社会治理现代化：内涵与实现路径——基于广州经验的分析

文/姚迈新



社会治理现代化：内涵与实现路径
——基于广州经验的分析

文/姚迈新

摘要：社会治理现代化是国家治理体系和国家治理能力现代化的重要内容，其主要内涵是强调治理主体的多元化、治理方式的科学化、重视治理过程的法治化、突出治理过程的联动性。广州市近年在社会治理现代化方面的实践表明，社会治理现代化主要包括加强政民互动、管理和服务高度相融、技术和法治化手段相结合、社会组织参与协商民主等实现路径。

关键词：社会治理现代化 ；社会组织

一、社会治理现代化的科学内涵

所谓社会治理现代化，就是要在社会治理的进程中，加入制度化、科学化、规范化、程序化、精细化等特质，使其与中国特色社会主义现代化建设的要求相适应，并对中国社会发展阶段中出现的各类社会矛盾和社会问题进行主动的回应，从而化解社会风险、维护社会秩序、促进社会和谐。具体来说，社会治理现代化的科学内涵应包括以下几个方面内容。

一是凸现主体性，强调治理主体的多元化。以往我国政府传统的社会管理过度重视政府管理社会或防范管控社会，多数情况下是依靠政治动员和行政命令达到管理的目的，形成了政府管理者——被管理者接受管理的单向度关系。新的历史时期，社会治理现代化则要求突破单一的管理与被管理关系，人们普遍认为社会事务的处理需要通过多元主体的协商协作方式来实现，要着力倡导社会自治、参与式治理，原因是民众的参与热情与愿望高涨，而社会事务已经无法单纯依靠政府来完成，因此依靠和发动社会公众、市场力量等来实现对社会事务的合作管理，使社会成员在社会治理过程中拥有发言权和影响力，是新时期社会治理现代化的必然要求。

二是凸现方法性，强调治理方式的科学化。提升治理方式的科学化水平，就是要加强系统治理、综合治理和源头治理，把以前社会管理重稳定轻治理的做法扭转过来，改堵为疏，对“运动式治理”“灭火队式治理”等做法进行纠偏，尤其是要避免社会治理中出现的“城管式困境”。所谓城管式困境，即社会治理进程中相关各方只有利益的减少，而无利益的增加，利益相关者都对社会治理的全过程不满意。针对以上不利于社会治理良治的各种情况，必须落实事前预防、事中疏导和事后依法处理等“三部曲”。此外，治理方式科学化水平的提高，意味着要将技术化的手段融入社会治理的全过程，包括互联网技术、视频监控系统、网格化管理等先进技术等，通过实现各部门各领域的互联互通，提前发现问题，及时处理问题，构建社会治理的综合管理联动平台。在中国的特殊国情之下，还要依法整治，做好信访工作，以重在化解而不是打击的观念来提升治理方式的科学化水平。

三是凸现规范性，重视治理过程的法治化。社会治理最为重要和核心的内容是调和各方主体利益冲突。在过去，政府进行社会管理时随意性较大，缺少以法治方式缓和和化解社会矛盾的治理手段。进入新的历史时期，要特别强调治理过程的规范性，也就是要以法治化促进规范性，最终实现在法制轨道上的社会良治和社会治理现代化。首先，对政府而言，尤其是管理和执法部门，要坚持依法治理、授权治理；以法治思维来谋划社会治理；以法律规范来实施社会治理；以法治秩序的实现作为社会治理的目标。其次，对社会其他利益主体而言，就是要实现全民依法办事，以宪法和法律为根本活动原则，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，真正消除“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不良违法现象，更进一步的是，要树立起民众对法律的信仰，要让市场“法无禁止即可为”，使政府“法无授权不可为”，着力解决“违法成本低、守法成本高”的问题，让社会治理法治化水平得到有力的保障，使社会规范性运行成为社会治理现代化的一个重要特质。

四是凸现协同性，突出治理过程的联动性。党的十八大明确提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。社会协同是实现社会治理现代化的重要内容之一，它强调在社会各主体形成共同利益的基础之上，建立起网络型交互作用的社会善治结构，使得社会成员充分表达、互相参与、协调合作，进而形成社会公共事务的合作治理，以联动性充分发挥社会各主体的功能优势，实现公共利益最大化。因此，社会协同治理是当代社会治理现代化的必要内容，它依赖于发育良好的社会资本，有利于建立起多渠道、高效率、规范化的治理体系，有利于推进社会有序、持续、和谐发展。

二、社会治理现代化的实现路径——基于广州做法的启示

广州市作为我国改革开放的前沿阵地，当前在加强社会治理，推进社会治理现代化水平方面，面临着一系列的挑战，例如，城市化加速，社会矛盾逐渐增多，社会参与不足，社区居民自治程度不高，多元化的公共服务利益诉求未得到有效满足等。面对这一现实，广州市领全国风气之先，在社会治理的诸多方面做出了新的适应性变革，以有效提升社会治理能力和水平，并已取得积极的成效。建立“公咨委”制度，助力公众参与社会治理；设置“两代表一委员”，收集社情民意；启动城市社区网格化服务管理，推动社会治理模式创新；建立街道“一队伍三中心”，加强基层服务和管理水平；成立来穗人员服务管理局，改革和创新来穗人员服务管理工作。广州市在社会建设领域的探索，对如何实现社会治理现代化起到了重要的借鉴和启示作用。广州实践表明，社会治理现代化实现路径包括政民充分互动、管理与服务高度相融、技术手段与法治手段相结合等，把握上述实现路径，有利于很好地解决民生问题，化解社会矛盾，并促进社会和谐。

●把加强政民互动作为社会治理现代化的基础工程

社会事务的处理需要通过多元主体的协商协作方式来实现，要着力倡导社会自治、参与式治理，在很多社会公共事务中，政府不应当是唯一的主体，加强政民互动是社会治理现代化的基础性工程。广州市率全国之先开创式地设计了城市“公咨委”（公共咨询委员会）制度，并在街道层面安排了“两代表一委员”制度，正是加强政民互动，密切政民关系，顺利解决社会矛盾的良好体现，当然，加强政民互动，还存在许多其他的形式，包括“网络发言人”“市民论坛”“民生幸福工程在线访谈”制度设计等，有利于实现网络明政、网络问政以及网络施政，以此来问政于民、问计于民、问需于民，为党委政府和居民群众之间架起一座连心桥。各种形式的政民互动“连心桥”，为广大群众行使知情权、参与权、表达权和监督权提供了畅通的渠道，有利于实现干群无距离交流，无鸿沟握手，最大限度地缩小党委政府与居民群众之间的距离。

●管理和服务高度相融丰富社会治理现代化内涵

社会管理，说到底是对人的管理和服务，社会治理现代化更是要求管理和服务高度融合，单一的政府对民众的管理难免僵化和滞后；只有寓管理于服务，管理与服务相融合，才可能放缓当前社会利益矛盾日益突出、局部问题整体化、个别问题放大化的趋势，也才可能以人民利益为重，以人民群众期盼为念，着力解决好群众居民最关心最直接最现实的利益问题。在广州来穗人员服务管理局的工作实践中，高度重视将管理寓于服务之中，对外来流动人口不再实行“经济接纳，社会排斥”的政策导向，而是既追求对流动人口的秩序管理，又要激发这一群体的活力，而绝非僵硬刚性的社会控制。所以，社会治理要实现现代化，就应当不拘泥于传统思路和做法，要认真将管理和服务高度融合，以有效解决社会矛盾，以提升社会治理的科学化水平，提高管理服务效果。

●技术和法治化手段相结合提升社会治理现代化效果

从广州实践来看，社会治理既体现为在全市范围内进行网格化管理，也体现为运用法治手段，打造法治为保障的社会治理模式。创新社会治理机制，要求技术和法治手段相结合，勇于探索新方法和新手段。其中，精细化治理、网格化管理、网络问政等都是技术化手段，利用先进技术尤其是信息化技术来进行管理，提供服务，是社会治理现代化的必要内容。而法治化手段则是要求运用法治思维和法治方式来化解社会矛盾和纠纷，意味着社会治理要制度化，应当及时制定、完善相关法律规定，让社会管理有章可循，这是实现社会治理现代化的关键，包括：要建立畅通有诉求表达和权益保障机制，创新有效预防和化解社会矛盾的体制机制，健全重大决策社会稳定风险评估机制等。

●社会组织开展协商民主拓展社会治理现代化空间

广州市的各类“公咨委”从其本质来看，是由政府发动、民间组建的社会组织，依靠公咨委，许多民心工程得以启动。公咨委的建立运行，意味着新时期中国城市管理向城市治理、从政府一元到多元协同的转型。分析现在城市建设和管理过程中存在的问题，不难发现，最难啃动的骨头就是在城市治理过程中存在的多元利益冲突问题，公咨委制度提供了一个开展协商民主的平台，就有可能咬动这块骨头，平衡各方利益。从实践来看，公咨委就是承接了城市部分的社会治理职能，为全国的城市社会治理现代化提供了一个基层样本，如果能够把社区里有能力、有意见、有渠道的人选拔出来，提供一个类似公咨委一样的平台，安排好议事规则，那么这样组成的社会组织就能够和政府决策形成良性互动，这事实上就是依靠社会组织承接部分社会治理职能，不仅将政府从繁杂的社会事务中解脱出来，也有利于社会健康发展。

中图分类号：D230．1

DOI：10．13784/j．cnki．22-1299/d．2016．03．004

作者简介

姚迈新，广州行政学院文献信息研究中心副教授，中山大学行政管理专业博士研究生，研究方向：公共管理、人力资源管理。

责任编辑 解梅娟