发展壮大村级集体经济的政策研究——基于对广西的调研

曾纪芬 张 帆 曹润林

发展壮大村级集体经济的政策研究
——基于对广西的调研

曾纪芬 张 帆 曹润林

村级集体经济在我国农村经济社会发展中发挥了重大积极作用，但是，当前理论界、实务部门以及社会对发展壮大村级集体经济的必要性和可能性存在一定的质疑。实际上，在新型城镇化、新型工业化、农业现代化，以及到2020年实现我国广大农村全面脱贫、全面建成小康社会目标的历史背景下，发展壮大村级集体经济的时代意义、战略意义更加凸显。为此，我们课题组基于对广西百色市、桂林市、北海市等地的实地调研，描述了当前广西村级集体经济的发展现状、存在的问题，剖析了其背后的深层次原因，并介绍了广西发展壮大村级集体经济的积极探索实践。最后，提出了相关政策建议，以期为新形势下发展壮大我国村级集体经济提供有益参考。

发展壮大 村级集体经济 政策研究

一、发展壮大村级集体经济的现实背景

村级集体经济是指生产资料归村集体所有的经济组织形式。党的十八大以来，习近平总书记多次深入到贫困地区农村调研，明确指出要打赢全面建成小康社会的扶贫攻坚战，到2020年贫困人口全部脱贫。脱贫成为党和政府“十三五”期间工作的重中之重，也是全社会关注的焦点。而村级集体经济在我国农村经济社会发展历程中发挥了重大作用，在助推全面脱贫、顺利实现小康社会建成目标的现实背景下，是否可以赋予新的功能定位，并继续发挥出其历史贡献，是一个值得思考和研究的新课题。

实际来看，新时期我国东部沿海以及中西部部分地区对村级集体经济进行了有效探索实践。在推进农业适度规模经营、提高农村基层组织公共服务能力、实现农民共同富裕等方面体现出了强大的引领功能，并且实现了村集体、农民以及市场等各方的多赢局面，有力驳斥了市场经济条件下村级集体经济缺乏生命力的质疑。立足于广西，与东部和中西部部分地区相比，村级集体经济整体上发展相对滞后，未能实现集体资产、资源、资金的保值增效以及村集体自我发展与保障能力的提升，与推进农业现代化、促进农村经济社会发展和完善乡村治理的要求也不相适应。

2015年，经过入户调查精准识别后，广西建档立卡贫困人口仍有450多万人，脱贫攻坚任务尤为艰巨。发展壮大村级集体经济，不仅是深化农村改革，增强农村基层组织的创造力、凝聚力和战斗力，巩固党在农村基本经济制度的必然要求；也是推进农业现代化、提高农民组织化程度的客观所在；更是助推全面脱贫战略目标顺利实现的形势所迫。

二、发展壮大村级集体经济的理论支撑分析

发展壮大村级集体经济不仅有着较强的现实意义，经济学、政治学和管理学等相关理论也为其提供了强有力的支撑。

（一）经济学视角

1.实现规模经济效应

规模经济是指企业通过扩大经营规模可以降低平均成本，提高利润水平。且伴随着生产规模的不断扩大，规模报酬将依次经过规模报酬递增、规模报酬不变和规模报酬递减三个阶段。家庭联产承包责任制在特定历史时期，充分调动了广大农民的生产积极性，极大释放了我国农村生产力。但是，由于过于强调“分”而忽视“统”导致村级集体经济表现为一个个分散的家庭经营个体。随着我国城镇化进程的快速推进，越来越多的农村人口流向城镇，使得大量村级集体资产资源被闲置。同时，分散的小农经营模式市场抗风险能力极为脆弱，其弊端在新形势下日益体现，规模效应未能得到充分发挥。在这种现实背景下，创新村级集体经济有效实现形式，最大化发挥其规模经济效应无疑可以发展壮大村级集体经济。

2.降低交易成本需要

经济学家科斯提出了交易成本理论，也称交易费用理论，是指完成一笔交易所需要花费的费用，包括信息传播、谈判、协商、签约、合约执行监督等活动所耗费的成本。2016年，中央一号文件为《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，其核心要义即是大力推进农业现代化，确保小康社会在城乡的全面实现。那么，从市场交易成本角度看，分散经营的个体农户经营模式很难实现农业现代化，其在市场信息传播、谈判、协商等方面由于处于零散、分割状态，交易成本极大。这就需要扭转当前村级集体经济过于强调“分”忽视“统”的局面，将分散的农户聚合成整体性组织开展市场交易活动，从而降低市场交易成本。

（二）政治学视角

1.中国特色社会主义制度属性要求

“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的基本经济制度是中国特色社会主义制度的核心构成部分。党的十五大、十六大报告明确指出“集体所有制经济是公有制经济的重要组成部分”。改革开放以来，不同所有制经济形式在市场竞争中充分发挥各自优势，相得益彰、共同发展。但是，中国特色社会主义制度属性决定了公有制的主体地位，而且公有制经济在整体上体现了其强大的市场抗风险能力和竞争力，对此，必须毫不动摇公有制的主体地位。村级集体经济属于集体所有制，是公有制的重要组成部分，其存在与更好发展直接关乎到中国特色社会主义制度地位的稳固。

2.社会主义核心价值理念要求

集体主义思想是社会主义核心价值理念、共产主义道德的基本原则。它主张个人从属于社会，个人利益服从于集体、国家和民族利益。同时，集体主义与个人正当利益并不冲突，二者是相互统一的。集体主义要求个人应为集体利益发展作出自己的贡献，但也充分尊重劳动者个人的正当利益。集体主义是村级集体经济的核心灵魂，村级集体经济既强调村集体利益，也尊重个人利益，能够保证个人利益与村集体利益的统一协调。因此，发展村级集体经济，符合社会主义核心价值理念要求。

（三）管理学视角

1.国家治理体系和治理能力现代化要求

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。而根据《村民委员会组织法》规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，并协助维护社会治安，担负着对农村社区实行公共管理，并受地方基层政府委托协助行政的职能。由此可见，村民委员会不仅是我国基层社会治理的重要主体，也是国家治理体系的重要构成部分。而村级集体经济是村民委员会自我管理、自我教育和自我服务的经济基础和物质保障，发展壮大村级集体经济有助于其功能的更好发挥，契合了国家治理体系和治理能力现代化要求。

2.村级集体经济内涵式创新发展要求

“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力”，党的十八大进一步将创新驱动战略摆在国家发展全局的核心位置。当前，我国正处在经济社会发展的重大转型期，在各个领域迫切需要通过创新驱动发展。农村集体经济在我国经过了六十多年的历史变迁，快速城镇化进程、农业现代化趋势等重大现实背景，则对我国农业、农村、农民提供了新的发展境遇，村级集体经济也不可避免地受到冲击和影响。创新对村级集体经济的管理理念和管理方式，使其形式创新、内涵式发展，将有利于国家创新驱动战略目标的顺利实现。

（四）“五大发展理念”视角

2015年，在中共十八届五中全会上，习近平同志系统论述了创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，强调实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，这也成为发展壮大村级集体经济的重要理论支撑。

1.城乡协调发展要求

新中国成立以来，农业、农村、农民为我国工业化进程作出了巨大贡献，由此也形成了城乡“二元”发展格局，导致城乡经济社会发展不协调。“五大发展理念”的提出，为城乡协调发展提供了强有力的理论支持，即要健全城乡发展一体化体制机制，实现城乡均衡协调发展。新时期，以发展壮大村级集体经济为契机，促进农业、农村、农民的全面发展，进而缩小城乡经济社会发展差距，是贯彻落实“五大发展理念”协调发展的重要体现。

2.城乡共享发展要求

发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享是党全心全意为人民服务工作宗旨的要求所在。由于城乡“二元”经济社会发展格局，导致我国城乡居民在教育、医疗、就业等国民待遇上，也存在“二元”享受差异，即城乡之间并没有实现改革与发展的成果共享。而发展壮大村级集体经济，为农村基层自治组织较好地发挥自我管理、自我教育、自我服务功能提供经济支撑，加快实现城乡基本公共服务均等化，是贯彻落实“五大发展理念”共享发展的重要体现。

三、广西村级集体经济发展现状分析

作为我国西部欠发达地区省份之一，目前广西正处于深化改革、转型发展的关键期。在村级集

体经济发展上与其他省份相比，既有共性，也有差异。

（一）总体状况

1.村级集体经济整体发展现状

广西村级集体经济同样是在“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营”体制统领下探索发展。据实地调研，广西农村大部分村集体资产资源所有权与经营权相分离，直接被分到农户个体手中，村集体并无或较少直接掌握集体资产资源，即呈现的是“分”大于“统”的局面。在实施前期，同全国各地一样，大大提升了广大农民生产积极性，极大解放了生产力。但是，“分”大于“统”格局的边际效应不断递减，导致广西村级集体经济整体上发展滞后。不论是所有权与经营权相统一的村级集体经济形式，还是所有权与经营权相分离的分散农户经营个体经济模式，均缺乏市场活力与竞争力。据调查统计，广西近60%的村无集体经济收入，沦为空壳村，村级集体经济十分薄弱。

2.支持村级集体经济发展的政策体系

村级集体经济发展离不开政策的有力支持，但是，自家庭联产承包责任制推行以来，从中央到地方政府层面鲜有针对性的政策文件出台。2015年10月，财政部出台了《关于印发〈扶持村级集体经济发展试点的指导意见〉的通知》（财农〔2015〕197号），明确2016年中央财政选择在13个省份开展扶持村级集体经济发展试点工作，广西被列为试点省份之一。广西财政厅迅速出台了《关于开展扶持村级集体经济发展试点工作的通知》（桂财农村〔2015〕38号）。2016年，广西财政厅又出台了《关于开展扶持村级集体经济发展项目申报工作的通知》（桂财农村〔2016〕9号）。这些成为新形势下指导广西村级集体经济发展的重要政策支撑。

3.财政支持村级集体经济发展状况

由于缺乏明确的发展壮大村级集体经济政策，从中央到地方政府层面财政投入力度十分薄弱。广西也不例外，针对村级集体经济发展未设立专项财政资金投入，即使一些村级集体经济组织得到了一定的财政资金支持，也主要是分散在相关涉农财政支出中。2016年3月，广西财政厅出台的桂财农村〔2016〕9号文明确规定“财政资金通过以奖代补的方式支持试点村开始试点工作，财政补助标准为每个试点村200万元。财政资金扶持对象包括村委会、村集体组织、合作社等。并对村集体领办合作组织、发展农业产业项目，同等条件下给予优先支持”。

（二）存在问题

从整体上看，与相关省份地区相比，广西村级集体经济发展相对滞后。发展的滞后意味着问题的存在，主要有以下几方面。

1.发展壮大村级集体经济信心不足

随着市场经济的发展，无论是村干部，还是村民，乃至一些政府领导，对发展壮大村级集体经济缺乏充分信心，认为在市场经济环境下，村级集体经济发展难以有出路、有希望，与推行市场经济的思路相违背，呈现出“村干不主动、农民不配合、政府领导不支持”的消极局面。具体表现为：一是村干部对发展村级集体经济认识不到位，思想上不重视；部分村干部怕麻烦，简单应付思想严重，认为完成上级任务就行，没有必要发展村集体经济。二是村民对村级组织发展集体经济不放心，对集体丧失信心，甚至出现只要权益、不讲义务现象。三是一些政府领导改革愿望不强，对发展壮大村级集体经济支持态度不明确，使得村干部、村民的积极性受到削弱。

2.发展壮大村级集体经济物质基础薄弱

发展壮大村级集体经济需要一定的集体生产资料作为物质基础，而集体生产资料薄弱是广大农村地区所面临的普遍问题。具体体现在：一是资产资源不足。在家庭联产承包责任制推行后，由于“分”大于“统”，大部分村集体资产资源被分到农户手中，使得村集体拥有的资产资源少，形成“巧妇难为无米之炊”的格局。二是农村基础设施建设落后。相当部分行政村，由于得到财政、社会等方面的支持力度弱，村内道路硬化、水利等基础设施不完善，造成交通不便、信息不灵，缺乏发展壮大村级经济的基本条件。三是实体经济发展薄弱，收入单一。相当部分行政村，由于资产资源和基础设施上的劣势，加上现有技术落后，缺乏产业开发、资金运作、农业科技等支撑手段，导致村级集体经济增收陷入“束手无策”、“无从下手”的困境。

3.发展壮大村级集体经济人才匮乏

近年来，广西农村大量有头脑、有胆识的农民外出到东南沿海城市、区内经济发达城市务工创业，农村人才被城市吸引或留住。而村级集体经济的发展壮大在市场竞争环境下需要懂经营、晓管理的人才。一些农村地方也正是由于缺乏人才，导致村级企业管理不善而倒闭破产，使得村集体资产资源流失，进而影响了各方面发展壮大村级集体经济的信心。此外，作为村级集体经济事务的管理者，村两委干部能力水平有限也是重要制约因素。一些行政村由于村两委干部年龄结构老化、文化程度偏低、发展经济本领不强、整体素质不高，极大影响了村级集体经济的发展壮大。

4.发展壮大村级集体经济管理规范缺失

大部分村级集体经济在发展过程中都面临着经营管理规范缺失问题。具体而言：一是集体经济事务管理规范缺失。在村务公开等民主管理上无规范的规章制度可循；集体资产管理处置不依照程序进行，集体经济组织财务不清、管理混乱，“一言堂”现象普遍，导致集体资产资源流失，挫伤了党员、群众对发展村级集体经济的积极性。二是关于合作社等村集体经济组织的认定及管理问题。目前，广西农村集体产权制度改革的试点村都是以股份合作社的形式成立，但由于从国家到自治区层面还没出台有关农村集体产权制度改革的政策文件，因而无法给予认定登记，暂时只能以村委的牌子进行运作，为日后的撤村建居管理、运作原村集体资产带来难题。

5.明晰的农村集体产权制度保障缺位

主要体现在：一是农村集体土地和房屋确权登记颁证制度的滞后。广西部分地方反映，由于城市发展需要，八十年代初政府不断征用农民土地，同时也留下“三产”用地，村（组）利用这些土地开发商铺、建农贸市场或综合大楼，发展第三产业以增加集体和农民收入，但直到现在仍有部分建筑物因土地性质没有变更而无法办理土地证，从法理上均属于违章建筑随时可以拆除，这就无法有效保障收入的稳定性。二是股份合作社社员资格是村级集体经济在发展过程中普遍面临的重要产权问题。社员资格直接决定了其在集体经济中的收益权，因此，往往也是各地在发展村级集体经济过程中最容易引发矛盾的地方。例如：出嫁女是否享有村集体经济收益分配权就是一个典型的产权界定问题。

（三）原因分析

当前，广西发展壮大村级集体经济面临着诸多问题。那么，问题背后的症结又是什么呢？这是解决问题的关键。

1.缺乏发展壮大村集体经济理念的宣传引导

20世纪80年代，我国在农村推行的家庭联产承包责任制，强调统分结合，而在现实实践过程中，民众对“分”的认知远远高于“统”。同时，1992年我国确定了建设社会主义市场经济体制的目标，个体经济、私营经济等经济形式发展迅速，集体经济色彩则逐渐淡化。在这种历史背景下，无论是全国大部分地区，还是广西各级政府对集体经济的宣传引导都非常缺乏。一方面，各级政府对村委干部宣传缺乏，使得村委干部不能从思想上引起高度重视，进而在实际工作中出现不想干、不敢干而停滞不前的现象；另一方面，各级政府忽视向社会民众宣传集体主义思想理念，使得村民缺乏参与发展壮大村级集体经济的积极性。

2.缺乏发展壮大村级集体经济的政策支持

表现为：一是由于鲜有针对性的财政政策出台，使得金融、社会资本处于观望状态，导致发展壮大村级集体经济的资本支持不足。广西农村地区经济基础普遍较差，单纯依靠自身力量难以实现快速发展，需要财政政策发挥“杠杆效应”，进而撬动金融资本、社会资本进入。二是各级政府配套政策缺乏，导致政策难以形成上下合力。近年来，中央层面已经出台了一些支持发展壮大村级集体经济发展的政策，自治区层面也开始出台配套政策。但是，还需要市、县、乡镇各级政府出台相关配套政策。从实地调研来看，这一部分几乎处于空白状态。

3.缺乏有效的农村经营管理人才供给机制

由于缺乏有效的农村经营管理人才供给机制，导致发展壮大村级集体经济缺乏能人引领。近年来，相关部门组织开展了一些技能培训，但由于宣传发动不深入，绝大部分农民很难及时获取培训消息，而且培训地点、培训内容、培训方式等未能充分考虑和尊重农民的实际诉求，导致农民缺乏参加培训的积极性和主动性。结果，相当部分技能培训流于形式，培养效果不明显。同时，针对农村经营管理人才激励机制的缺失也是重要方面。目前，广西自治区层面出台了多项人才激励制度，但绝大多数是针对高水平人才引进，针对农村经营管理人才的激励措施则几乎没有，导致农村很难吸引人才、留住人才。

4.缺乏健全的村级集体经济监督管理机制

目前广西村级集体经济普遍缺乏规范的监督管理机制，一方面，村级集体经济是一个相对比较封闭的组织，它不在国有资产的监督管理体系中，没有专门的监督管理制度约束。其经营管理主要通过村集体经济组织成员进行内部监督，如果没有收到举报，一般不会有专门的组织机构对其进行监督；另一方面，村级集体经济的规模一般比较小，正规化程度也较低，普遍没有建立产权清晰明确、监督有效的经营管理体系。在实际经营管理过程中，集体经济组织负责人对经营管理有较大的自主权力，很难实现有效的内部监督，确保集体资产资源的安全性和稳定性。

5.缺乏明晰的农村集体经济产权界定

缺乏明晰的农村集体产权制度是导致广西村级集体经济在发展过程中遇到多种产权纠纷问题的主要原因。一方面，各地方政府缺乏切实有效、可操作性强的农村集体产权确定制度作为政策依据。目前各地农村集体产权确定工作主要依据是《农业部关于稳步推进农村集体经济组织产权制度试点的指导意见》（农经发〔2007〕22号），而农村集体产权的确定不仅需要对其集体所有的性质进行确定，还需要对集体成员资格、集体资产经营管理权、收益权和处置权等进一步明晰确定。另一方面，广西农村集体产权确权工作执行形式单一，执行速度缓慢。2012年，广西才开始在桂林、柳

州和梧州等地的14个村开展试点工作，其他集体经济发展水平较低的地区该项工作进展更加缓慢。

四、广西发展壮大村级集体经济的现行做法

受市场经济发展、新型城镇化进程等客观形势变化影响，在发展壮大村级集体经济的问题上，广西一些市县依然进行了积极探索实践，并且涌现出了一批发展较好的典型示范模式。主要有：

（一）土地股份合作带动模式

广西部分市县积极探索创新农村集体土地股份制改革模式，通过土地连片规模经营，提高了土地产出率和经济效益，实现了村级集体经济的有效发展。主要有两种模式：（1）土地入股的土地股份合作社模式。在不改变承包关系的前提下，农户将承包土地按面积折股到村土地股份合作社。同时，村集体土地以股份的形式量化到农户个人，在此基础上，村土地股份合作社将土地实行统一规划，分成稻作区、水果种植区、蔬菜种植区、养殖区、农家乐休闲区等，按照“跨区域招标，同等条件下本村村民优先”的原则，实行专业化承包经营。（2）“土地+社会资本”的股份制改革模式。农户以土地入股组建农业专业合作社，然后合作社与优势龙头企业签订协议，由合作社出土地，企业出资金，包括种苗、人工费、农药化肥等全部投资，种植经济作物，企业按照最低保护价收购农作物。最后，根据土地股份价格和企业投资额度所占比例对利润予以分红。该模式已经取得初步成效，并显示出旺盛的生命力。

（二）农业专业合作社带动模式

近年来，农业专业合作社在广西部分市县广泛成立，合作社牵头主体十分广泛，包括农民、村干部、企业和基层服务组织等。合作社行业则涉及到种植业、林业、畜牧业、渔业、服务业等领域。以桂林市永福县为例：到2015年底，全县农民专业合作社进一步发展，由2014年的247家发展到354家，合作社成员则由2014年的7513个发展到9188个，其中种植业251家，林业13家，畜牧业36家，渔业8家，服务业46家。一些地方还探索以村委会为主体，村社合一模式，将村集体资产资源与农户的土地、资本、人力资源等生产要素充分结合，组建相应的专业合作社或创办经济实体。进而通过开展产、供、销服务和创办农产品加工企业。农业专业合作社带动模式，不仅有效增加了农民收入，还发展壮大了村级集体经济。

（三）自主经营发展带动模式

在广西一些行政村，仍保留有一定规模的村级集体资产资源。随着新型城镇化的快速推进，这些村级集体资产资源的区位优势变得更为突出，市场价值也更加得以彰显。在这种形势下，一些村两委干部，特别是有着一定市场经营管理头脑的村干部，充分把握机会，按照“宜农则农、宜工则工、宜商则商”原则，积极找路子、注资金，通过村委会直接自主经营模式，确保了村集体资产资源市场价值的突破，实现了村级集体经济的发展壮大。但是，自主经营模式与村两委干部对发展壮大村级集体经济的信心、市场经营管理能力、集体责任感和无私奉献精神等因素密切相关。一旦这些因素不匹配，村级集体资产资源极有可能被浪费，出现贬值甚至是流失。

（四）资产租赁发展带动模式

广西一些村集体通过租赁经营模式，实现了村级集体经济的发展壮大。具体情形有：（1）充分

利用区位优势发展租赁经济。例如：百色市右江区利元村，在2003年，通过宣传发动得到村民积极响应集资3500万元，实行股份开发集体项目，建设一条560多米长的商业步行街，当年即通过铺面、综合楼租赁实现村集体经济收入300多万元，年终每股分红8000元。如今利元村人人都是集体经济的股东，年龄最小的股东仅1岁半，股金却达4万元。（2）整理建设用地，通过新建综合楼、厂房、停车场等出租给企业或村民，收取承租费，增加村级集体经济收入。例如：百色市田阳县百育镇九合村通过出租地块兴建水泥砖厂、木片厂、沙场等，每年实现村集体经济收入17.8万元；田阳县那满镇露美村利用房屋出租，每年实现村集体收入达1.34万元。（3）将村集体所有的果场、林地等资产资源以承包租赁等方式进行开发，通过收取承包费方式来增加村集体经济收入。例如：田阳县百育镇九合村将村集体的3个果场承包给个体户经营，每年可收取承包费2.1万元。

（五）财政资金助力推动模式

财政资金助力村级集体经济发展在广西部分市县也有积极有效探索。例如：百色市田东县由县财政扶贫专项资金投入15万元建立村扶贫资金互助社，吸纳农户特别是贫困户入社，入社农户缴纳200元入社金，采取联保的方式可从互助社借用5000元作为发展家庭产业资金，每年收取4%的占用费。目前，已吸收社员65户，发放借款30户15万元，发展了火龙果、西贡蕉、养猪等种植和养殖产业项目。一些地方还通过财政资金提供支持、农民土地入股方式，大力发展乡村旅游经济，盘活了整村市场经济活力。不仅使群众直接增收受益，还大大充实壮大了村集体经济，增强了村党支部的战斗力、凝聚力，财政政策的“杠杆效应”十分明显。

五、发展壮大村级集体经济的政策建议

发展壮大我国村级集体经济具有较强的战略意义，也有强有力的必要性理论支撑。基于对广西的调研，提出如下相关政策建议：

（一）加强集体经济理念宣传，营造良好社会发展环境

创新发展，思想先行。要发展壮大村级集体经济，必须加强宣传，提高村委干部、村民以及政府领导对其重要性的认识，营造良好的社会发展氛围。

1.加强村两委建设，提高村干部发展壮大村级集体经济的思想认识

村两委是农村实现自我发展的主要组织者，是发展壮大村级集体经济的重要推动力量。为此：一是要加强村两委组织建设，选齐配强村两委领导班子。特别是要选配好村党支部书记、村委主任，把年轻、积极性高、懂科技、有经营管理能力的人才选配到村两委班子中来。二是要加强村两委班子成员能力培养，使发展壮大村级集体经济成为其内在的自觉主动意识。可有计划、有目的地组织村两委班子成员到集体经济发展较快的典型地方考察学习，强化市场经济管理技能培训，使其能够受到启发、借鉴经验，提升发展壮大村级集体经济的信心和能力。

2.强化群众宣传力度，提高村民参与发展壮大村级集体经济的积极性

发展壮大村级集体经济，涉及到农民手中生产资料经营权的市场流转，需要村民的积极参与。对此：一是要加强对广大村民新时期发展壮大村级集体经济重要性和必要性宣传，让其充分意识到积极参与其中能够实现个人利益和集体利益的和谐统一。二是要加强对广大村民的集体主义思

想教育力度，社会主义政治制度属性决定了集体主义是我国民众的核心价值观，发展壮大村级集体经济与集体主义核心价值观高度契合，市场经济越向前发展，对民众的集体主义思想宣传教育越不能滞后。

3.提升政府领导意识，形成支持发展壮大村级集体经济良好政治氛围

各级政府领导应加强理论学习，积极研判新时期我国经济社会发展形势，尤其是当前“三农”的发展趋势，认识到发展壮大村级集体经济的重要性。对具备发展壮大村级集体经济的行政村，按照“不缺位、不越位”的原则，主动作为、全力支持，帮其出点子、谋规划，起到垂范引领作用，营造良好政治氛围，提升村干部、广大村民的积极性和创造性；对于不具备发展壮大村级集体经济的行政村，则要尊重客观实际，不能乱作为，而要因地制宜，另谋发展思路。

（二）创新政策供给，优化发展壮大村级集体经济制度环境

制度环境是发展壮大村级集体经济的重要外生力量，涉及到财税、金融、农业、林业、水产、畜牧、工商等诸多领域的政策配套问题。需要创新政策供给，形成综合政策支持体系。

1.创新财政支持政策，充分发挥“杠杆效应”

财政政策具有“杠杆效应”，可以撬动金融、社会资本。一是各级财政可视财力情况，考虑从涉农资金中抽取部分作为扶持资金，或直接设立财政专项资金，通过以奖代补、项目资助等方式差异化扶持村级集体经济组织。对于资产资源充分、资本实力较好的村级集体经济组织，财政提供一定资金支持并让其配套，发挥“四两拨千斤”的“杠杠效应”；对于资产资源充分，但缺乏资本实力的村级集体经济组织，财政提供一定的启动资金支持而不强调资金配套，可以盘活资产资源，提高市场活力；对于资产资源不充分、资本实力缺乏，但是区位优势明显、群众积极性较高的村级集体经济组织，财政提供启动资金支持同样不强调资金配套，可以撬动金融、社会资本进入，发挥引领效应，进而释放区位优势和人力资本的市场价值。二是税收工具是财政政策的重要组成部分。针对村级集体经济在发展前期一般存在底子薄、投入大、资金周转困难等实际问题，税务部门可以考虑降低相关税费的征缴比例，或对吸纳一定数量贫困、残疾村民就业的村级集体经济组织，直接给予一定税收减免，使其能够“轻装上阵”。

2.创新金融支持政策，实现财政金融协同发力

金融支持政策是经济发展的“血脉”，发展壮大村级集体经济同样需要金融政策的大力支持。一是金融机构要顺势而为，为发展壮大村级集体经济提供更多、更便利的信贷支持，实现财政金融政策的协同发力。要重点推动金融管理部门出台相关政策，鼓励商业银行、政策性银行等金融机构降低信贷门槛、创新金融产品服务。二是财政“补、奖、贴、偿、投”金融资本，适当降低金融资本业务发展成本，刺激金融资本加大对村级集体经济的信贷投入力度。同时，借助财政政策建立健全金融资本担保体系，对服务“三农”的融资担保机构提高一定财政支持力度，为金融资本积极支持村级集体经济注入“强心剂”。从而做到财政政策变直接调控为间接影响，金融政策顺势而为响应配合，形成“财政资金撬动金融资本、金融资本激发产业资本”的良好局面。

3.创新配套政策体系，形成政策驱动合力

发展壮大村级集体经济不仅需要财政资金、金融信贷的支持，还需要一系列配套政策体系，以形成政策驱动合力。一是针对新时期农村集体经济组织实现形式的创新，工商、税务等部门没有明确的政策依据予以规范管理，影响了其在身份认定、立项、办证、运作等方面工作的顺利开展，这就

需要中央及各级政府及时出台配套管理政策予以明确从而消除制度障碍。二是各地区位环境、资源禀赋不同，决定了发展壮大村级集体经济的路径不可能千篇一律，这就需要尽快完善农业、林业、水产、畜牧、现代物流等配套政策体系，支持村级集体经济选择能够发挥各自比较优势的产业，满足差异化发展现实需要。

（三）健全人才供给机制，为发展壮大村级集体经济注入人才活力

发展壮大村级集体经济需要人才作为支撑，必须通过健全的选拔、培养和激励机制予以保障。

1.重视选拔，为发展壮大村级集体经济拓宽人才来源渠道

多渠道选拔人才，达到选好一个人，引领村级集体经济发展壮大进而带富一个村的效果。一是就地从村内文化程度高、事业心强、懂经营管理、群众公认的经营大户或致富带头人中选拔村级集体经济组织管理者。二是注重从本村外出务工，有见识、有头脑、有市场资源的能人中选拔，鼓励他们返乡返村创业，并为其提供事业发展平台。三是外部引智，充分利用大学生“村官”、“三支一扶”、西部计划志愿者等人才引进政策，向组织部门积极争取人才资源，并为其扎根基层、建功立业创造环境。

2.重视培养，为发展壮大村级集体经济挖掘人才潜力

一是加强对村两委班子成员的培养。相关政府部门可通过邀请专家进县、乡镇、农村开展市场经济和农业技术等专题讲座，以及组织外出考察学习交流等方式，不断提高村两委班子成员综合能力，增强其发展壮大村级集体经济的信念和底气。二是加强对农业专业合作社管理骨干的培养。合作社是发展壮大村级集体经济的重要载体，而合作社运行质量的好坏、经济效益的盈亏在很大程度上取决于合作社管理骨干经营管理能力的高低，村两委要重视和支持对其综合素质的培养，不断挖掘其能力潜力。三是加大对村民的技能培训力度。农林、水产、畜牧、人力等相关部门应定期了解“三农”现实需求、制定长效培训机制、确保培训效果，对村民开展现代化种植、养殖、经营管理等方面的知识技能培训，就地为发展壮大村级集体经济提供人才保障。

3.重视激励，为发展壮大村级集体经济留住更多人才

激励是留住人才的重要抓手。一是重视合理的物质激励。对发展壮大村级集体经济贡献突出的各类人才，除基本的经济待遇外，可从集体经济经营收益提留中给予一定物质奖励，提高其待遇水平。二是高度重视精神激励。对发展壮大村级集体经济贡献突出的优秀人才，重视宣传提升其社会知名度和美誉度，增加个人成就感。三是重视晋升激励。对发展壮大村级集体经济较好的村两委班子成员、大学生“村官”、“三支一扶”以及西部计划志愿者，可通过公务员、事业单位招考政策倾斜等方式拓宽其职业通道。同时，支持村级集体经济组织优秀能人竞选村两委班子，为其能力发挥搭建更宽、更高平台。

（四）构建村级集体经济内部治理机制，形成有效监督管理

构建村级集体经济内部治理机制，形成有效监督管理，是村级集体经济持续健康发展的重要保证。

1.建立村民集体议事制度，群策群力发展壮大村级集体经济

发展壮大村级集体经济要做到相信群众、依靠群众，集思广益、群策群力，通过村民集体议事制度保证各项决策的民主性、科学性。一是对于涉及村级集体资产资源转让、买卖和处置等市场交易行为，因其直接关系到村民的切身经济利益，所以应通过全体村民集体议事制度来表决决定。二

是对于村级集体经济组织的重大人事变更事项，应通过全体村民集体议事表决，采取民主选举方式选好选对人。三是对于涉及村级集体经济组织日常经营管理的非重大事项，为降低制度运行成本、提高工作效率，可直接通过村民代表大会议事方式来决定，再由村民代表向群众反馈相关信息。

2.加强财务活动监督管理，有效维护村级集体经济利益

一是加强对村级集体资产资源的监督管理。要通过市场化运作方式努力盘活现有村级集体资产资源，实现保值增值，并不断加强村级集体经济组织债权债务清理，避免集体资产资源被债权债务消耗。二是加强对村级集体经济收入的监督管理。对各类村级集体经济收入，要通过规范的财务会计核算程序予以严格管理，实行财务印章分开管理、所有资金集体管理。严禁村级集体经济组织负责人私设“小金库”，一经发现要严肃处理。三是加强对村级集体经济组织市场交易行为的监督管理。对村级集体经济组织承包、租赁等各类市场交易行为，要签订规范的书面合同，重大经济合同的签订必须依照规定程序经乡镇司法所或法律顾问审核，再经村民代表大会决议通过。

3.做到信息透明公开，自觉接受人民群众监督

村级集体经济组织作为市场经济组织，也涉及到财务、人事等日常经营管理信息，这些信息能否向组织成员和相关部门及时公开，直接关系到其内部稳定和可持续发展。对此，一是集体经济发展重大事务决策过程应透明公开，保证群众享有充分知情权，并对决策过程予以监督。二是村级集体经济财务信息应透明公开，通过集体经济组织宣传栏、工作例会、大会等方式及时向群众公开财务信息，自觉接受全体成员监督，提高财务运行透明度。三是村级集体经济发展成果应透明公开，确保群众经济利益，享受改革发展成果进而增强其支持发展壮大村级集体经济的信心。

（五）完善农村集体产权制度，创新村级集体经济发展模式

农村集体产权制度是影响我国农村集体经济历次改革的关键因素，发展壮大村级集体经济必须进一步完善农村集体产权制度，创新村级集体经济发展模式。

1.明晰集体资产资源产权归属，激发市场活力

农村集体资产资源的产权归属涉及到村、队（组）和农户三方，必须明晰界定。一是做好清产核资（资产、资源和资金），将集体资产资源的产权归属在村集体、队（组）集体和农户三者之间明晰，避免产权模糊影响合作和导致利益纠纷隐患。二是合理评估集体资产资源市场价值，科学设置股权。在产权明晰前提下，通过集体民主协商或第三方资产评估中介机构，对村集体、队（组）集体和农户各自资产资源市场价值进行合理评估，进而科学设置股权，通过股份合作制发展壮大村级集体经济。三是不断赋予农民财产权利，释放产权市场活力。结合快速城镇化趋势，探索进一步赋予农民资产资源的转包、租赁、抵押、转让等财产权利，释放其产权市场活力，实现帕累托改善。

2.明晰集体经济组织成员边界，保障利益分配公平

村级集体经济组织成员身份边界不明晰会导致“搭便车”现象发生，必须厘清边界，保障利益分配的公平合理。一是针对资源禀赋差异，村级集体经济组织成员可以以资产、资金、劳动力等形式加入，并以其市场价值核算股份。但是，必须以个人作为单位而不是户，其家庭成员不能随其成为村级集体经济组织成员。二是村级集体经济组织成员的身份、财产和股份可以继承、转让，但是，继承必须是到人而不是到户，转让的前提也必须遵守既定的契约规定。三是可结合实际、创新思维，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，吸纳社会资本成为村级集体经济组织的成员，且按照其出资额核算股份。

3.创新村级集体经济发展模式，形成多样化发展格局

注重村级集体经济产权改革的灵活性与多样性，不断创新村级集体经济发展模式，实现多样化发展格局。一是在资产实力雄厚的城中村、城郊村和园中村，可选择“资产量化”方式实行社区股份合作制改革，将属于现有集体经济组织成员的净资产划分为集体股和个人股；而在部分集体账内存量资产较少、土地资源充裕的村，可以充分利用集体土地等自然资源优势，吸引社会资本入股，形成自然资源与社会资本相结合方式。二是在人力资源丰富的行政村，除了单纯发展劳动与劳动结合形式外，还可以探索劳动与资本结合，发挥各自比较优势，实现人力资源和社会资本的合作共赢。三是可积极创办经营公司、农产品加工企业和物流运输业等，与农业农技部门合作拓展农资代销、农业技术等有偿服务；或以建立特色产业为载体，引导和创办大棚蔬菜、养殖基地等发展资本合作经营，使村级集体经济向多层次、多领域延伸。

（责任编辑：邢荷生）

Policy Research on the Development and Growth of Village-Level Collective Economy——Basing on the Investigation in Guangxi

Zeng Jifen Zhang Fan Cao Runlin

Village-level collective economy has been playing a positive and important role in the economic and social development of China's rural areas.However,the theoretical circle,the practical departments and the society somewhat still question the necessity and possibility of it.In fact,the historical and strategic significance to develop and foster the village-level collective economy is increasingly apparent under the historical background of completing the new-type urbanization,new industrialization,agricultural modernization, and cherishing the goal of eliminating poverty thoroughly in China's vast rural areas to build a all-around well-off society by 2020.Therefore,basing on the investigation our research group conducted in Baise City, Guilin City and Beihai City of Guangxi,we try to describe the status of the village-level collective economy in Guangxi,list the current problems in it with analyzing the underlying reasons,and introduce some positive experiment and practice there.Finally,we also offer some relevant policy suggestions as useful

for the development and growth of village-level collective economy under new situations.

Development and Growth;Village-level Collective Economy;Policy Research

F821.7

A

2096-1391（2016）09-0130-12

曾纪芬，高级经济师，广西壮族自治区财政厅副厅长张 帆，广西壮族自治区财政厅助理会计师曹润林，经济学博士，中国财政科学研究院在站博士后，就职于广西壮族自治区财政厅