广州社会治理现代化的探索

文/姚迈新



广州社会治理现代化的探索

文/姚迈新

摘要：近年来，广州作为改革先行者，围绕推进社会治理现代化在加强政民互动、管理和服务高度相融、技术和法治化手段相结合、社会组织参与协商民主等方面进行了积极的探索，为其他地区提供了很好的经验和借鉴。

关键词：社会治理现代化 ；社会网格化管理；服务管理

一、建立“公咨委”制度，助力公众参与社会治理

目前在广州城市社会治理领域中，建设有两种类型的公咨委——区域公咨委、专业公咨委，其中“区域公咨委”侧重于解决区域性综合事务，包括同德围公咨委、金沙洲公咨委等；“专业公咨委”专门针对某一特定专业领域解决问题，设有城市废弃物处理公咨委、城建公咨委等。以同德围公咨委为例，该机构成立于2012年初，成立过程有些偶然。2012年广州市两会上，市政协委员韩志鹏将关于同德围地区基础设施极度匮乏、影响该地区30万居民生活的状况写成万言书，交给市领导。在领导的协调，以及当地居民代表的积极推动下，确定要重点整治该地区，为了摸清楚情况，之前先是成立了一个民意搜集机构，即同德围公众咨询监督委员会。

这个机构成立后一方面配合政府对居民维权进行化解，另一方面又代表居民向政府争取利益，三年多的历程表明，同德围公咨委实现了在公共利益和个人维权冲突中抛弃极端思维，通过政府和民众的协商沟通谋取巧妙平衡的较佳结果，具体成果有：推动了同德围南北高架、南德变电站、地铁八号线北沿线鹅掌坦站等项目的建设，争取了居民急需的同德中学、同德医院、同德公园等教科文卫项目的成功建设。而这些项目都是原本非常敏感、容易产生维权因素且政府部门颇觉棘手的项目。在这些项目的建设过程中，同德围公咨委的参与类似于润滑剂和桥梁，化解了一个个的矛盾，尽量在政府和当地居民之间架起一座沟通的桥梁，帮助同德围解决了突围之困。

以同德围最急迫需要建设的南北高架桥建设过程为例，2012年初同德围公咨委一经成立，就开始了南北高架桥的民意咨询以及与政府之间的密切沟通，以化解一切可能出现的维权因素，最终改变同德围进出只有“华山一条路”的困顿局面。尽管在方案设计阶段公咨委已经历经了三次的民意咨询过程，但到了2012年12月份正式开工后，还是遭遇了居民维权的阻力。有20多户海防街居民发出抗议，认为高架桥桥墩离自家房子太近，会带来噪音和房屋安全问题，其中部分人甚至要求永久取消该工程。同德围公咨委作为民意咨询与协调机构，立即召集了海防街维权居民代表和施工方座谈协调，寻找斡旋的空间，协商发现大部分维权居民并非真正要求彻底取消工程，而只是要求避免施工噪音和确保房屋安全。很快公咨委就提议施工方修改工程图纸以满足这部分诉求，最后高架桥得到了20多户维权居民的同意建造。

进行类似这样的沟通和协商，把相对方的利益减损到最小，最终启动同德围项目改造的事例，同德围公咨委还做了很多。总的来看，公咨委最初树立的“意见征集、过程监督、协调矛盾、工作评价”16字工作方针，给公咨委定位了一个很明确的身份——民间组织，以当地居民组成的民间组织去与利益相对方进行沟通，首先就是建立了相互间的善意，相对来说比较令人信服，而以民间组织的身份与政府进行民意反馈，更是建立了一个官民之间的顺畅的沟通渠道。公咨委作为一种全新的社会治理制度，使得政府对民意反馈的处理越来越规范化和制度化，后续政府推动其他区域公咨委、专业公咨委的建立，更是将公咨委的优势与作用凸现出来，可以认为，公咨委核心的内容是政民互动、协同善治、政府主导，社会协同参与，公咨委的建立与实践为广州社会治理现代化探索添上了浓墨重彩的一笔。

二、设置“两代表一委员”，收集社情民意

广州市近年来部分区街探索打造“两代表一委员”制度，在社区搭建平台，让党代表、人大代表和政协委员一起开展群众接待活动，听取群众诉求，积极畅通“民情流水线”，把群众工作做到群众家门口，政民互动收到了良好的效果。

以广州市荔湾区南源街为例，该街以“两代表一委员”的创新设置，打造10分钟为民服务圈，构筑了为民服务连心线，以倾听民情民意，改善民生，具体做法如下。一是按照“1+1+5”模式打造“两代表一委员”的工作平台，第一个“1”就是在街道办事处内腾出100多平方米成立“两代表一委员”街道工作室；第二个“1”是在街道政务服务中心设立“两代表一委员”接待群众窗口；“5”即将全街13个社区分成5个片区，分别建立“两代表一委员”社区工作室。通过“1+1+5”的阵地建设，构造起了纵横交叉的网络体系，居民群众反映民情民意方便而快捷，形成了“两代表一委员”10分钟为民服务圈。二是为了加强对代表和委员的“实时”联络服务，南源街道下设办公室专门负责“两代表一委员”工作室日常管理工作，并利用最新联系方式——微信群增进代表委员间的沟通联络，使民情民意迅速得到反映。三是组建网格化的“两代表一委员”队伍，将代表委员们以“省市+区”“代表+委员”“党内+党外”为组合，联组分片进驻工作室，并在工作室网格间设立街道工作室联络员，由居委会主任担任5个社区工作室的联络员，方便两代表一委员进行日常民意的收集。“两代表一委员”制度成立以来，南源街通过明确走访接访、梳理问题、专题视察等，建立起了党情政情双向通报机制，同时按照定时间、定地点、定人员等安排代表委员公开接待党员群众，以便协调处理各类社情民意，并根据不同类别交由不同部门处理。

从效果上看，“两代表一委员”的科学设置，从以下几个方面加强了政民联系，也推动了本地区的科学发展与和谐稳定。一是组织代表委员们定期结合区、街中心工作，进行“拼团式”视察调研活动，以发挥代表委员们在本地区发展中的参政议政作用，围绕区、街经济社会发展建言献策；二是建立代表委员在社情民意收集中的桥梁纽带作用，通过定期接待、上门走访联系服务机制，每月15日和每周一次分别开展专窗式和轮值式接待活动，同时还不定期地组织代表委员深入基层一线开展“流动式”走访、约访、夜访活动，以此来知民情晓民意，围绕民生实事提出改善之策。三是充分发挥代表委员的政治资源和自身优势，在民意收集的基础上，积极参与基层社会矛盾化解工作，以求舒缓社会矛盾，有效解决居民群众的合理诉求，为地区的平安和谐建设做出积极的贡献。

三、启动城市社区网格化服务管理，推动社会治理模式创新

借助城市社区网格化服务管理，城市在治理实践中能够实现及早发现问题、快速解决问题的管理目标，通过建设网格化，广州市城市基础设施的家底被基本摸清，网格单元被明确为一个个的管理区域，责任主体和管理流程清晰可查，管理对象被明确为“部件”和“事件”两大类，所谓“部件”，就是基础设施。如消防栓、井盖等，“事件”则指随机发生之事，如乱设摊、乱堆垃圾等。管理标准被明确了什么才叫“发生问题”，什么才叫“解决问题”，形成了一系列的“游戏规则”。无论是广告牌破损、消防栓漏水还是窨井盖丢失、发生群体性纠纷等事件，这些城市社区管理中的部件和事件问题，在网格化服务管理模式实践下，都及时显现在城市社区管理的整体网络之中，并在第一时间反馈到相关责任部门进行处理。2014年7月，广州全面启动城市社区网格化服务管理工作，通过整合街道、社区力量组建网格员队伍 ，将社会治安、城市管理和公共服务等与民生息息相关的事项纳入网格，不断提升城市社区服务管理精细化水平。以越秀区为例，该区已把办理老人证、计生证、失业证等10大项78小项社会服务内容和公共设施、市容环境等12大项121小项管理事务全部入“格”。据悉，今后广州市将按照每个网格200户左右的统一标准划分基础网格，网格服务管理内容包括公共服务基础设施、城市管理、平安建设等涉及居民切身利益的事项，并根据形势发展不断增添内容。配合网格化管理的需要，今后在广州市及各区的层面上，将分别建立起由市政府（区政府）主要领导任总召集人的网格化服务管理联席会议制度，以及市、区（县级市）、街（镇）三级城市社区网格化服务管理中心，来负责网格化服务管理协调、指挥、督办、考核等工作。网格化服务管理使城市社会治理迈上精细化发展轨道，增强了治理主体对社会治理的掌控能力，同时也方便了居民群众，密切了政民联系，通过防患于未然，将被动式管理变为主动式治理，将末端治理转化成为源头治理，既提高了社会治理的效率和效果，又加快了社会治理现代化的进程。

四、建立街道“一队伍三中心”，加强基层服务和管理水平

从上世纪90年代开始，广州市即着手探索城市管理重心下移的问题，2009年广州市荔湾区先行先试，开始探索街道管理和服务体制改革，建立了以“一队伍三中心”为载体的城市基层治理新模式。一是成立街道管理综合执法队，整合街道在市容环境卫生、城市管理、劳动用工管理、安全生产监督检查、环境保护、城市绿化等相关方面的执法职能。二是成立街道社区管理中心，整合街道失业登记、推荐就业、社会救助、计划生育、退休人员管理、流动人口管理、出租屋租赁管理等行政管理职能。三是成立街道家庭综合服务中心，整合为居民群众提供的家庭服务、长者服务、青少年服务等服务内容。四是成立街道综治信访维稳中心，整合辖区内综治维稳和信访工作的综治办、信访办、司法所等机构。依托新成立的“一队伍三中心”，广州市荔湾区城市治理重心得以真正下移，城市治理各项职能直接面向群众，创造了街道社会管理和公共服务的大执法、大服务、大综治格局。不仅如此，“一队伍三中心”大机构服务管理模式的探索，夯实了街道财力、人力、物力基础，有利于街道整合资源，集中发力解决本地区的实际问题。

2014年起，街道“一队伍三中心”作为广州市推进城市治理重心下移的重要举措，其建设发展进入调整完善期。据悉，在街道政务服务中心管理方面，将大力推进政务服务“一窗多能”“综合受理”，逐步实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式。在街道综治信访维稳中心方面，广州将探索建立与辖区企事业单位相关的负责人联席会议制度，以求相互配合来治理社会治安问题，提升治安效率。在家庭综合服务中心方面，将加强对政府购买社会组织服务评估结果的应用，建立提供服务的社会组织的不合格退出机制，鼓励和引导社会资本、慈善资源流入家庭综合服务中心，增强家庭综合服务中心的可持续发展能力。在街道管理综合执法队方面，将以“综合巡查、统一调度、分类执法、各负其责”为目标，完善街道综合执法队工作机制，同时完善街道综合执法队与其他行政部门的联动机制。总的来看，“一队伍三中心”的设计有利于突破以往街居体系的局限性，包括街道名义上拥有协调权、监督权，但实际上有事权无职权，管理过程中过于依赖运动与突击，编外人员繁多合力难以形成等等问题。“一队伍三中心”的设计有利于实现“重心下移、规范管理、权责统一、有偿服务、精简高效”的目标，将推动社会治理现代化的步伐不断向前。

五、成立来穗人员服务管理局，改革和创新来穗人员服务管理工作

广州外来流动人口数量已达到837万人，反超常住人口。流动人口数量的增多，以及诉求多样化，对广州市管理和服务这一群体提出了新的要求，为应对严峻的社会服务管理形势，广州市于2014年1月正式成立广州市来穗人员服务管理局，该局为市政府工作部门，它的成立有利于完善来穗人员与出租屋服务管理体制机制。

在来穗人员服务管理局的领导、管理和服务下，广州市目前制定了来穗人员积分制入户办法，多渠道解决来穗人员子女义务教育问题，城镇居民基本医疗保险覆盖到本市各类学校全日制就读的来穗人员子女，还将来穗人员纳入了救助范围。城市基本公共服务均等化策略的推进，使各种类别的“城市福利”覆盖到了来穗人员，例如，推广在出租屋密集、来穗人员超过2000名的社区或雇用超过200名来穗人员的厂企设立服务站，为来穗人员免费提供就业、房屋租赁、计生、文娱等服务项目。下一步，来穗人员服务管理局将把分散在各部门的来穗人员服务管理力量、资源、手段整合起来，将建立全市统一的来穗人员信息数据库，用好宏观政策抓手，整合资源，健全完善网格化管理，深化服务，拓宽来穗人员融入广州的渠道，研究出台惠及来穗人员的政策措施，深化居住证功能，优化就业、子女入学、社保、住房等各方面的服务保障，使来穗人员逐步享受同城化待遇，不断增强认同感与归属感。成立广州市来穗人员服务管理局，是增创改革新优势，促进社会和谐与加强社会建设的新举措，它有利于整合资源、汇聚力量，以精细化工作手段，服务好广大外来流动人口，同时惠及整个广州发展。

广州实践表明，社会治理现代化实现路径包括政民充分互动、管理与服务高度相融、技术手段与法治手段相结合等，通过实施上述实现路径，很好地解决了民生问题，化解社会矛盾，并促进了社会和谐。

姚迈新，广州行政学院文献信息研究中心副教授，中山大学行政管理专业博士研究生，研究方向：事公共管理与公共部门人力资源管理研究。

责任编辑 解梅娟

作者简介

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2016.01.005

中图分类号：D630.1