农业行政执法程序及要求

王玉娜

农业部产业政策与法规司

农业行政执法程序及要求

王玉娜

农业部产业政策与法规司

行政执法在程序上一定要合规，这不但是依法治国的重要内容，也体现了执法人员的法律素质。农业行政执法程序分为简易程序和一般程序，一般程序包括八个步骤：立案、调查取证、告知、听证、做出处罚决定、送达、执行、结案，我现在就各程序中应该注意的问题做一个说明。

立案中应注意的问题:第一，关于违法主体，个体工商户应认定个人为违法主体，而不能以字号为违法主体；第二，关于实际经营人与营业执照不一致，如果双方都无异议，可写实际经营人，并注明营业执照有关情况，如果双方不一致，以营业执照为准；第三，综合执法模式下的执法主体问题，委托执法要以委托机关名义，授权执法要以授权机关自己名义，合署办公中保留牌子的分别以上述名义执法，职能整合未保留牌子应以编批文件为准；第四，执法管辖问题，基本原则是违法行为发生地主管部门管辖，违法行为发生地包括着手地、经过地、实施地和结果发生地。如果多个部门都有管辖权的遵循“先立案”的原则。一般情况下，对生产者宜由生产地主管部门管辖，对销售者宜由销售地主管部门，以便于调查取证、送达和执行，追根溯源。渔业管辖有特殊规定除外。第五，立案案由问题，案件定性只能在集体讨论后才能最终确定，所以在此之前涉及“案由”或违法事实初步定性时应规范描述如下：涉嫌+违法行为+案。第六，追溯时限问题，《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”若违反行政处罚追溯时限规定办案，该行政处罚将不发生任何法律效力。第七，重复处罚问题，《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。不能对其他执法部门已立案处罚的同一违法行为，再次进行立案，已立案的要及时报批撤销；对未满十四岁当事人的违法行为，也应注意要按规定不予立案处罚。

调查取证中应注意的问题:第一，询问笔录应注意的问题，询问要单独进行，办案人员必须二人在场。询问笔录务必要客观真实，不能掺入主观推断，不得使用模糊性和不确定性语言。在调查过程中侧重对当事人陈述的各环节与已收集到的物证、书证或其他证据进行印证（形成证据链）；第二，现场勘验（检查）笔录注意问题，要全面、真实、客观记录检查现场与案件可能有关的事实，按照格式文本的要求填写。一案多个现场或同一现场多次检查的，不能结合起来只制作一份笔录，而应当分别制作；第三，行政强制措施应注意问题，行政执法机关实施行政强制措施必须有法律、法规的明确规定并在法律、法规授权范围内行使职权。法律、法规没有明文规定的不能采取行政强制措施。

行政处罚告知是指行政处罚机关在行政处罚决定作出之前，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利和义务告诉当事人，并听取当事人对案件处理的陈述和申辩的过程，它是行政处罚的必经程序。告知中应注意的问题：第一,关于告知诉权,行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年；第二，关于告知内容，行政执法机关应当告知当事人拟作出行政处罚决定的违法事实及证据、违反的法律条款、拟作出行政处罚的种类、幅度及法律依据，并告知当事人依法享有的陈述权、申辩权。符合听证条件的案件，要一并告知听证的权利，不再另外制作听证告知书；第三，告知内容与正式处罚不一致，若处罚理由及法律依据未变，而是减小了违法行为程度或减轻了处罚结果，无需再次告知。若扩大了原告知的违法事实，或有了新的事实和法律依据，或重新对违法行为进行定性，或加重了拟处罚结果，均应再次告知；第四，简易程序是否需要履行告知程序，无论是简易程序还是一般程序，均应适用告知程序。简易程序中执法人员可口头告知事实、理由和根据，无需以书面形式或笔录形式告知，但须在处罚决定中注明已履行告知程序，并由当事人签字认可，否则应视为未履行告知义务。

处罚听证是行政机关在作出行政处罚决定之前，为利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定的问题进行论证、辩驳的过程。听证中应注意的问题：第一，关于行政处罚听证范围，《行政处罚法》中说明行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，《农业行政处罚程序规定》中说明责令停产停业、吊销许可证照、较大数额罚款要求听证；第二，较大数额罚款，地方农业行政处罚机关按省级人大常委会或者人民政府规定的标准执行，农业部及其所属的经法律、法规授权的农业管理机构对公民罚款超过三千元、对法人或其他组织罚款超过三万元属较大数额罚款；第三，关于行政处罚听证程序1.当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；2.行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点、听证主持人名单及可以申请回避和可以委托代理人等事项；3.除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；4.听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；5.当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理。

对于已调查终结，并告知或听证程序的案件，应及时进行审查，制作《行政处罚决定书》。《行政处罚决定书》是行政处罚决定最具体的表现形式，是整个行政执法过程中最重要的也是最关键的法律文书。做出处罚决定中应注意的问题：第一，关于违法所得的认定，从事违法生产、经营活动所取得的销售收入，不扣除成本。违法所得=销售收入=所得+应得，其中要注意的是退货和赊欠帐都不影响违法所得的计算；第二,关于货值金额,货值金额以违法生产、销售的伪劣产品的标价计算,没有标价的，按照同类合格产品的市场中间价格计算。货值金额难以确定的，依法委托指定的估价机构确定;第三，关于法条竞合问题，同时触犯特别法条与普通法条（法条之间有包含关系），直接适用特别法条。一个行为同时触犯多个法条,且法条之间无明确包含关系，从一重处罚，原则上不并罚；第四，关于分案处理是否构成重复处罚问题，目前罚款、吊证分别由不同部门负责，罚款与吊证不属于选择性处罚，分别由不同部门实施，不构成重复处罚，一事不二罚限于罚款；第五，注意区分民事、行政、刑事责任，依法分别追究行为人的法律责任，《行政处罚法》第7条规定：公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚；第六，关于行政处罚决定书形式问题，《行政处罚决定书》引述的违法事实必须真实、清楚，引用的法律条文必须准确、完整，填写内容不得涂改或改写。涂改、改写过的《行政处罚决定书》是无效的文书，当事人可以拒不执行；第七，行政处罚决定书送达时限问题，《行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；被处罚人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。若未在此规定期间送达，即构成送达时限违法。同时，行政处罚决定书必须在行政处罚告知之后送达，否则就是程序违法。

送达方式包括直接送达、留置送达、委托送达、转交送达、邮寄送达和公告送达。送达中应注意的问题：第一，关于留置送达，受送达人或者代收人拒绝接受法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者其所在单位的有关人员到场，说明情况，将法律文书留在受送达人的住所或从业场所，并在送达回证上注明情况；第二，关于公告送达，采用公告送达必须是受送达人下落不明或用前五种方式无法送达时。自发出公告之日起60日即为公告期满，视为送达。公告送达可以在公告栏或受送达人原住所地张贴公告，也可以在有关报纸上刊登公告；对公告送达方式有特殊要求的，应按特殊要求办理。

执行分为自愿执行和申请人民法院强制执行，强制执行中应注意的问题：第一，执行的主体只能是人民法院；第二，执行的前提是作出处罚决定的行政机关在法定期限内的申请；第三，执行的范围以法律、法规明确规定可以申请人民法院强制执行的行政处罚决定，且以该决定的内容为限；第四，执行的措施主要以直接强制措施为主；第五，执行的程序适用于司法程序。

（根据王玉娜在2016年《饲料质量安全管理规范》培训班上讲话整理而成，未经本人审阅）