特许经营与PPP的关系——以发达国家为背景

杨晓宇

特许经营与PPP的关系
——以发达国家为背景

杨晓宇

特许经营（concession）是一个古老的制度创新，有关特许经营的现代理论至少可追溯至19世纪，而其实践活动则更为久远。1992年英国发起私人融资计划PFI（Private Finance Initiative）。从此，特许经营与PFI共同构成驱动PPP（public-private partnerships）发展的“双轮”。特许经营与PPP之间的关系可概括为：PPP是对特许经营制度的继承与发展，特许经营是PPP的一种具体实现形式。

特许经营 PPP 基础设施 公共服务

本文是以西方发达国家基础设施投融资模式及公共服务提供方式的演变过程为背景，从历史的角度，研究特许经营（concession）与PPP（public-private partnerships）之间的内在关系。①本文的题目虽然被定为“特许经营与PPP的关系”，但实则是研究concession与PPP的关系，因为尽管concession作为英文单词可翻译成“特许经营”、“特许权”、“许可”等中文词汇，但作为一项提供公共服务的方式或制度安排，concession的内涵又是随着社会经济的发展而变化的，很难找到与其含义完全对应的中文词汇，所以，这里用“特许经营”或“特许”暂代之。特许经营是一个古老的制度创新，有关特许经营的现代理论至少可追溯至19世纪，而其实践活动则更为久远。在经过19世纪末期至20世纪70年代的“沉寂”之后，特许经营再度受到普遍重视，并与1992年英国发起的私人融资计划（PFI）共同构成驱动PPP发展的“双轮”。在西方发达国家，将特许经营制度应用于基础设施或公共服务领域有着悠久的历史。如果说早期的特许经营制度因包涵有“唯一性”授权等因素，而使其具有行政许可的成分，那么，随着社会经济的发展，今天的特许经营制度已发生了深刻变化，特许经营与行政许可已无必然联系，实质上，现代意义上的特许经营是公共部门与私人部门之间就“责任委托”（私人部门承担公共产品的提供责任）与“权利让渡”（公共部门向私人部门让渡部分权利）等事项达成的一种契约关系。因此，特许经营与PPP之间的关系可概括为：PPP是对特许经营制度的继承与发展，特许经营是PPP的一种具体实现形式。

一、特许经营的逻辑及历史演变

（一）特许经营的含义

从全球视角来看，对特许经营这一概念，目前并没有一个被普遍认可的定义。无论是主权国

家，还是国际组织（机构），都有自己对特许经营的不同理解和定义，由此给比较分析各国特许经营制度带来了极大的困扰。

1.主要国际机构对特许经营的定义

（1）国际金融公司（IFC）的定义。特许经营是（私人部门）与政府当局签订的、在某段时间内运营一个项目或提供指定服务的协议①IFC1999年定义为：an agreement，usually with a government authority，to operate one project or provide specified services for a certain period。。

（2）经合组织（OECD）的定义（OECD，2007）：特许指的是对私人公司经营某项指定服务设施，并允许其收取相应费用的授权（grant）。一般地，依据合同条款，特许权人（concessionaire）可以占用相应的公共资产（但该公共资产的所有权通常仍为政府所有），并以此提供相应的产品或服务②A grant to a private firm of the right to operate a defined infrastructure service and to receive revenues deriving from it. The concessionaire generally takes possession of the relevant public assets（but ownership usually remains with the government）and uses them to provide the relevant product or service according to the terms of the contract。。

（3）联合国国际贸易法律委员会的定义（UNCITRAL，2001）：特许合同（concession contract）是公共部门（特许人）与特许权人之间签订的、具有相互约束力的协议。通过该协议，双方将基础设施项目的实施条款与条件事先予以约定③A Concession contract means the mutually binding agreement or agreements between the contracting authority and the concessionaire that set forth the terms and conditions for the implementation of an infrastructure project。。

（4）欧洲复兴开发银行（ERBD）的定义（Garsse，2008）：特许是政府的一项行为，经此行为，政府有关部门可将通常由其负责的服务全部或部分地委托（entrust）给第三方进行管理，而第三方需要就此承担全部或部分管理风险④The European Bank for Reconstruction and Development（EBRD）defines the concession as an act attributable to the State whereby a contracting authority entrusts to a third party the total or partial management of services for which that authority would normally be responsible and for which the third party assumes all or part of the risk。。

（5）欧盟的定义：欧盟在其2014年颁布的《特许合同指令2014/23/EU》⑤Directive 2014/23/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the award of concession contracts。中，将特许经营分为“工程特许”（works concession）⑥A contract for pecuniary interest concluded in writing by means of which one or more contracting authorities or contracting entities entrust the execution of works to one or more economic operators the consideration for which consists either solely in the right to exploit the works that are the subject of the contract or in that right together with payment。与“服务特许”（services concession）⑦A contract for pecuniary interest concluded in writing by means of which one or more contracting authorities or contracting entities entrust the provision and the management of services other than the execution of works referred to in point（a）to one or more economic operators，the consideration of which consists either solely in the right to exploit the services that are the subject of the contract or in that right together with payment。。其中，“工程特许”是指以书面形式签订的、具有金钱利益关系的合同，通过该合同，一个或多个合同授予方将有关工程的实施任务委托（entrust）给一个或多个经济运营主体，后者获得的合同对价或是工程的开发经营权，或是工程的开发经营权加相应的补偿。“服务特许”是指以书面形式签订的、具有金钱利益关系的合同，经由该

合同，一个或多个合同授予方将有关服务的提供及管理任务委托（entrust）给一个或多个经济运营主体，后者获得的合同对价或是服务的经营权，或是服务的经营权加相应的补偿。

综合以上各种对特许经营的定义来看，特许经营可归纳为是政府与私人部门之间签订的一项协议或合同，尽管有的定义（如OECD）将特许经营看成是政府对私人部门的一种“授权”（grant）行为，但这并不能将特许经营理解为政府对私人部门的特别许可或行政许可（administrative permissions）。从欧洲复兴开发银行及欧盟的定义，更能看清这一点，因为二者直接将特许经营定义成政府部门对私人部门的“委托”（entrust）行为或合同，没有使用“授权”一词。同时，欧盟还在其有关文件中，直接将行政许可（administrative permissions）排除在特许经营之外。

2.特许经营概念使用范围的限定

国际上，特许经营在很多领域都有应用，且目的各异。如公共服务领域、商业领域，以及其他领域的特许经营或特许等。其中，对于涉及政府部门作为当事一方的特许经营，可分为三大类：（1）公产私用合同。即政府与第三方签订的、同意后者使用公共财产的合同。这类特许合同在大陆法系国家较为常见，一般称为“行政合同”（administrative contract），或是受行政法规制的特殊合同。（2）自然资源开采合同。如，矿产、油气资源的开采，这类特许表现为政府部门颁发的开采许可证（licences or permissions）。（3）工程或服务特许。这类特许包括基础设施特许（infrastructure concession）与租赁（affermage）两种。

本文在研究特许经营概念时，相关分析主要是围绕上述第三种情况展开的。不包括自然资源开发许可，也不包括任何无关基础设施建设或公共服务提供的特许或许可。同时，前面所列国家或国际组织（机构）对特许经营的定义也主要针对第三种情况而言的，其代表性虽不一定全面，但亦可管窥一斑。另外，国际上，人们对特许的法律性质也有不同的认识，观点主要有三种：行政型（administrative）特许、司法型（adjudicative）特许以及契约型（contractual）特许等。在行政型特许制度下，特许是政府单方面的行政授权行为，政府部门具有较大的自由裁量权，并往往倾向于作出对自身有利的决定。司法型特许制度下，特许是由司法机关或其官员对有关事项作出授权或撤销授权的决定，该制度的前提是要有稳定、独立的司法系统。在契约型特许制度下，相关当事人的权利与义务是通过合同的形式来约定的。可见，契约型特许凸显了政府部门与私人部门之间的合作关系，而弱化了行政许可或审批的成分。

尽管对特许经营有各种不同的定义，但在基础设施及公共服务领域，可将其广义地定义为：公共部门与私人部门之间就公共产品生产及公共服务的提供签订的一项授权或委托协议。

（二）特许经营的逻辑

在传统意义上，特许经营的主要作用是为公共基础设施建设提供私人融资，以及减少公共部门的财政支出压力。而现代意义上的特许经营，除了传统的融资功能外，还具有促进创新、提高公共服务领域效率的作用。因为在基础设施和公共服务领域，存在着政府管制的“两难”问题，而特许经营则是优化政府管制措施、促进自然垄断领域竞争的工具。

1.政府管制的“两难”问题

基础设施和公共服务领域大多是属于涉及公共利益、公共安全的领域，从履行社会治理职责的角度看，政府对其实施管制是必要的和合理的。一方面，基础设施和公共服务领域所形成的产品与

服务均具有公共性或准公共性，为了实现规模效益，在一定时空内，只能允许一家或少数几家企业存在，这便形成了基础设施和公用事业领域的自然垄断性或公共垄断性。而少数企业在取得垄断地位后，会安于现状，缺少创新及降低成本的动力。同时，还可能在成本上虚高报价，寻求行业垄断利润，损害公共利益与消费者权益。另一方面，如果基础设施和公共服务领域没有政府管制，已有企业能够获得垄断利润的情形会诱使潜在的竞争者大量进入，造成重复投资，导致恶性竞争。可见，对于基础设施和公共服务领域，如果政府管制过严，缺少潜在竞争者的威胁，已有企业会凭其垄断地位坐享其成；如果缺乏管制或管制过松，进入者过多，又会导致过度竞争，形成资源浪费。无论哪种情况的出现，都会有损消费者或公共的利益，此即政府管制的“两难”问题。

2.特许是促进自然垄断领域竞争的有效工具

在自由竞争领域中，一般无需政府的介入，通过企业之间的直接竞争，市场就能发挥其配置资源的决定性作用。而在自然垄断领域，要么因技术或制度“屏障”的存在，使企业感受不到外部的竞争压力，要么因企业间的垄断同盟，而使内部竞争压力骤然降低。为了化解管制上的“两难”问题，首先，政府可借助特许经营机制，利用竞争性的合同授予方式，在投标人之间形成一种“可竞争的市场”，将竞争机制引入自然垄断领域中。在授予合同时，可通过缩短唯一性授权时间（即享有独家经营的权利短于整个合同期），或根本不给予唯一性授权，利用潜在的场外进入威胁（the threat of entry）迫使已有企业不断提高运营效率。其次，还可利用合同的竞争性授予过程，掌握公共服务的真实成本信息，以提高自然垄断领域的监管效率。在竞标过程中，投标人一般不可能脱离公共产品或服务的实际产出成本，而虚高报价，正如普通竞争市场上的供应商，出于竞争压力而主动降价或限制自身的利润空间一样，否则，出价高的投标人中标的可能性不大。当然，也要防止投标人先恶意低价竞标，再与政府单方面讨价现象的产生。更为重要的是，通过竞争性招标，政府无需估算投标人获取最低利润额所对应的产品或服务价格水平（“最低价格”），然后以此监督中标后的任意提价的行为。因为投标人通常比政府拥有更充分的价格信息，在竞争性招标过程中，投标人会“自动”披露有关价格信息，其报价应是“最低价格”的真实估计。最后，特许经营机制还是政府甄别投标人经营效率高低、激励中标人降低产品或服务产出成本的手段，因为在一般情况下，只有经营效率高的投标人，才会以真实的成本为基础，拟定竞标报价，然后通过节约成本来获取利润，而经营效益低的投标人则不容易做到这一点（即使其通过恶意低价竞标的方式中标，但中标后，也难以维持盈利）。

因此，在自然垄断领域营造竞争压力，是现代特许经营的最主要逻辑，或者说特许经营是在自然垄断领域引入竞争机制的一项制度创新。

（三）特许经营的历史演变

1.17世纪-19世纪末：特许经营的快速发展期

在传统意义上，特许经营是私人部门为基础设施建设项目提供融资的一种制度创新，其实践活动历史悠久，最远甚至可以追溯到中世纪的早期。从17世纪开始，特许经营便在西方国家受到越来越多的重视与运用，并在19世纪末达到高峰。这一时期，特许经营涉及的领域主要有：城市供水、供气、公路，以及铁路、桥梁、运河等。（1）城市供水。在法国、英国、美国等国，早期的城市供水设施都是由私人资本开发建设的。如，1777年，法国政府将巴黎的城市供水权以特许的形式授予皮埃尔兄弟，期限15年。后因皮埃尔兄弟陷于财务困境，其公司被收归国有。在英国，到19世纪20年

代，伦敦共有6家水务公司在同时运营。（2）公路。英国议会在17世纪就开始将公共道路的维护以特许经营的方式授予私人公司，并允许私人公司向公路的使用者收取费用。到19世纪30年代，英国共有1000多家收费公路公司，运营的道路里程达32000公里。19世纪30年代以后，随着铁路大规模的兴建与运营，收费公路公司受到来自铁路的不断加大的竞争压力，盈利状况日趋恶化。在美国，早期的收费公路项目均由地方政府负责开发，后来则由私人部门负责运营。18世纪之初，美国的收费公路均为盈利性企业。到1850年，许多收费公路都陷入亏损之中，不得不由县级政府接管。（3）铁路。17世纪法国的重农思想与18世纪斯密的《国富论》为西方“工业革命”的爆发提供了“催产素”，而蒸汽机的发明又为19世纪以后铁路的大规模修建与运营提供了技术条件，更为私人资本投资铁路项目提供了机会。如，英国的维多利亚铁路（The Victorian Railways）、伦敦地铁（London’s Underground）均由私人设计并出资修建，并由公共部门发放运营许可证。1825年，由英国斯托克顿市至达林顿市的世界首条铁路开通运营。1863年，世界首条地铁——伦敦地铁正式开通。直到1948年，英国政府对铁路、码头、民航、公路货运等实施国有化之前，这些铁路（地铁）均由私人运营。在美国内战（1861-1865）期间，为了修建“太平洋联合铁路”（the Union Pacific Railroad），美国联邦政府将该铁路的修建权以特许的方式授予了私人公司。同时，为了鼓励私人资本参与铁路的建设，联邦政府还将铁路沿线两侧半英里之内的公共土地授予私人公司进行商业开发，作为回报，私人公司将降低联邦政府使用铁路的服务费用。（4）运河。17世纪以来，尽管在西方国家亦有运河的修建，但其影响程度远比不上1859年开始修建的苏伊士运河（Suez Canal）。虽然苏伊士运河属于埃及，但投资方却来自法国。苏伊士运河的修建者是一位名为斐迪南·莱塞布斯（Ferdinand de Lesseps）的法国驻埃及外交官，他获得埃及政府的唯一性授权，设立“苏伊士运河环球公司”（Universal Company of the Suez Maritime Canal），从事运河相关设施的开发建设。特许期为99年。苏伊士运河1869年11月开始正式运行，1956年7月被埃及政府收归国有。

2.19世纪末-20世纪70年代：特许经营的缓慢发展期

从19世纪末期开始，特许经营的发展就已经驶入“慢车道”。究其原因，主要是受到以下几个方面的因素制约：

首先，私人资本滥用垄断权力，遭到社会的反对。经过工业革命的洗礼及资本主义的自由发展期，私人资本的力量得到了迅速扩张。同时，私人资本也开始利用手中的定价垄断权力，实施不公平竞争活动。如，在19世纪70年代，美国铁路运营商随意提高货物运费的行为，就曾遭到美国“格兰其运动”①“格兰其运动”是美国的一个强大的农场主互助组织，该组织因不满铁路运营商过高收取农产品运输费用而成立。（the Granger Movement）的抵制。其次，随着时间的推移，当初在许多国家实施的特许经营项目都没能成功，投资人和金融机构损失惨重，使私人资本对特许经营失去信心。如，始于1882年的巴拿马运河（the Panama Canal）项目，最终就失败了。巴拿马运河项目与苏伊士运河项目的开发者是同一人，就是那位法国驻埃及的外交官斐迪南·莱塞布斯先生，他从哥伦比亚政府获得特许经营权后，很快着手项目的设计与建设工作，但由于受地理条件、气候、热带疾病，以及劳动力短缺、项目设计缺陷等因素的影响，项目运作不久便陷入困境之中。1888年，巴拿马运河项目停止施工，

并宣告破产。第三，政府的作用不断得到加强，私人部门的作用被弱化。19世纪末期以来，由于受周期性经济危机的影响，人们开始对自由资本主义制度产生怀疑，同时，对政府与市场职能的认识也发生了重大变化，认为政府一般不会滥用手中的垄断权力，其行为比私人部门更加理性和更具计划性。显然，20世纪上半叶发生的一系列重大标志性事件，对人们这种认识上的变化具有深远的影响，如俄国十月革命（1917年）、第一次世界大战（1914-1919年）、经济大萧条（1929-1933年）、第二次世界大战（1939-1945年）。无论是战后各国国内经济的恢复，还是国际间重大事务的协调，都需要加强、发挥国家或政府“有形之手”的作用。而在两次世界大战期间，凯恩斯《就业、利息与货币通论》（1936年）的面世，标志着凯恩斯主义的诞生。二次世界大战之后，凯恩斯主义不仅为西方发达国家强力干预经济的行为提供了“正当性”注释，也为国家资本主义的发展奠定了理论基础。在美国，凯恩斯国家干预主义的思想元素已被吸收到相关法律之中，如，1946年美国国会制定的《就业法》（the Employment Act）即是佐证，该法的颁布，也就意味着美国对自由放任经济政策的正式放弃。1948年，英国也完成了对铁路公司国有化的进程。另外，随着19世纪以来共产主义思想的迅速传播，以及俄国十月革命的胜利，国家应控制经济的意识进一步得到了强化。20世纪初期，很多国家的基础设施都是由政府直接投资建设的。

3.20世纪70年代-90年代：特许经营的再度兴起

20世纪70年代以来，西方国家普遍出现的滞胀问题使得凯恩斯主义受到了极大的挑战，政府干预行为也遭到了广泛的质疑。失业增加、物价上涨等成为困扰西方国家与激起民意反弹的主要经济问题。为了化解社会矛盾和寻求自救，20世纪70代末-80年代初，西方国家掀起了一场声势浩大的行政改革浪潮，这场行政改革也被看成是一场“重塑政府”的新公共管理运动。对这场运动产生重大影响及指导意义的理论就是新公共管理理论。新公共管理理论主张：政府职能应实现由“划桨”向“掌舵”的转变，通过导入竞争机制，逐步取消政府在公共服务领域的垄断地位，让私人部门参与公共服务的生产与供给，以提高公共服务的水平与质量。

在对行政体制予以改革的同时，西方国家对其法律制度也实施了相应的改革。如，通过立法对行政机关广泛的自由裁量权进行规范，实施限制等。与此相对应，随着政府干预范围的缩小，管制的放松，私人资本的活力再次得到释放。如，1978年，美国《公用事业监管政策法》的颁布推动了私人发电市场的发展。因此，随着西方国家基础设施和公用事业领域对私人资本的不断开放，特许经营又一次获得“重生”。

4.20世纪90年代至今：特许经营与PFI“并轨”发展

20世纪90年代之初，国际政治再度进入多事之秋。1991年，前苏联解体，随后东欧国家相继脱离社会主义阵营，纷纷倒向西方。1992年2月，欧盟最初的12个成员国签订了《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty，简称《马约》），拉开了建立欧洲经货联盟（Economic and Monetary Union）与欧元区的序幕。其中，《马约》的签订与东欧国家经济的对外开放等对特许经营的发展产生了重大影响，也提供了众多机会。其中，对于申请加入欧洲经货联盟的国家，需要满足的两个最重要条件就是：（1）预算赤字不得高于GDP的3%；（2）国家负债率不得高于GDP的60%。因此，为了满足加入欧盟的条件，利用私人部门提供基础设施建设资金，以及运营管理服务，将政府的“表内融资”变为“表外融资”，成了许多欧洲国家的必要选择。其中，最为值得关注的就是英国。

1990年，英国加入欧洲汇率机制。两年后，由于受英国经济形势持续恶化（1992年第二季度

GDP下降3.6%，当年的经常账户赤字近137亿英镑，财政赤字达375亿英镑）的影响，英镑成了金融市场上汇率投机商的攻击对象。1992年，英国被迫宣布退出欧洲汇率机制，进而将工作重心转移到国内政策目标的实现上。在此背景下，寻找一条既能减少财政支出压力，又能使政府的行为符合市场逻辑的路子就成了政府的当务之急。由此，英国决定启动“私人融资计划”（PFI），一个新的吸引私人部门投资公共服务领域的机制应运而生。相较于传统的特许经营，在操作层面，虽然PFI也是利用私人部门为公共项目的建设提供融资的一项制度安排，但在理念层面，与传统的特许经营最大的不同之处则在于：在PFI模式下，政府更多关注的是私人部门提供服务的水平及质量，而非“硬”设施本身，同时，私人部门获得的报酬也只与其提供服务的质量相挂钩，这也是PFI的创新之处——政府只为私人部门提供的服务“买单”。正是这种注重设施“产能”——“服务供给”（service provision）能力——的理念，扩大了私人部门介入公共服务领域的范围，如学校、医院、监狱等传统特许经营不涉及的领域，如今也在PFI的覆盖范围之内。传统的特许经营主要运用于公路、铁路、桥梁等“硬”设施的建设，而PFI则拓展了传统特许经营的使用范围，即实现了由注重建设“硬”设施向注重提供“软”服务的转变。另外，PFI的创新还表现在：通过制订合同指南文本，将采购程序标准化，引入“物有所值”、“全生命周期成本控制”，以及“综合供应链管理”等理念。

21世纪以来，由于PFI模式在英国的成功运行，许多欧洲国家或域外国家纷纷效仿英国的做法，将PFI模式引入到本国的公共服务提供过程之中。如，法国的CP合同就相当于英国的PFI。当前，特许经营与PFI已经进入“并轨”发展时期。

二、PPP兴起的原因及其发展趋势

（一）PPP溯源

什么是PPP？现代PPP的源头在哪里？不同的人有不同的回答。毋容置疑，在国际上，PPP是一个定义含糊的概念。虽然各国都在使用PPP（Public-Private Partnerships）这一由三个英文单词首字母构成的术语，但其所指的含义可能完全不同。尽管有很多人一直都在试图厘清PPP概念的边界，但给出的定义依然是开放性的（open-ended），不仅无助于既有混乱局面的澄清，反而使问题变得更加复杂，甚至出现了很多误导性的陈述。如，有研究者认为是英国工党政府在20世纪90年代末期最先提出了PPP的概念，显然这种认识是错误的，因为至少在20世纪70年代末、80年代初，PPP概念就已正式出现了①1982年，美国经济开发委员会（the Committee for Economic Development）在其开拓性的论文《PPP：城市社区的机遇》（Public-private partnerships：An Opportunity for Urban Communities）中，对PPP做出了如下的定义：“Pubic-private partnership means cooperation among individuals and organizations in the public and private sectors for mutual benefit.Such cooperation has two dimensions：the policy dimension，in which the goals of the community are articulated，and the operational dimension，in which those goals are pursued.The purpose of public-private partnership is to link these dimensions in such a way that the participants contribute to the benefit of the broader community while promoting their own individual or organizational interests”。，其源头最早还可追溯至20世纪50年代美国的城市重建计划。

二次世界大战后，由于美国中心城市人口的持续外流，出现了城市郊区化现象，加之工业及零

售业的外迁，城市商业中心衰退问题日趋严重，因此，美国成为了率先利用PPP模式推动城市重建与开发、促进地方经济恢复与发展的最主要国家。作为一种城市开发工具，PPP发端于战后经济大繁荣时期（1950年代—1960年代），广泛运用于经济不景气的1980年代。上世纪70年代末至整个80年代，鼓励私人部门参与公共领域事务，以化解公共部门面临的难题，是美国政府应对经济不景气最主要的对策之一。城市的企业化运作（City entrepreneurship）及PPP的推广运用构成了城市公共政策的重要组成部分。1977年卡特政府公布了“城市开发行动拨款计划（UDAG-Urban Development Action Grant program）”，以强力推行公私合作关系的运用。1981年，里根就任美国总统后，除了继续推行PPP政策外，还对联邦政府的城市开发政策做了根本性的改革，支撑其城市政策的三大支柱是：（1）国家经济复苏计划；（2）新联邦主义；（3）地方自立。其实，里根政府“新联邦主义”的本质是将城市复兴的更多责任由联邦政府转移至地方政府。在新的政策要求下，地方政府需要寻找新的城市开发融资渠道，而PPP正是一种既能满足地方政府融资需求，又能遵守联邦政府新规的办法。与20世纪50年代直至70年代实施的PPP有所不同的是，在里根政府时期，联邦政府已从城市的开发活动中退出，地方政府在运用PPP模式时，需要在方式上做出相应的创新，以提高私人部门在城市开发活动中的参与度。所以，20世纪80年代，PPP在美国城市开发建设中得到广泛运用的两个主要因素是：（1）联邦政府淡出地方发展事务；（2）美国经济严重衰退。

（二）PPP兴起的原因

从20世纪90年代初期开始，PPP在许多国家的经济社会实践中都受到了高度的重视，且其使用范围越来越广。随之而来的则是人们对PPP概念及其本质的认识不仅未能趋于统一，反而日渐分化，争议也越来越大。作为一种实践，PPP在发达国家出现的时间虽早，但其功能尚在演变之中。作为一个“舶来品”，PPP进入发展中国家公共政策领域的时间并不长，对其理论的研究也刚刚开始。因此，PPP在国际上并无公认的定义。根据应用领域的不同，PPP可分为：（1）城市开发类PPP；（2）基础设施及公共服务类PPP；（3）社会治理类PPP；（4）国际合作开发类PPP等。其中，第一类就是最早起源于美国的PPP，第二类则是最根本、最一般意义上的PPP，也是在英国PFI基础上发展而来的一类PPP。

虽然PPP的概念源于美国，但其实践则兴于英国。1992年，为吸引更多的私人资本投资公共服务领域，英国保守党政府颁布实施私人融资计划（PFI）。1997年，英国工党上台执政后，决定继续推广运用PFI，并对不利于PFI发展的政策进行全面改革。由于在推动PFI发展的过程中，取得了许多成功经验，英国不仅成为众多国家学习PPP模式的榜样，也成为现代PPP发展潮流的主导者。目前，PPP的运用范围已拓展至欧洲、北美、东南亚、中东、非洲，以及波罗的海沿岸等地区的国家。PPP兴起的主要原因，可归结为在以下三个方面政府需要私人部门的积极参与：一是政府行政管理体制改革；二是提高公共产品或服务的水平及质量；三是缓解公共财政的支出压力。

（三）PPP发展趋势

2010年以来，由于受欧美金融危机的影响，全球PPP项目年均成交数量呈现持续下降的趋势。其中，即使作为全球PPP发展领导者的英国也不例外，2011—2014年，英国年均成交的PPP项目数量要比2006—2010年的平均数降低接近50%。另外，对于PPP市场规模也较大的葡萄牙、西班牙等国，若按上述方式比较，其PPP项目年均成交量的降幅都在50%以上。而在加拿大、法国等国，

PPP项目的成交数量和成交金额都有所增加。目前，英国PPP市场发展出现停滞不前的主要原因，在于PFI制度改革所带来的不确定性在增加，同时，由PF2引入的新理念，要为市场所接受还需要一个过程。因此，一些原设立在英国的投资基金已将目光移向了海外，焦点主要集中在加拿大、澳大利亚等PPP市场成熟的国家。而下一个即将兴起的PPP市场可能在美国。由于美国的大部分道路、桥梁都是上世纪60—70年代修建的，现在需要大面积更新和维修。据估计，到2020年，美国在基础设施方面的总投资需求大约在3.6万亿美元。为此，美国从联邦政府到州政府都在积极采取措施，以吸引私人投资和扩大PPP模式的运用范围。如，在美国联邦政府层面，出台了《建设美国投资计划》（the Build American Investment Initiative），颁布了《交通基础设施融资与创新法》（Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act），根据该法，相关基础设施建设项目可获得政府的信贷支持，还可发行免税“私人行动债券”（Private Activity Bonds）。在州政府层面，目前已有36个州制定了PPP法律制度，为推动PPP的发展奠定了基础。

近年来，由于主要新兴市场国家加大了对PPP的推广力度（如金砖国家中的印度、巴西等国），其PPP项目成交数量也呈现了增长的趋势。

三、特许经营与PPP的关系分析

（一）在适用范围上，PPP包括了特许经营涉及的领域

从时间顺序来看，PPP可追溯至上世纪50年代，而特许经营则由来久远。在历史上，特许经营制度的出现与公共部门在基础设施建设领域缺少资金高度相关。特许经营不仅为私人部门参与基础设施开发建设过程提供了通道，也为基础设施建设本身提供了资金来源。相对而言，PPP是一个新概念，它不仅与缓解公共财政支出压力有关，也与改革政府行政管理体制有关。在微观上，PPP同样是公共部门利用私人部门为基础设施建设提供融资的一种工具，所以，包括世界银行、欧盟等在内的国际机构或组织都认为特许经营是PPP的一种具体形式和组成部分。沿着历史发展的逻辑，也能看到特许经营与PPP之间的这种关系。传统上，特许经营的应用范围主要包括公路、铁路、桥梁等“经济性”基础设施建设领域，而PPP的应用范围除了“经济性”基础设施领域外，还包括学校、医院、保障房等“社会性”基础设施建设领域。可见，PPP是一个内涵更为广泛的概念，它包含了特许经营与PFI。

（二）在发展逻辑上，PPP是传统特许经营的更高发展阶段

现代PPP发端于英国的PFI，其发展是与后者的演变直接相关的。在英国保守党政府于1992年推出PFI时，私人部门对PFI的认可度并不如预期的那么高，真正执行的项目也很少。为此，英国工党在1997年上台执政伊始，就在原PFI的基础上重新规划了公私伙伴关系的发展路径，以求在基础设施建设及公共服务的提供过程中，更好地发挥私人部门的作用。2008年以来，由于受美国次贷危机及欧洲债务危机的影响，公共部门项目对私人资本的吸引力大幅降低，英国PFI项目亦不例外。2012年，英国政府（由保守党与自由民主党联合组阁而成）再次宣布对PFI实施改革，决定将原来的PFI名称改为PF2。其中，最为显著的改革事项就是，英国政府将在所有的项目公司中都以联

合投资人的身份持有相应的股权。由于很多国家是以英国的PFI为“母板”来推广PPP模式的，无疑，此次英国PFI改革成败与否将会对其他国家PPP的发展产生重要影响。

现代PPP是建立在传统特许经营与PFI的基础上的，它对传统特许经营与PFI二者的基本功能（融资工具）既有继承，也有拓展（治理手段）。尤其值得注意的是，现代PPP的出现还打破了市场与科层制（hierarchy）之间传统的二元分法。早期的交易成本理论认为市场与科层制是截然相反的两极，因此，介于二者之间的组织结构被视为混合型组织。显然，PPP就是一种混合型组织，即：介入公共部门与私人部门之间的组织形态。PPP之所以存在，是因为它既有着科层制所没有的激励机制和灵活性，又有着市场所没有的行政管理控制力。混合型组织很好地适应了市场上既需要灵活性又需要控制力的交易特点。正是从混合型组织结构这个角度看，PPP具备了传统特许经营更高发展阶段的特征。

（三）在合作实践中，特许经营是PPP的一个技术操作环节

在传统的特许经营实践中，政府（或公共部门）在大多数情况下都会赋予私人资本提供某项公共服务的“唯一性”权利（the exclusive right），一般地，该项权利可持续到特许经营期结束。为什么要赋予私人资本“唯一性”权利？其理由可能存在于：（1）用一部分客户来“补贴”另一部分客户。私人资本有时会被要求以同样的价格向所有的客户提供服务，不管其服务成本是否有差异，有时又会被要求以低价向居民客户提供服务的同时，可向企业客户收取较高的服务费用。由于存在“唯一性”权利，就排除了其他私人资本参与同类服务竞争的可能，也就杜绝了原来被收取高额服务费用的客户流向竞争对手的可能性。其实际效果就是用一部分（被收高费的）客户“补贴”另一部分（被收低费的）客户，如城市用电户“补贴”边远农村用电户。（2）增加PPP项目对私人资本的吸引力。由于竞争会降低私人资本的利润和增加其经营风险，所以，“唯一性”权利的授予就等同于对私人资本的竞争保护，能够增加PPP项目对潜在投资人及其债权人（银行）的吸引力。另外，当存在其他不利情形时（如项目的政治风险较大等），给予私人资本“唯一性”权利，可尽快在政府与私人资本之间达成交易。

无论是出于何种理由对PPP项目实施“特许”，其核心目的就是要构建项目自身的“财务平衡”机制，增加项目对私人资本的吸引力。因此，特许经营是政府与私人资本建立合作伙伴关系时，可能需要的一个技术操作环节。

（四）在支付机制上，特许经营多为使用者付费类PPP项目

按项目付费机制的不同，PPP可分为特许类PPP（concession model PPP）与PFI类PPP（PFI model PPP），其中，前者多为使用者付费项目，后者多为政府付费项目。在特许类PPP模式中，私人部门往往与相关公共产品的最终用户直接相联系，即私人部门在公共部门的监督下，代替公共部门向社会公众提供相关服务。在此模式下，私人部门可以直接向公众收取服务使用费，由此收回投资成本，并获取相应的收益。

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作者单位：华东师范大学工商管理学院

（责任编辑：邢荷生）

Relationships between Concessions and PPPs——From the Perspective of Developed Countries’Scenarios

Yang Xiaoyu

Concessions are an old innovation，the modern theory of concessions dates back at least to the nineteenth century.The practice of concessions traces back from even earlier，to the middle ages.In 1992，the British government announced the Private Finance Initiative,concessions and PFI have become the"double wheels"which are promoting the development of PPPs since then.Hence,the relationships between concessions and PPPs can be summarized as:PPPs are the development of concessions on the basis of inheritance,and concessions are one of the forms of PPPs.

Concession;PPP;Infrastructure;Public Services

F813

A

2096-1391（2016）09-0061-11