法律体系与法治体系之间的关系

李杨

[摘要]从“法律体系”到“法治体系”预示着我们党治国理政理念的重大变化，从以立法为主转为更注重法律的实施、将法律之应然发挥出来。法律体系是相对静态的，而法治体系则是相对动态的；法律体系的“法”主要是规范公民行为、社会生活和市场秩序的法，而法治体系的“法”主要是指治官的法；法治体系具有比法律体系更大的外延，也涵盖更多的对象、并要求更多主体参与。法律体系是法治体系的基础与前提，法治体系则是法律体系的目标与追求。从“法律体系”到“法治体系”质的飞跃主要体现四个方面：以良法确保善治；更加注重法律实施；更加注重公正司法；更加注重法治的交往理性，增强法治与公民的互动。

[关键词]法律体系；法治体系；互动；质的飞跃

回顾我国法治建设的历程，自改革开放之后经历了从法制到法治两个历史阶段。第一阶段主要是国家法制层面的建设，改革开放之初，国家的法律还不够完备，一些重要的关系国计民生的领域还存在法律空白，因此，法治建设优先考虑的目标就是要建构法律体系。随着社会主义民主法制建设的推进，我国立法进程不断加快。1997年党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”以来，我国法治建设的重心仍然在立法上，主要解决的仍是无法可依的问题。之后十余年我国的法治实践取得丰硕成果，法治建设也取得重大进展。2011年3月中国特色社会主义法律体系已经形成。法律体系的形成从根本上扭转了国家治理层面无法可依法制不健全的困局，中国的法治建设在立法方面已取得重大的“阶段性成就”，这是我国法治进程中的一座重要里程碑。

但是，法律体系的形成仅仅为法治建设提供了基础要素和奠定了必要的前提条件，并不意味着法治建设任务的完成和法治国家的实现，为此，我国的法制建设就需要过渡到第二个阶段——构建中国特色社会主义法治体系。2014年10月召开的十八届四中全会决定更是将“建设中国特色社会主义法治体系”作为依法治国的总目标提出。法治体系概念的提出，是中国人民对长期的法治实践经验的总结，是中国特色社会主义法治理论的一次重大飞跃。法治体系的建设将国家已经制定的静态的纸面上的制定法转化为法治中国建设实践行动中的活法，实质就是全面推进法治国家、法治政府和法治社会的整体建设。笔者认为，“中国特色社会主义法治体系”概念的提出标志了一个新阶段的开始，即以立法为主转为更注重法律的实施、将法律之应然发挥出来。但进入新阶段并不意味着旧阶段的任务就完满结束，相反，它蕴含了在新情景下以新方法继续推进之前工作的新要求。由此，我们有必要明晰“法律体系”与“法治体系”这一对概念的区别与联系，并指出从“法律体系”向“法治体系”的转变到底意味着什么。

一、法律体系与法治体系的“一字之差”有何奥妙

任何法律规范，在一部法律内部或与其他法律的许多法律规范都存在着或多或少的、内部与外部的联系，它不是独立存在着的，任何具体规范都是“整个法律秩序”之一部分。国内法律规范如此，国际法律规范也不例外。法律秩序并非是由像沙滩上互补连接的散沙一样的具体法律规范组成的。人们常常将规范之间的相互联系称为“法律体系”。所谓法律体系（Legal System），法学中有时也称为“法的体系”，是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。简单地说，法律体系就是部门法体系。部门法，又称法律部门，是根据一定标准、原则所制定的同类法律规范的总称。

而法治体系的内涵究竟如何？首先，我们要弄清楚它的来源，中国共产党十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中首次提出：“推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”应当说，这是中国人民对中国特色社会主义法治理论的一次创新，是一个全新的概念。那么，这个概念的具体含义又是什么呢？在《决定》中并没有给出一个比较明晰的释义，而只是采取了要素列举的方法来阐明其含义，根据十八届四中全会的描述，中国特色社会主义法治体系包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系五大组成部分。这五个子体系既相互联系又相互支撑，共同阐释了中国特色社会主义法治体系的概念内涵。

法治体系建设是推进依法治国、建设社会主义法治国家的核心。当下中国法制体系是人治与法治的混合体。现行法制体系在理念、原则、制度和规范等层面包含大量法治因素，但它在这些层面也存在许多不符合法治要求之处，需要一个法治的体系化过程才能建成法治体系。所谓法治的体系化，就是将法治理念和精神贯注到法律体系之中，灌注到立法、执法和司法等制度中，灌注到党的执政制度之中，力图使法治成为党、国家和社会的普遍观念和共同实践，来保障人民依法享有广泛的权利和自由，维护社会公平正义，促进共同富裕。

建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是改革开放以来的时代呼唤，是对我国法治实践的规律性总结，也是全面深化改革、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。法治体系和法治国家建设已经成为执政党和国家治国理政的总目标，其在国家治理体系中的战略地位和重要性随着理论认识以及法治实践的深化而得以确立。明确“法律体系”与“法治体系”两者的区别使我们对从过去以法律体系为载体的静态的法治向以法治体系为载体的动态法治的转变有着清晰地认识，从“法律体系”迈进“法治体系”，两者的区别主要体现在以下几个方面：

首先，法律体系是相对静态的，而法治体系是相对动态的。与法治体系相比，法律体系是一个静态概念，它是由众多法律条文组成的，它并不是直接作用于社会现实，而是依靠社会人的执法司法守法行为从而实现社会规范，践行法律的作用；与单纯由法律部门构成的法律体系相比，法治体系则是一个相对动态的概念，即它所指的、所追求的并非止于静止的法条，而是正确、有效适用法律的这一行为与过程，也唯此才能彰显法律的价值、作用和真正的生命力。

其次，法律体系的“法”既包括规范国家基本社会秩序如社会生活、经济活动和公民行为的法，也包括规范国家行为、政府活动和政党治理行为的法，但规范社会生活、经济活动和公民行为的法是其最主要的部分。与法律体系的“法”不同的是，法治体系的“法”主要是指规范国家行为、政府活动和政党治理行为的法，也就是说，法治体系的“法”更多强调的是治官的法。

最后，法治体系具有比法律体系更大的外延，也涵盖更多的对象、并要求更多主体参与。如果说法律体系注重的更多是立法工作者的行动，那么由法治体系包含的要素可知，它多了对执政党、政府等国家机关及其工作人员、民主党派人士、及广泛存在的群众这样一些主体的反应和表现。这是因为法治体系是一个动态的、立体化的、更加强调法治交往理性的有机完整的统一体，它不只是强调立法者的活动，而是把执法、司法、守法和法治监督等多个环节都纳入到其体系当中。从这个角度，我们可以说法治体系的外延包括了法律体系，先有法律体系后有法治体系，法治体系是在法律体系得以形成、完善的基础上提出的。

二、法律体系与法治体系之间的互动体现在何处

（一）法律体系是法治体系的基础与前提

从“法律体系”迈进“法治体系”，是对当代中国人民法治实践的总结和升华，也是对中国特色社会主义法治内容的重大拓展。上文也讲到，法律体系主要着眼于静态的法律制度的建设，更多强调的是制度体系，而法治体系则更多强调的是一个动态的、互动的、交往理性的有机整体。党的十八届四中全会也强调社会主义法治体系是一个科学完整的有机体系，五大子体系互相联系又互相支撑，共同组成了具有中国特色的，反映中国国情、中国文化，体现中国人民诉求的法治体系。法律体系的形成，解决的仅仅是无法可依的问题，而法律的生命在于实施，要使法律得到有效实施还需取决于多重条件，包括法律必须是逻辑严密、有机统一的，必须具有很强的可操作性；法律必须体现公平正义，必须具有权威性，得到人们的信仰；执法过程必须是严格依照法律程序、权责明确，执法人员要具备专业的法律知识、具有很高的法律素养，能够公正文明执法；要建立完善的责任追究机制和完善的法律救济制度；此外，还须建立高效的法律监督制度，既包括法律内部的监督，也包括法律外部的监督，其中法律外部的监督正是法治与公民互动的体现。因此，要更好地解决有法必依、执法必严、违法必究的问题，必须从法律体系迈进法治体系。从这个意义上看，“法律体系”只是“法治体系”组成部分之一，是“法治体系”的一个重要元素，即“法治体系”中的立法环节。国家法治建设的展开正是基于国家法制的完善，俗话说：基础不牢，地动山摇！没有完善的法律体系，法治实施就成为无水之源无本之木，法治体系亦难以形成。因此，法律体系构筑成为法治体系的基础和前提。法治体系的构建应以“法律体系”为手段，以“法律体系”为规范基础和逻辑起点。具体来讲，体现在两个方面：

一方面，既然法治体系强调法律的实施及其效用，则必有据以适用的一系列法律法规。从这个意义上说，当今我国的法律部门已经齐全，相应的法律法规也比较完备，已经涵盖了社会关系的各个方面，在重要的关系国计民生的领域都能做到有法可依，法律体系内部总体做到科学和谐统一，无疑为建成中国特色社会主义法治体系提供了有利条件。另一方面，只有法律体系的形成与继续完善，法治体系建设中各要素才能得到具体的落实与进一步地规范。例如，法治实施体系以建设法治政府为关键，这要求行政法这一法律部门的发展健全为其提供明确的准绳而不致落于空言；法治监督体系中涉及人大监督、行政机关内部的督察监督、纪委监察监督、审计监督、司法监督和舆论监督等，欲要它们作用的充分发挥也少不了制定或完善相关法律来增强监督的力量；法治保障体系中法律纠纷、争议化解机制必然要善于运用法律法规这一工具；而将党内法规体系纳入社会主义法治体系是要实现党内法规体系与国家法律的紧密衔接，则意味着法律体系应该不断地优化。

与时俱进是法律体系的内在要求。“立法进程没有终点。社会实践是法律的基础，社会实践永无止境，立法也永无止境。”我国的法律体系也不例外，“我们的法律体系已经形成，但它不是静止的、封闭的、固定的，而是动态的、开放的、发展的，将随着中国特色社会主义实践的发展而发展。法律体系的形成只是构筑法治体系的规范基础和逻辑起点，但法律又分为良法和恶法，只有良法之治才能称得上是真正的法治。

法律体系的形成并不意味着可以治好国，法律体系中也存在一些并不实用的法律。犹如古人云：“法令滋彰，盗贼多有”，这说明立法并非多多益善，法律体系并不仅仅只是一味地强调立法，那些繁杂但并不实用的法律，既耗费了国家大量的法律资源，又影响了人们对法律的信任，影响了法律的权威，很有可能使得这些法律形同虚设，根本起不到应有的法律调节的作用。因为在过去的这些年里，我们并没有把立法的重心放在如何提高立法的质量上来。截至2014年12月，我国已制定现行宪法和有效法律242件、行政法737件、地方性法规8500多件、自治条例和单行条例800多件。如此数量庞大的法律法规，构成了当代中国的法律体系，但是，如果立法存在先天缺陷，具有破坏现行法律秩序的负面作用，那之后的执法、司法、守法和法律监督等环节都会受其影响，出现不可避免的这样或那样的问题。因此，越是强调依法治国，建设社会主义法治体系，越是要强调提高立法的质量，因为立法的好坏、法律的善恶直接影响着依法治国的向前推进，直接关系着“法治中国”的实现与否。

当下，社会公众对法律的期待，已经不再是之前的法律的有无，而是法律的好坏、善恶。与建设社会主义法治体系的目标相比，目前我们的法律体系仍存在着未能全面体现人民意志、反映客观规律，法律实效难以发挥等问题。因此，提高立法质量，制定良法，实现良法善治，成为当前和今后一个时期立法工作的重中之重。只有形成良法，形成完备的法律规范体系，才能真正为法治体系的建设提供坚实的规范基础，从而促进法治中国的实现。在全面推进依法治国的新阶段，一方面必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，另一方面，由于本身的不足，也由于形势的变化，我国法律体系需要作出一定的调整。良法是善治的前提，法律体系中的问题都需得到重视与解决，使法为“良法”，则我国建设法治体系才可走上康庄大道、达到“善治”。

（二）法治体系是法律体系的目标与追求

法治体系战略目标的确立并不意味着法治国家建设任务的大功告成，而是基于法律体系建设的历史承继，仍然面临着理论证成、结构架设、顶层设计以及实践推进路径的完善问题。要真正实现法治的国家，从来不是满足于形成一套高度完备的法律体系，而要在这个基础上实现对相当一部分社会关系的有效调整，发挥出法的指引作用、评价作用、预测作用、教育作用与强制作用，以致维护社会秩序与和平、推进社会变迁、保障社会整合、控制和解决社会纠纷和争端、促进社会价值目标的实现。法律不能是“观赏性的”，“徒具空文的法律不是零价值而是负价值，因为其直接伤害了人们对法治的信仰”。

建设中国特色社会主义法治体系，是当代中国人民对以往法治实践的重大深化。建设社会主义法治体系，全面推进依法治国，实现国家治理能力的现代化，不仅要通过建设社会主义法律体系，将社会活动和国家活动纳入法治的轨道，而且要更加注重法律的实施，提升宪法法律在国家治理中的有效性。实现法治中国不仅仅是立法者和司法者的任务，而是全体中国人民的共同目标，这其中当然少不了社会公众的积极参与。人民群众从来都是社会实践的主体，他们的法治参与方式直接决定了法治的性质和方向，直接影响了法治中国的走向。在社会主义法律体系形成的新情景下，党的十八届四中全会提出了不少促进法治与公民全方位互动的务实创新举措，如拓宽公民有序参与立法途径、保障人民群众参与司法、完善人民陪审员制度，等等。这些措施从制度上保障了国家与公民、法治与公民互动的可能性，增强了人民群众对国家、对法治的信心。法律是社会矛盾的调节器，是社会多元价值的契合点，这也是整个社会最基本的共识所在，只有实现从“法律体系”向“法治体系”的迈进，强调法治的实施，强调法治的公共参与，才能调动整个社会参与到全面推进依法治国的道路上来。显然，对于“法治体系”来说，“法律体系”是手段，“法治体系”才是目的，完善的法律体系是为建设法治体系和法治国家服务的。

三、从法律体系到法治体系折射了什么

随着时代社会发展，已有的静态的法律体系已无法有效全面地适应中国特色社会主义的发展并遏制腐败渎职的发生，因此，新的动态的法治体系的建立就成了全面推进依法治国的重中之重，建设中国特色社会主义法治体系，既是时代的需要，也是法治理论的重大突破。法律制度的创设是建构法治体系的基础规范和逻辑前提，过去我们强调法治的任务是构建静态的法制体系，重点放在了立法上，要求从根本上扭转无法可依的局面。而在构建社会主义法治体系的今天，要实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。相较于之前的“法制体系”，“法治体系”的外延更广，内容更加明确，增加了法律的实施、法治监督和法治保障的环节，并将党内法规纳入其中；各内涵之间关系更加和谐、统一，这是从法律体系到法治体系的巨大进步。

从“法律体系”到“法治体系”，体现出的是中国法治实践主体对法治规律的深刻认识，对以往法治实践的深刻总结与升华，既是对中国特色社会主义法治理论的丰富，也是对中国特色社会主义法治道路的拓展，为全面推进依法治国，实现依法治国的历史性跨越提供了指引、奠定了基础。社会主义法治体系的提出，是依法治国理论的完善和升华，也标志着我们在实现国家治理体系和治理能力现代化的道路上迈出了实质性的步伐。从“法律体系”到“法治体系”，实质上就是从静态的法制现代化向动态的法治现代化的转变。法制现代化注重的是规范体系的变革，而法治现代化则更加强调治理体系的变革。显然，前者重点在于建立法律规则，后者则强调实现规则之治，这对我国的法治实践来说是一个明显而巨大的进步。

因此，可以说从“法律体系”到“法治体系”是一个质的飞跃，是一个从静态到动态的过程，是一个从平面到立体的过程。法治，从字面意义来看，我们可以把它拆分成两个方面的内容：一个是“法”，一个是“治”。显然，前者重点在于静态的法律体系的构建，而后者不仅仅满足法律体系的形成，要实现的是良法善治，重在实现治理体系的构建。从法治二字拆分的意义来看，要实现法治，就要求我们在注重立法的同时，落实法律的实施，发挥法律的实效实现规则之治。具体来讲，从“法律体系”到“法治体系”质的飞跃主要体现在以下三个方面：

第一，从“法律体系”迈向“法治体系”，以良法确保善治。随着法律体系的形成，有法可依的问题已经总体解决了。那是不是立法工作的使命就结束了呢？答案是否定的。法律是治国之重器，良法是善治之前提。古人云：立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。经过改革开放后30多年的法治探索与实践，我们于2011年基本实现了构建法律体系的法治目标。但是，要真正实现法治，法律体系的形成只是逻辑上的起点，构建反映中国国情的、具有中国特色的法治体系才是全面推进依法治国、实现法治中国的更高的目标与追求。法治体系对法律体系而言质的突破就在于我们不光要有法律体系，而且要有良法，国家若善治，须先有良法。因此，制定“良法”以及执行“良法”才是依法治国的首要，才是从法律体系向法治体系质的飞跃。从法律体系迈向法治体系，不只是简单地要求法律体系的形成，而要求通过建立完备的法律规范体系，以良法确保善治。

第二，更加注重法律实施。法律体系的形成，并不意味着我国法治目标的实现，而是使我国法治实践中的问题更加暴露出来。但从立法数量上讲，我国已经超过了一些典型的成文法国家，法律数量可谓庞大，但是，在这数量庞大的法律体系中有一部分法律没有得到很好的贯彻实施，其中一些甚至被称为“观赏性法律”。法律的生命力在于实施。法律体系形成后如果不能进一步推进法律的实施，发挥法律的实效，那再多的法律也不过是一纸具文。法治作为治国方略无疑具有观念指引的作用。然而，一张好的法治蓝图如果被悬置高空、束之高阁，那再好的蓝图也不过是废纸一张。只有当我们把法律的实施作为依法治国的重中之重，把权力关在制度的笼子里，让权力运行在法律的良好轨道上，我国的社会主义法治建设才能焕发出强大的生机和活力。

第三，更加注重公正司法。公正是法治的生命线。“法者，平之如水。”司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。老百姓讲一碗水端平，如果不端平、端不平，群众就会有意见，久而久之社会和谐稳定就难以实现。我们必须坚持以公开促公正、以透明保廉洁，增强主动公开、主动接受监督的意识，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。

当下的中国正处在几千年未有之变革时期，风险与挑战并存，改革与发展任务艰巨。法律作为社会矛盾的调解器，作为社会最基本的价值共识，必须体现公平正义。实现依法治国，推动社会经济持续、稳定、健康发展，必须发挥法律的调节作用，实现公正司法、依法办事。如果司法不公，社会公众则会丧失对法律的信心，从而对法律权威的建立，法律信仰的树立造成致命打击。促进公正司法，就需要改革我国目前的司法权力运行机制，完善我国的司法管理体制，建立完善的司法监督制度，把司法活动纳入到全方位、高效的监督体系当中。坚决杜绝、严厉打击金钱案、关系案等破坏公正司法的案件，要让每一位群众都能在司法案件中感受到司法公正。

第四，更加注重法治的交往理性，增强法治与公民的互动。从法治体系化的认知方式来看，从法律体系到法治体系，这是法治自身发展的逻辑过程，具有法理上的内在合理性。但在法治实践中却人为增加了法治知识的复杂性，正因为此，要保证法治体系得到很好的实现，必须增强法治与公民的互动，让民众在于法治的互动中对中国特色社会主义法治体系的内涵、外延、功能、意义有一个清醒的认识，如此，才能调动广大人民群众积极参与构建社会主义法治体系的热情。事实上，建设法治中国与公众参与有着内在的逻辑要求，公众参与是依法治国的应有之义。

公众参与的过程，本质上就是民主的过程。那么，实现这个过程的工具，必然是公众参与机制。这也就意味着，民主的最大功能，在于遏制专制；民主最大的机理，在于制约和制衡权力。从历史来看，无视人民利益的由一个人或少数人决定国家事务的体制，就是专制的体制。在专制体制下制定出来的政策、方针、法律和法规，难以代表公众利益，长此以往必然会遭到社会公众的抵制、反抗，这样法律就会沦为一纸空文。而法治的过程，就是广大民众参与的过程。就立法而言，大多数相关利益主体依照特定的程序，都公平地参与到法律的制定中，就能充分反映多数人的利益诉求，在协商和对话中达成一致，从而避免更大的社会冲突。就依法行政而言，公众参与构成一种有效的政府执法行为约束机制。政府是公共利益的维护者，但是即使是一个良好的政府，也无法绝对避免自己的意志偏离社会公共利益。因此，公众参与对政府的决策构成了一种约束。当然，公众参与也可以为政府所用，政府可以借公民的力量形成新的执法基础与后盾。由此可见，建设法治中国与公众参与有着内在的逻辑联系和要求，公众参与是全面推进依法治国的必然选择。

四、结语

在中国的法治实践过程中，法律体系和法治体系分别成为了我国不同法治发展阶段的目标与追求，过去的那种强调构建法律体系的静态的法治观被当下强调构建法治体系的动态的法治观所取代，这是历史的必然，是中国人民在长期的法治实践中的必然选择。法律体系作为法治体系的规范基础和逻辑前提，实际上是作为“手段”为法治体系的构建服务的；法治体系作为法律体系的目标与追求实际上是对法律体系的进一步升华，是法律体系的高级形态、完备状态，法治体系比形成法律体系的要求更高。从“法律体系”到“法治体系”，既是对新中国成立以来法治实践的总结与升华，也是改革开放的时代产物，相信在建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家这一总目标的指引下，我国的法治实践会越来越顺利，逐步推进中国政治、经济、文化和社会生活的法治化，实现富强中国、民主中国、文明中国、和谐中国、美丽中国、法治中国的“中国梦”。