单纯控制收支的工具，转变为政府从事国家治理、实施宏观调控、实现施政目标的重要手段，更加注重发挥预算作为宏观管理工具的作用，进而引导和促使各部门改善内部管理，转变施政方式，更有效地履行职责。从这一点来说，去年《预算法》的修订正是契合了这一需求。正因为这一点，国务院也顺势提出了编制中期财政规划的要求。可以想见，随着部门预算改革的持续推进，中央部门预算管理中的法律制度与相关安排将更加完善，各行为主体相互制衡的现象也会更加的合理。

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：邢荷生）

The Legal Framework and Related Arrangements of Budget Management in Chinese Central Departments

Li Shuchuan

This Paper focuses on thisinteresting phenomenon in the department budget work that the Chinese ministry of finance has been promoting budget management activities,but the role of the basic law,"budget law",has always been questioned.Starting from the theory of budget development,we pointed out that department budget in China is still in the phase of internal control,so the situation of administrative department leading budget activities is inevitable and reasonable.

Department Budget;Institutional Arrangement;Internal Control

F810.3

A

2096-1391（2016）03-0085-06