“以共治理念推进政府与社会资本合作（PPP）立法”研讨会综述

“以共治理念推进政府与社会资本合作（PPP）立法”研讨会综述

2016年2月28日，中国财政科学研究院PPP立法研究课题组在北京召开了“以共治理念推进政府与社会资本合作（PPP）立法”（以下简称“以共治理念推进PPP立法”）为主题的研讨会，刘尚希院长和王朝才副院长作了主旨演讲，与会专家进行了点评。会议由苏明副院长主持，国务院发展研究中心、中央财经大学、清华大学、中国政法大学、部内业务司局、地方财政系统等专家和领导，媒体人士以及课题组成员共100余人参会。

一、刘尚希院长“以共治理念推进PPP立法”的主旨发言

（一）PPP立法要从制度主义转向行为主义

制度主义是流行于各学科的一种分析范式，但仅从制度分析角度还有很大局限性，因为制度是规范行为的，而行为和制度总会产生偏离。仅仅着眼完善制度本身而没有看到行为与制度的偏离，最终很可能达不到应有的目的。所以，要转向关注行为。当然，这里讲的行为主义与现代政治学里的行为主义的分析方法是有区别的，更多的是借用这个概念。

1.从界域思维转向对行为的分析

界域思维与制度主义相关联，我们总是通过制度来划分各种界域。比如，讲政府与市场，讲政府与社会，其背后就是一种界域思维。实践中，循着界域思维去理解政府与市场、政府与社会的边界，经常会陷入分析困境。

以公共产品为例说明。过去常讲，因为市场失灵，公共产品由政府提供。政府与市场的关系是对立的，二者楚河汉界泾渭分明。在PPP领域，政府与市场是要合作的，二者之间的边界实际上已经被打破，公共产品不完全由政府部门单独提供，私人部门也可以提供公共产品。政府与市场从对立转向合作，需要改变传统的思维方式。这种跨界合作就像金融领域的混业经营，银行、证券等业务混业之后，原来的金融监管方式就需要调整了。

2.从单边思维转向共治理念

单边思维是说某项事情只能由谁来干。比如，市场的事情只能交给企业，而公共产品的事情只能交给政府。现在，很多政府的事情市场也在干。从行为的视角来看，这实际上是一种共治。

共治与国家治理现代化实际上是一脉相承的。国家治理现代化的核心是共治，是多元主体的互动。共治往往都是跨界的，双方界限不是泾渭分明的。

3.从法律文本导向转向法律实施导向

PPP立法要从法律文本导向转向法律实施导向，首先考虑可实施，再倒推这个法律文本怎么形成，而不是说先考虑法律文本怎么形成再去考虑法律怎么实施。中国过去制定了很多制度，但是实施起来遇到很多困难，法律文本的制定和法律的实施之间脱节，导致很多法律都在“睡觉”。所以，PPP立法要从实施的角度考虑法律文本的问题，要基于行为来考虑合作。

（二）PPP立法与治理分权改革有机结合

国家治理现代化不是一个抽象的概念，要通过分权改革去实现。中国改革开放三十多年，分权改革主要集中在政府与市场方面，就是政府向市场分权。

政府向市场分权还没完成，还得向社会分权。除此之外，中央还要向地方分权，给地方更多的自主权。这种分权改革，实际上就是重塑国家治理结构。PPP的立法是基于这样一个大的背景下展开的。

从分权的角度看，对特许经营要有全新的理解。特许是正向的行政授权，经营是基于分权的自治，二者加在一起自相矛盾，应予以拆分。正是因为受特许经营概念的束缚，大家在很多政策和法律问题上纠缠不清。

按照这一思路，PPP立法要与当前治理大背景结合起来，原来认为不能进入的领域可以放给市场和社会去做。按照负面清单的思维，政府只是在非常有限的禁止性或限制性的领域活动，这个过程本身就是分权改革。

基于这种认识，PPP立法毫无疑问应当定位于民事立法，强调程序正义，而不是从民事立法转向行政立法或者把行政立法、民事立法作为一个混合体。从国外来看，偏向于行政立法的国家和偏向于民事立法的国家都是因为历史文化的不同而形成了不同的立法传统和价值取向。比如，大陆法系国家和英美法系国家都是市场经济国家，但各自价值取向是不一样的，英美法系更偏向于市场自由，大陆法系更倾向于注重政府控制，如德国、法国的政府控制就比美国的政府控制要多。

（三）坚持负面清单思维推进PPP立法

负面清单是政府事先就规定只要不是限制的、禁止的，企业都可以平等进入，这样给了经济社会主体更大的空间，这本身就是一种分权改革。从这点来讲，负面清单思维是与治理结构重塑以及分权改革紧密结合在一起的，与国家治理现代化这个改革的总目标也是联系在一起的，只有不断的分权才有负面清单，没有分权改革就没有负面清单这一说。从改革开放的整个过程来看，正面清单是通过审批方式获得的，它抑制了经济社会主体在经济和社会建设中的积极性、主动性、创造性，正是因为正面清单这个不行，那个不行，后来政府才慢慢批准这个项目可以建，那个项目可以建，到现在才认识到负面清单管理的必要性。

这样看来，公共领域政府特许经营的法理依据不足。现有《行政许可法》中行政许可范围非常大，建议在新修订的《行政许可法》中进一步明确需要政府特许的领域和范围。

（四）以产权制度构建为基础来推进PPP立法

PPP立法离不开产权制度问题，产权制度与所有权制度实际上不是一个概念，有必要对一些权利细分。比如，国营企业变成国有企业，就是所有权和经营权分离的结果。在社会主义公有制情况下，国家可以委托市场主体经营，经营权是可以转让的，农民的土地承包经营权也是可以转让的。

特许权和经营权不能混为一谈，二者也应分开。现在把这两个权利混到一起了，在经营前面设立了一个特许。就像一头狮子驮了一只狐狸，从上面看到的是狐狸，从底下看到的是狮子，分别来看都是对的，合在一起都错了。其实，concession的原意就是“特许”，并没有“经营”的意思，特许经营是后来人们想当然地附加上去的。特许与经营分开之后，特许应纳入行政许可，经营应基于民法自治原则进入PPP。这样，特许经营就不是什么PPP的一种实施方式了。

特许权、经营权和收费权也不能混为一谈。流行的观点是，使用者付费叫特许经营，是PPP的一种方式。刘院长认为，使用者付费，是政府的一种收费权，与特许权是两种不同的权利。以付费方式作为划分PPP类型的依据，实际上是曲解了PPP的实质内涵，它把PPP模式降低为回报机制或融资手段。

把上述权利区分之后，我们就看得很清楚了。产权制度的构建过程本身就是各种所有权权能的一种裂变过程。所有权概念正在被淡化，人们更强调的是实际控制权怎么有效使用。公有制也好，私有制也好，要真正使资源有效配置，都必须产权结构化，没有产权结构化就是死的，就是静态的，那仅仅是占有。权利不能充分的流动和交易，资源就难以优化配置。

PPP立法涉及权利的一些具体问题。现在大家都在讲，社会资本和政府合作就是一场婚姻。是不是社会资本和政府合作要从一而终呢？是不是在很长的时间就不能退出呢？刘院长认为这是有偏差的。在PPP领域，社会资本可以进入，在中间也可以退出。资本流动与专业化经营可以分离，投资者与运营者可以分离，投资权与经营权也可以分离，只有这样才可能鼓励社会资本进入PPP领域。如果社会资本进去以后就不能动了，就必须和政府合作从一而终、白头偕老，那么很多社会资本都不敢进来了。当然，社会资本退出和流动是有事先规定的条件的。从国际经验来看，社会资本的合理流动会产生很多正面的效应。英国的经验表明，社会资本的流动不会对公共服务提供水平产生负面影响；相反，它还有一些改进的正面的作用。从这个角度看，过去那种为保障公共服务而不让社会资本流动的理解是有偏差的。

这样看来，要从流动的角度，从动态的角度理解社会资本和政府的合作。具体到SPV公司，SPV公司是可以破产的，不能因为SPV公司是一个特殊的公司就不能破产。从国外实践来看，SPV也是可以破产的，但破产之前要有一些具体的制度规定，要有相对应的对各种风险的规划和制度约束条款。

财政部现在牵头PPP立法是有必要的，而且也是可行的。PPP的立法和国家治理现代化是紧密联系在一起的，财政是国家治理的基础和重要支柱，财政部牵头PPP立法工作是国家治理的题中应有之义。

二、王朝才副院长“PPP工作推进过程中的困难与问题”的主旨发言

为了解地方PPP进展如何，课题组前前后后去了安徽、贵州、广西、重庆、河南、河北等地，他们还与中介公司、社会资本方、政府部门进行了大量沟通。王朝才副院长主要就PPP立法调研和研讨中遇到的一些难点和困惑，谈了他的观点。

（一）PPP立法工作中的几个难点

1.法律和政策之间互相扯皮

比如《招投标法》和《政府采购法》的选择问题。举个例子说，通过PPP成立SPV公司把整个项目拿下来了，拿下来以后工程实施还要搞招投标。好多公司因为政府的工程项目必须招投标的法律规定，导致社会资本把这个东西拿下来了，最后还不一定能做。尤其直接搞建筑的公司进来以后，他进来的目的就是想连建设一块做了，结果你建设项目还要拿去重新招投标，法律之间还有很多矛盾。

PPP运作和现行的《土地管理法》等法律法规也存在不适用之处。中国现行法律规定，经营性土地使用权必须通过“招拍挂”方式获取。而政府在授予特许权时，无法确保特许权人一定能够获得项目所需的土地使用权。如对于铁路、轨道交通等项目，由于投资巨大、回收期限较长，投资方往往要求捆绑地上物业开发（如在地铁上面的土地盖物业），但按《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。地铁上盖物业，其用地性质应为经营性用地，也应该按“招拍挂”程序取得建设用地使用权，这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地，能否综合一体化开发成各地政策无法突破的问题。

2.部门职责分工不清导致地方实施无所适从

目前，国家发展改革委和财政部都在积极推动PPP工作，各自先后下发了一系列PPP文件，对规范推动PPP工作起到了积极作用。但两部委目前在职责分工上不清晰，在出台的不少政策文件中，存在不一致甚至相冲突的地方，导致地方在执行时无所适从。

3.社会资本对进入PPP项目信心不足

尽管目前财政部、国家发展改革委、国开行等都在力推PPP，各地也都在积极推动，但PPP项目的实际落地情况并不乐观，出现了“叫好不叫座”的现象。原因主要包括几个方面：

首先，PPP项目多是公益性质较强、持续时间较长的项目，从立项签约到投资取得回报存在一定时滞，同时，相较于高企的融资成本，投资收益不具备吸引力。

其次，不少地方政府将公益性项目拿出来让社会资本做PPP，有经营收益的项目自己做，也是导致社会资本不愿参与的重要原因。

再次，政府与社会资本的风险分担机制不完善。政府方主要诉求是，在财政支出最小的前提下，提高公共服务的质量和安全性；社会资本的主要诉求是，在利用自身建设、运营经验的基础上，在尽可能短的年限内收回相应的成本并获得合理回报。政府和企业均希望对方承担更多风险。

最后，企业担心PPP项目执行会受领导换届影响。社会资本对PPP存在的众多不确定性及政府信用心存戒备，尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险。

4.部分PPP项目的财政承受能力论证和物有所值评价流于形式

2015年4月和12月，财政部先后出台了《PPP项目财政承受能力论证指引》和《物有所值论证指引》，旨在规范PPP项目的运作，防范财政风险。地方只有通过了这两项论证程序，才能申报PPP项目。这两项文件的出台初衷毋庸置疑，但是，据调研发现，很多地方的这两项论证目前都流于形式。

首先，财政承受能力论证要求每一年度所有PPP项目不能超过一般预算支出的10%，但是，这项论证是针对单个PPP项目来做的，现在各地在进行PPP项目的立项审批时，往往只看单个项目的申报材料，只要没有超过一般预算支出的10%，就算通过论证。这样做，会导致未来年度财政实际的不可承受，使得财政承受能力论证流于形式。

其次，物有所值评价目前包括定性评价和定量评价。其中的定量评价要对“政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较”，现在的难点是，缺乏公共部门比较值（PSC值）数据，无法进行比较。所以现在大多数的物有所值论证就只是做定性评价，而定性评价主观性较强，且大部分项目只要当地政府愿意推出，社会资本愿意合作，则物有所值的定性评价基本也都会通过，导致这项评价也基本流于形式。

5.中西部经济欠发达市县PPP落地难

首先，经济落后市县公共品提供缺乏规模经济，市场主动付费动力不足。其次，经济欠发达市县财政能力较弱，政府出资有限。再次，PPP相关业务知识普及度不够，项目相关机构协调还不顺畅。最后，县域范围内整体金融生态环境较差，对大部分县，尤其是中西部的县来说，经济基础较弱，金融发达程度有限，在本地县域融资空间狭小；从域外融资对于县级政府或县政府融资平台来说因其信用等级较低，融资难度也大。

（二）推进PPP工作面临的几个困惑

1.PPP是否一定要拘泥于某一种形式？

PPP是政府与社会资本的合作，目前在中国也还处于探索阶段，不应过分拘泥于某些形式上的规定来论PPP的模式选择甚至成败。如是否一定要成立SPV才算PPP？是否一定要有特许才算PPP？是否一定要遵循不能超过一般预算支出10%的红线？如果按照这一规定，某些特殊的PPP项目（如园区开发项目）将难以运行。

2.政府与社会资本的利益平衡点如何把握？

现在很多地方政府既想让社会资本进来，又怕社会资本挣钱；既想与社会资本利益共享，又想让社会资本多承担风险。有这样的想法社会资本怎么愿意与政府合作呢？

3.政府如何做到既能放下身段，又能维护政府方的利益？

一旦政府方放下身段、放下“架子”，基于契约精神与社会资本合作，又怕自己在成本、收益等方面“算计”不过社会资本，会处于劣势。同时，政府与社会资本的密切合作，又容易被理解为“官商勾结”，在当前的政治生态下，地方官员还存在着这样那样的顾忌。

三、与会领导和专家对主旨发言的点评

（一）财政部条法司周劲松副司长1.PPP立法既必要也可行

（1）在公共服务领域推广PPP模式具有重要意义。一是事关国家治理方式和治理能力现代化，与政府职能转变、体制机制创新密切相关；二是服务于供给侧结构性改革，能够有效扩大公共产品和公共服务的供给，不断满足社会公众有效需求；三是有利于政府、企业和社会公众合作共赢，拓宽市场主体的发展空间，提高财政资金的使用效率。

（2）作为一项创新性的改革，PPP需要法律来规范保障。按照十八届四中全会的要求，各项改革特别是重大改革，要于法有据，立法先行，充分发挥立法的规范、保障、引领和推动作用。法律是治国之重器，良法是善治之前提。要正确处理法治与改革的关系。法治是改革发展的可靠保障，厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。破解改革难题，厚植发展优势，必须坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。做到立法与改革无缝对接，确保在法治轨道上推进改革。自觉运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾，维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题。

（3）以问题为导向，通过立法切实解决现实中的问题。PPP立法也是规范PPP模式的现实需要，要在充分考虑我国法治环境和国情的基础上，借鉴国际先进经验，发挥立法的引领作用，用法律来保障各方的合理利益和诉求。

近两年，特别是2015年国务院办公厅出台了《意见》①《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》〔国办发［2015］42号〕。，财政部、国家发展改革委也出台了很多规定，这些规定都为中国推进PPP立法打下了坚实的基础。中国法律体系应该说基本具备，但PPP涉及不同的法律关系，需要立一部专门的PPP法。

2.PPP立法要讲求科学性、民主性

科学立法和民主立法是立法工作必须坚持的基本原则。立法要建立在科学的理论基础之上，必须尊重客观实际，根据社会经济、政治和文化发展的客观需要，正确反映客观规律的要求；立法应合理地吸收、借鉴历史的和外国的经验。在整个立法过程中，坚持民主的价值取向，建立充分反映民意、广泛集中民智的立法机制，使法律真正体现和表达公民的意志，真正成为保护人民财产权利和人身权利的良法。

PPP立法要以问题为导向，要有一定的前瞻性，要借鉴国际上立法的经验和教训，立法对实践要有引导规范和推动促进作用。要讲求民主程序，广泛听取社会大众意见。PPP立法虽然由财政部等政府部门组织起草，但真正的立法权力主体是全国人大及其常委会。政府部门只是在推动立法起草方面做一些工作。希望在立法过程中，充分发挥专家学者和社会各方面的力量，为起草一部高质量的法律草案献计献策。

3.PPP立法需要研究解决的主要问题

一是作为政府和社会合作法，必须明确界定合作的主体。政府是否包括国有企业，公共团体、履行社会职能的社会组织应该怎样定位？社会资本是否包括国有企业？什么样的国企能够作为社会资本？

二是合作方式。合作方式有广义和狭义之分，特许经营、股权合作、政府购买服务之间的关系，怎样对不同的合作方式进行区分？按照社会资本的盈利模式，使用者付费、政府付费或兼而有之，以及政府补贴和优惠措施等如何进行准确界定。

三是政府和社会资本的合作领域。公共产品和公共服务的边界问题，什么样的产品和服务可以作为合作的领域？采用正面清单模式还是负面清单模式。

四是政府、社会资本和社会公众的权利（权力）、义务（责任）。PPP模式更多的涉及到公众的利益，必须明确规定政府、社会资本和社会公众的责权利。

五是合作协议的性质。是作为行政合同还是作为民事合同，应重点规定哪方面的内容。

六是合作的程序。PPP项目从开始立项到实施完毕全生命周期过程中的程序问题，必须通过法律进行明确规定。

PPP的立法问题非常复杂，我们要聚众力、汇众智，制定一部高质量的PPP法，为实践中的PPP保驾护航。

（二）中央财经大学李俊生副校长

PPP立法及其实施要想获得实质性的突破，还需要重新思考政府和市场的关系问题。李俊生副校长认同刘尚希院长反对将政府和市场对立起来的观点。市场是什么？市场就是一个平台，政府、企业都是市场上地位平等的行为者，政府和私人部门在这个平台当中满足各自需要，最后达到一个利益均衡点的平衡。把市场作为一个平台，政府和私人部门都在这么一个平台上按照公认的游戏规则行事，PPP项目在我们国家就会得到很好的推广，就不会出现制度性的问题。否则，如果理念不突破，如果政府一直要主持市场、管制市场，PPP立法就不会取得公平公正、有利于市场平稳运行的效果。

（三）国务院发展研究中心孟春巡视员

1.以共治的理念重塑PPP法

PPP体现了共治、共建、共享的理念，PPP模式下的共治实际上是指在政府、国有企业、民营企业、金融机构、第三方机构等市场主体的参与下，充分发挥各自优势，实现利益风险的合理分配，实现资源的优化配置和生命周期的有效监管，最终形成一种契合于项目的长期伙伴关系，来共同为社会大众，为老百姓提供所需要的公共产品和服务。在PPP模式下，原有的政府与市场需要重新定义，要从行为的视角看过程中所遇到的各种瓶颈。PPP立法要突破传统观念，以共治的理念来重塑PPP法。

2.借鉴国外经验理顺PPP和特许经营的关系

当前，中国正加快推进PPP立法工作，应关注研究国际经验。法国作为运用PPP模式比较早的西方发达国家，其经验值得借鉴。法国是典型的以特许经营为主的欧洲国家，特许经营的历史也比较悠久。从16～17世纪法国就开始运用特许经营模式挖掘水道、修建桥梁，到19世纪法国特许经营的范围扩大到铁路、地铁、供水、供电等领域，20世纪下半叶进一步扩大到高速公路、城市交通、垃圾处理，包括一些地区医疗等领域。据估计，法国目前有12000～15000个特许经营的合同，主要分布在供水、污水处理、集中供暖、垃圾处理、能源等领域。法国PPP法是在2004年6月17号颁布的，也就是大家熟知的559号法令。到2008年和2009年，法国政府又分别针对一些新的情况对法国的PPP法进行了修订。在特许经营类里它有一个特许经营的办法，但是这些都是在PPP法的大的统一的法律框架下来实现的。

（四）清华大学王守清教授

1.四个观点

观点一：要有一个高层次跨部委的组织架构或协调机制

对特许经营合同是行政还是民事合同现在还在争议，应让更广泛的人士参与讨论。很遗憾，今天参会的没有国务院法制办的人，发改委的人也没来，各个行业主管部委的人也没来。另外，PPP实务性非常强，各主体特别是咨询、律师和学术界也应该参与。PPP还涉及社会公众，因为PPP最终是提供公共产品，如果没有公众参与机制，PPP将来也可能会出麻烦。20世纪90年代中国推进公交的PPP（当时叫特许经营），结果很多都失败了，主因之一就是缺乏考虑公众的诉求。总之，无论是哪个部门牵头主导，PPP立法都应有一个更高层次、更广泛的组织架构或协调机制，光靠财政系统是不足够的。

观点二：要健全信用体系

现在社会资本特别是民营企业不愿意做PPP项目，基本上都是央企和国企在做。不可否认，这与政府特别是地方政府信用不够有关，如何提高地方政府信用或为地方政府增信非常重要，当然，这不是一朝一夕的问题，但现在就要开始。

观点三：要加强能力建设

PPP绝对不是就那么一个用词的问题，对参与各方（政府官员、金融机构和社会资本投资者等）的能力建设提出了很高要求。过去13年，王守清教授到全国各地讲过一千多场PPP课，跑遍了很多地方（包括省、市、区县）和各种行业的企业，发现一个最大的问题就是，企业（包括央企）实际上极少有具备全过程、全方位集成管理优化建设与运营一个PPP项目的能力。如果央企有这个能力的话，可能中信集团能力是最全面的，因为中信涉及几乎所有行业和产业链。如果企业没有集成能力，要做好PPP项目是很难的，这就是为什么做PPP一般要成立一个由各种优势互补的企业组成的强强联合的项目公司的原因之一。不过，财政部和发改委没有强制要求、国际上也并不是都成立项目公司。

除企业能力不足之外，政府官员的能力也亟待提升。受过去经历和经验的影响，政府官员不太懂PPP。这一轮推广PPP，财政部是第一责任单位，并要求所有地方PPP项目由财政系统主导。但是，王教授在下面发现，财政系统的人自己也在抱怨，“我除了会算账管钱还懂什么”。的确，一些财政官员根本不懂工程，不懂项目流程，这是他们主导PPP面临的一个实际问题，王教授认为地方要由主管市（县）领导牵头，成立一个由所有的职能部门至少是副局长带兵参与的领导或协调小组的原因。王教授到某省讲课时发现，该地PPP项目由前年的财政系统主导变成了去年的由发改委主导。地方的同志解释道，财政系统推了一年半没有什么进展，所以，省领导恼火了，就决定改由发改委主导。总之，地方官员能力不足，这是目前推广PPP的一个很大的现实问题。地方政府可以找咨询机构，但有能力的咨询机构能力本身也不足。而且，多数咨询机构由于利益和能力的问题，更多只是帮助政府准备文件走流程走形式，并没有起到专业性的指导作用。

不仅是政府官员能力不足，银行也面临能力不足的问题。不要以为中国的银行是全世界最赚钱的银行，中国的银行就很厉害，其实中国银行收入的80%甚至更多都来自于利息差。作为既得利益者，银行没有太大动力考虑国际上PPP项目通用的有限追索项目融资。当然，这也不能完全怪银行，还有项目好差、投资者能力和前面说到的政府信用等问题。因为要实现有限追索，项目必须有稳定的现金流：如果是非经营性项目，现金流就来自政府财政，银行就需要评估地方财政承受力问题；如果是经营性项目，现金流就来自使用者；如果是准经营性项目，现金流就来自二者。

另一个现实问题是，目前绝大多数的投资者（包括央企、基金、银行和其他）都是短期行为，做PPP并没有太多长远考虑，都想挣短期快钱。当然，投资者提前退出是可以的，但是必须事先经过政府的同意，否则，很多企业就可能投机，这些PPP项目的将来就可能一塌糊涂。

观点四：要动态看待PPP

动态融资。在项目没有建成之前，融资风险是非常大的，所以，建设期可能要做完全追索融资或投资者提供完工担保。但是，项目一旦建成，就可以改为有限追索，因为风险已经比较小了，这时候就可以考虑二次融资，降低融资成本，也通过二级市场融资，如资产债券化。

动态理解财政承受力。现有财政部文件规定，补贴PPP项目的总支出不能超过地方一般预算支出的10%，有些地方官员说，因为财力有限，按这个要求，如果财政承受力评估不做假，也做不了几个PPP项目。但这不是财政部文件有问题，而是下面的官员和市场主体没有真正的理解财政部的意图：避免地方政府不顾财政承受力乱上PPP项目，把问题留给未来。而且，这里的财政承受力不是光指现在这几年，还包括整个PPP合同期，要对将来有预测，也就是说，财政承受力也是一个动态的概念。

动态分担风险。大家都在讲风险分担，但很少人真正理解风险分担是一个动态的概念，因为谁也不可能对将来十年、二十年、三十年的情况做出准确的预测。所以，在风险分担时两个最基本的做法就是：合同中必须设立上下限，必须有动态调整机制，包括动态调价机制。也就是说，不能签死合同。

2.三点忠告

（1）不能将PPP作为政府推卸提供公共产品责任的借口。从全世界来看，并不是所有公共产品都是通过PPP方式提供。现在，地方官员似乎有一种错觉，好像PPP是万能钥匙，这是不合适的。全世界PPP市场最成熟的国家用PPP来提供公共产品的比例也不过是10%～30%，中国虽然有自身的特色，但我觉得这一比例最多也不能超过40%～50%。

（2）不能将PPP作为纳税人“二次纳税”的理由。这里有两层意思：因为纳税人已经交了税，有些公共产品就必须由政府来提供，政府不能想方设法向老百姓收费，虽然谁使用设施谁交费比较公平，但应有个度，有些公共产品要保证普遍服务、要保护穷人。另外，由于税法的空白或不完备，企业做PPP可能存在二次纳税的问题。

（3）不能将PPP作为将现有责任推卸给未来的工具。这句话适用于政府，因为很多地方政府都是想要上项目，透支将来二十年、三十年后的支出。这句话也适用于企业，因为大多数的央企，特别是工程公司目前面临的压力非常大：如果不做PPP项目，企业可能就要死掉；做了PPP项目，也可能会死，也可能不会死，但要死也是五年、十年后的事情，那时决策者已经退休了，何况中央还要考虑维护社会稳定，可能不会让央企死掉。

（五）中国政法大学李显冬教授

我们讲PPP共治理念，就是把PPP的立法看成一个系统工程，各方要有共同的目的性、共同的层次性和综合的调整性。李显冬教授认为，在PPP中既有公法法律关系，又有私法法律关系，应该是综合性的立法。

与刘院长的观点一致，李教授认为，政府主体法无授权不可为，而对市场主体来讲则是法无禁止即可为。公元284年，也就是西晋太康五年，有一个叫《西晋杨绍莂》的隶书碑刻，其最后一句话是“民有私约如律例”，就是说，老百姓私下签定的合同就犹如官府颁布的法令一样有效。这说明，中国古代民间就有某种市场契约精神。

陈少强刘薇整理

（责任编辑：邢荷生）