新建应用型本科高校的治理困境及对策

姚加惠

摘要：高校管理中权力合理分配与制衡的关键是要完善治理。诞生于世纪之交且脱胎于高职高专或师专院校的新建应用型本科高校深深打着专科学校专制管理的烙印，存在着产权不明、交易费用增加、效率不高、资源配置不合理、忽视情感交流等问题。针对以上诸多问题，新建应用型本科院校要通过明确学校委托人、代理人的职权责和各相关利益主体的责权利，合理设计学校制度，非均衡分配学校控制权，监督校长等高级管理人员，以理顺学校各种关系，从而实现新建应用型本科高校的优化治理。

关键词：高等教育；应用型本科高校；治理困境；对策

中图分类号：G521

文献标志码：A文章编号：1009-4474（2015）02-0089-07

20世纪末，为推动高等教育大众化，更好地为地方社会经济发展服务，按照教育部部署，不少新建应用型本科院校相继创立。为了与传统本科院校进行错位竞争并办出自己特色，这些新建院校把办学方向定位于培养本科层次应用型人才。经过连续几年的高等教育扩招和以国家教育部本科教学工作水平评估为标志的质量检测洗礼后，这些新建应用型本科院校纷纷将办学重点转向内涵建设。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》要求：“促进高校办出特色。建立高校分类体系，实行分类管理”，“重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”，明确将应用型高等教育作为日后发展重点。如何在规模扩张的同时提升办学质量，是摆在这些应用型本科院校面前亟待解决的问题，它们迫切需要走内涵式发展道路。而完善治理是实现学校内涵式发展的根本，只有构建适应高级应用型专门人才培养的新建应用型本科高校内涵式发展的治理结构，才能确保学校可持续发展。因此，通过简述经济学中的治理理论，从理论的视角分析新建应用型本科高校内外部治理存在的问题并提出相应的对策，对推动新建应用型本科高校可持续发展无疑大有裨益。

一、经济学中的治理理论简述

经济学领域中的治理理论内容广泛，主要包括委托代理理论、交易费用理论、产权理论、利益相关者理论、管家理论及法人理论等。委托代理理论经过几十年的发展，从双边委托代理理论发展出多代理人理论、多任务代理理论等，但仍以双边委托代理理论为核心内容。该理论认为“如果当事人双方中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生”〔1〕。由于委托人与代理人所追求的目标不同，委托人追求利益最大化，代理人则追求待遇最优化，即获得尽可能多的工资收入、奢侈消费和闲暇时间等，两者目标相互冲突，如果没有合理的制度设计，代理人可能出现损害委托人利益的行为。

交易费用理论的代表科斯认为如果缺乏企业制度，要素所有者都自己生产产品并直接进行市场交易，那么交易者数量将会非常大，势必带来剧烈的摩擦，交易费用也会由此变得很高，甚至导致交易难以进行下去〔2〕。后来，威廉姆森、德姆塞茨、张五常、巴泽尔等其他学者也陆续从各自的角度对交易费用进行界说，尽管各种界说见仁见智，但基本观点是一致的，即除了与交易直接相关的费用外，所有可能想到的费用均为交易费用。

产权理论最早见于《资本论》，马克思认为产权（所有权）是一种以私人间的排他性来界定“所有”的，可以进行市场交易并在交易运动中不断增值的财产权〔3〕。后来，科斯提出企业如果明确产权界区，就能降低交易成本，从而提高效率。其他学者，如威廉姆森、艾尔奇安、德姆塞茨、佩杰维奇、布坎南、舒尔茨等也纷纷提出各自的观点，多种产权理论观的共同之处在于“产权界定不清，就难以有效地配置资源”〔4〕。换言之，只有产权界定清晰，才能提高效率。

利益相关者理论的奠基人弗里曼认为利益相关者是指“能够影响组织目标实现或受组织目标实现过程影响的所有个体和群体”〔5〕。三十年来，随着利益相关者理论的迅速发展，它被日益广泛地应用到各学科领域中，如管理学、伦理学、经济学、社会学等。从经济学视角来分析，在现代公司制度中，风险已不再完全由股东来承担，而是发生了转移，即部分转移给其他利益相关者和债权人。从管理学视角看，任何公司的发展与各利益相关者的投入或参与密切相关，企业不该只追求某些主体的利益，而应该是所有利益相关者的整体利益，这些利益相关者既包括直接利益相关者，如企业的股东、债权人、雇员、供应商、消费者等，又包括本地居民、周围社区、政府部门、媒体等间接利益相关者；从伦理学视角看，利益相关者理论主要关注公平问题；从社会学视角看，“社会资本是人们之间积极联系的积累，包括信任、相互理解、共同的价值观与行为”〔6〕，通过提高利益相关者关系的质量来为企业创造价值；从政治学视角看，利益相关者理论通常是一种施政理念或民主制度等等。总之，利益相关者理论在各学科领域的应用广泛，内涵丰富，但基本意思是一致的。

管家理论最早由戴维斯和唐纳森提出，他们认为管理人员（指经营者）不再是一个机会主义的偷懒者，而是公司资产的一个好的管家。〔7〕管家通过权衡组织目标和自身需要，认为只要努力工作，为组织实现目标，会使自己也达到效用最大化。

法人理论认为，现代企业治理理论并非只是追求股东利益的实现及其最大化，还要考虑吸纳利益相关者参与治理，并均衡各利益相关方的利益，企业作为市场主体才能具有独立经济利益追求。它强调利益相关各方的权责分配以及为处理公司事务所制定的一整套规则和程序。

二、新建应用型本科高校面临的治理困境

新建应用型本科高校主要是由高职高专、师专等院校合并或独立升格而成的，深深打着原有专科学校专制管理的烙印，随着办学规模的不断扩大，其治理弊端日益凸显。

（一）委托代理关系导致产权不明

新建应用型本科高校中存在委托代理关系和代理人问题，一方面，新建应用型本科高校由公办的高职高专、师专院校独立升格或与成人高校、少数公办中专学校合并升格而成，其资产在法律上明确归属于国家所有，而国家本身只是个抽象概念，由政府部门组成，并由政府官员代为行使权力，政府部门委托校长具体负责学校运作，但在实际运作中新建应用型本科高校的产权关系模糊。国有资产的划拨权、管理权和人事权分别由财政系统和计划部门、教育行政部门、人事部门掌控，这些部门各自为政，却都是新建应用型本科高校的管理者，都按照自己的设计和利益行使所有权职能，出台互不相同甚至是相互矛盾的各种限制，忽视了新建应用型本科高校所有者的主体地位。另一方面，新建应用型本科高校作为知识活动的场所，专业壁垒很高，政府与学校之间普遍存在着信息不对称，加上政府部门对校长只是采取行政考核，约束力不足，校长可能为了追求办学规模及楼房建设等外显化政绩，不注重学校的可持续发展，出现损害委托人（政府部门）利益的行为。

（二）办学活动日益多样化导致交易费用增加

教学、科研和为社会服务是高校的三大基本活动，它们性质有别，究竟采取组织（纵向）合约、市场（横向）合约或者混合合约来完成这些活动，取决于哪种方式的交易费用最低。由于新建应用型本科高校中存在学术权威，其命令机制和协调行为不仅可以减少活动风险，还可以节约交易费用，从而更有效地实现目标。因此，实际上就是在组织合约情况下将交易费用最低的活动聚集起来的场所，但这些交易费用不易察觉、属性特殊，往往容易被忽视，随着学校办学活动的日益多样化，各类需求不断凸显，主要包括：一是新建应用型本科高校特质信息增多，沟通不畅，获取信息成本加大；二是现有某些人事制度僵化或过时，妨碍人才引进，而新建应用型本科高校又急需从其他类型高校或企业大量引进师资，人才引进成本增加；三是新建应用型本科高校刚创办不久，急需制定和实施各种规章制度、计划等，这要耗费资源，制度运行成本增加；四是脱胎于专科类学校，内部管理随意性大，加上有些新建应用型本科高校是由若干所专科或中专学校合并而成的，同事之间摩擦、冲突不断，从而导致协调成本增加；五是学校内部利益群体的寻租行为和管理层的渎职行为等导致管理成本损耗增加。

（三）教师主体地位没落实，存在资源配置不合理等产权问题，导致效率不高

新建应用型本科高校所从事的大多是高知识壁垒和高度不确定性的活动，应该由具有“当下”情景知识的人进行决策才有效率。李普斯基等人指出：“‘街头官僚——教师、警察、社会福利工作者、其他掌控政府项目的人等一类人员——的工作比正式组织程序设计的还要周到，因为‘街头官僚的工作情景太复杂以至于无法使用规则，对问题的主观或人为的反应常常需要在现场作出应对，这样工作的周全性便提高了个别‘街头官员行为的合法性”〔8〕，这就要求赋予教师主体权利，即倡导“学术自由”。然而，在实际运作中，新建应用型本科高校往往行政权力干预过大，学术权力处处受到挤压，加上人力、物力、财力等稀缺性高等教育资源配置尚不合理，导致产权不明，效率低下。

（四）忽视以教师为主的多元利益相关者要求，产权不明

新建应用型本科高校是非营利性组织，从事社会公益性事业，没有人能对其行使独立的控制权，只能由利益相关者共同控制，因而其运作时必须考虑和满足利益相关者的要求。根据利益相关者与学校密切程度的不同，可依次分为核心、重要、间接、边缘四类。第一类是师生和管理人员等，第二类是校友、财政经费提供者等，第三类是贷款提供者、科研经费提供者和产学研合作者等，第四类即为社会公众、周边社区等。其中，教师是学校最主要的人力资本，负责高等教育的提供、组织和指导等，同时，老师也是学校的雇员和主人，诚如罗索夫斯基所言：“大学教师常常认为他们就是大学。教学和研究是高等教育最重要的使命，而这种使命就掌握在他们手中。没有教师，就不称其为大学”〔9〕。然而，在实际运作中，教师主体地位往往得不到落实，学校更谈不上顾及其他利益相关者的要求，产权不清晰。

（五）忽视情感交流，委托人对代理人进行严格控制

新建应用型本科高校不仅是所有者的合约组合，也包含人与人情感的结合。合约组合是基于完全的个体理性，强调清晰的合约条款和可问责性，学校完全根据合约来运作，明确规定权力与责任。情感组合是基于人与人之间具有情感，通过沟通、协调而不是依据清晰的权责来运作。两者不存在“谁代替谁”，而是表现形式不同，本质统一，共生和相辅相成。新建应用型本科高校的管理者和师生员工与政府等委托人追求的利益和目标是否一致关键在于两者之间是否形成了有效的激励与约束机制。为了追求各自利益最大化，即政府等委托人希望新建应用型本科高校管理者和教职员工为其实现办学效益最大化，而学校管理者和教职员工则希望政府等委托人尽可能地授权，让他们自主办学，最大限度地减少行政干预。因此，他们必须合作。然而，由于存在情感交流，管理者、师生员工具有内在动机为实现政府等委托人的利益而自愿勤勉尽责工作，而政府等委托人却忽视这一点，对校长等学校高级管理人员进行严格控制，导致校长等学校高级管理人员可能因不被信任而缺乏工作动力。

三、新建应用型本科高校优化治理的对策

运用治理理论进行治理改革是学校为适应外部环境冲击，并改革内部弊端而做出的必然选择。针对新建应用型本科高校中存在着委托代理关系、交易费用增加、教师主体地位没落实、资源配置不合理、存在多元利益相关者、忽视情感交流等诸多治理问题，可做出如下改革：

（一）明确委托人和代理人职权责，构建有效制衡机制

新建应用型本科高校只有将所有权与运作权分离才是其独立运作的本质要求。根据委托代理理论，新建应用型本科高校治理的关键是要明确其委托人和代理人的职权责，通过有效的制衡，既能激励代理人不断努力以实现委托人的目标，还要能有效制约代理人。具体而言，一是规范政府与新建应用型本科高校的委托代理行为，明确各自的职权责。在遵循“政事分开”的原则下，各级政府要转变职能，将原来对新建应用型本科高校的直接行政管理转变为对学校办学的宏观调控，具体负责教育方针的确定，战略重点的选择，对教育总体规模、发展速度和学校布局进行总体协调等；而新建应用型本科高校的校长则在政府宏观指导下，依法自主办学。二是有效监督（包括内外部监督）代理人。内部监督首先要理顺新建应用型本科高校的党委和管理层关系，明确两者的分工。其次要发挥教职工代表大会的作用，在学校管理的各个环节中依法对学校管理者实行民主监督，如新建应用型本科高校的校长如果不能履行好自己的代理角色，就有可能直接通过教代会被新的校长所取代，这样可以促使校长能够认真履行其代理职责。而外部监督主要来自政府有关部门的行政监督以及社会的舆论监督等。政府可以通过行政考核等方式监督新建应用型本科高校的校长，此外，还可以发挥网络、报纸、电台等各累新闻媒体的社会监督作用，通过他们对学校某些行政行为的报道和评说，引发社会关注，从而起到监督作用。

（二）合理设计制度，降低交易费用

以往几乎全部由政府来配置高等学校办学资源，学校办学成本构成较为单一，且相对封闭办学，办学过程中即便产生某些费用，往往不明显，不容易被察觉。伴随市场经济体制的逐步确立和高校办学方式的转变，新建应用型本科高校的经营环境变得更为复杂，办学成本构成更为多样化，某些原本被忽视的办学成本也开始显现，比重不断增大，尽管这些成本由于属性特殊难以恰当地解释，但它是新建应用型本科高校办学运行必不可少的费用，必须通过合理的制度设计来加以降低，具体为：

一是明确产权。降低交易费用的关键就是要明晰产权，要使交易费用为零，产权就必须被完整地界定。否则，就不可能为零。而产权明晰就需要通过立法，以法律明确规定学校产权。二是实现自主办学。新建应用型本科高校要成为独立办学主体的前提条件是政府必须下放办学权力，即将国家财产终极所有权、高校法人财产所有权、经营权三者分离。为此，可以在新建应用型本科高校内部成立学校董事会，将“党委领导下的校长负责制”转变为“董事会领导下的校长负责制”，由董事长担任学校法人代表，拥有学校法人财产权，而校长则接受委托对新建应用型本科高校进行经营管理，拥有对学校的经营管理权。只有两权分离，学校才具有独立法人资格，从而自主决定专业设置、课程设置，教学和科研活动开展，招生等事项。政府只需从宏观上进行管理和监督，不具体干预。唯有这样，新建应用型本科高校才能面向社会自主办学，降低成本。

三是创新机制。逐步引入市场机制，让新建应用型本科高校参与公平竞争，减少因盲目运作而导致不必要的损耗。此外，还要树立和保持自身的良好形象，协调好与社会各方的关系，降低交易成本。

四是建章立制，规范管理。合理的制度设计能够降低交易成本。为了减少教职工行动的不确定性，必须不断健全管理制度，并使其为大家所认可。因此，有必要通过建章立制进行规范管理。当然，在制定制度时要考虑成本核算。研究表明，制定制度的平均总成本、边际成本和制度实施量之间的关系如图1所示。制度平均总成本、边际成本在起始阶段随制度实施量的增加而减少，达到Q点时，平均总成本量低，之后制度总成本随制度实施量的增大而增加。所以，Q点为制度总成本和制度实施量的最佳点〔10〕。由此可见，制度并非越多越好，需要保持适度的量，否则，会导致成本增加。

五是加强思想教育，增强教职工的团结意识和信任感。威廉姆森认为“良好的关系节约交流成本”〔11〕。随着学校的发展，校方办学经验日益丰富，全校教职工在长期工作过程中逐步形成一种默契的交流方式，相互间的信任感增强，交易费用减少。

（三）明晰各相关利益主体的责权利，降低运行成本

在新建应用型本科高校的管理体系中，各相关利益主体之间在制度层面上的合约关系即责权利并不很清晰，导致实际过程中的运行成本较高，所制定的目标有些也难以实现。为此，必须明晰各相关利益主体，即学校、学生、政府、社会、家长等的责权利，主要内容包括：

一是学校方面，学校直接负责学生的教育管理，即在思想教育上，学校需培养学生的世界观、人生观教育以及思政和法制教育，在日常管理上，学校有责任通过校规校纪来规范学生。因此，新建应用型本科高校要履行好教育责任，必须做好以下方面：明确职责，建立责任制；建立思政教育效果的反馈系统；创新思政教育体系；构建责权利明晰的教育管理制度。

二是学生方面，学生在学校中的权利包括人身安全、维护正当权益、学习及全面发展、建议权等。新建应用型本科高校所进行的诸多改革，如后勤社会化改革、建立和完善弹性学分制、不断提高和改善师资水平、建立各种服务咨询机构等无疑都是为了保证或满足学生的权益和正当要求。然而，由于主客观因素的影响，诸多改革往往很难完全落实。因此，要明晰学生的责权利，既要取得学校、社会、政府等各方面的支持，还要求学校始终贯穿以学生为本的教育管理理念。

三是政府方面，政府对教育公共事业的发展责无旁贷，除了制定人才战略规划、全民素质提高政策、公共财政政策、加大投入以改善办学条件和环境等宏观责任外，还要有微观层面的责任，具体包括：第一，按照高教法规定，落实新建应用型本科高校的办学自主权，推进学校管理从行政型向服务型转变；第二，创建大学生社区，加强校园周边综合治理，优化环境；第三，建立并规范人才市场；第四，制定积极的财政政策。

四是社会方面，社会风气、价值和道德观念等对学生具有潜移默化的影响。因此，社会要履行好职责就必须努力营造良好的社会环境并尽可能建立为社会负责的文化组织。

五是家庭方面，新建应用型本科高校必须把家庭的配合视为学校办学的主要内容之一，经常与家长互动。一方面，学校必须把学生的在校表现及时反馈给家长，另一方面，家长也要把学生的思想情况及时向学校汇报。只有学校与家长互动反馈，教育效果才会更加明显。

（四）非均衡分配学校控制权，实现多元利益主体“共同治理”

玛格丽特·M·布莱尔认为治理结构实际上是一系列的规则，“这一系列规则的重要性在于，它们决定着每一个参与者所享有的控制权、收益权和所承担的风险是否匹配，以及谁在什么状态下实施控制，如何控制，风险和收益如何在不同企业成员间分配等这样一些问题”〔12〕。新建应用型本科高校的资产并不属于学校所有，它是一定意义上的“公益或互益资产”，属于社会〔13〕。学校应该由社会来控制，也就是说，学校控制权应该掌控在办学的各利益相关者手中，并将这些权益在利益相关者之间合理分布。然而，不同的利益相关者与学校利益的相关程度不同，参与学校治理的意愿和能力也有所区别。这就意味着与学校利益关系密切且参与学校治理的意愿和能力强的，应得到更多的控制权，相反，应得到较少的控制权。换言之，新建应用型本科高校控制权无须平均分配，可依利益相关者与学校利益关系的密切程度以及治理学校的意愿和能力来定，通过非均衡分配控制权协调利益相关者间的利益，从而达到平衡。由此可见，各利益相关者根据他们参与学校治理的意愿和能力，各得其所，各行其责，形成多方“共同治理”的结构。当然，这种“共同治理”不可能一蹴而就，只能立足实际逐步推进。

（五）监督校长等高级管理人员，并给予充分信任

校长等高级管理人员是新建应用型本科院校的核心利益相关者，往往具有管家的心态，对他们的管理必须采取合适的方式，具体做法为：一是既要加强监督又要充分信任。新建应用型本科高校为了对校长等高级管理人员进行监督，设立了董事会。与此同时，考虑到校长等高级管理人员具有具有管家而不是机会主义者心态，不能采取严格控制，否则会适得其反。因此，必须把监督和合作、控制和信任有机结合起来，并因不同发展阶段、领导风格、方式方法等而有所区别。二是合理遴选校长等高管人员。组织部门考察校长等人选时，除了要考察其“德、能、勤、绩、廉”外，还要依据管家的甄选标准，即具有高成就需要、重视自我实现、追求长远目标的，倾向于使用个人权力为基础影响别人的，接受组织的使命远景和目标、自觉将自己视为组织的一员、集体主义意识强的〔14〕等对校长人选进行考察。三是坚持加强思政教育工作，培养高管人员的管家意识。

（六）理顺委托代理关系，明晰产权

新建应用型本科高校中存在多层委托代理关系，需要加以理顺，明晰产权。具体做法为：一是以委托代理取代隶属。在传统体制下，高校是政府部门的附属机构，自主权无从谈起。在现代大学制度下，国家将学校的资产委托给政府职能部门，政府职能部门又将其委托给新建应用型本科高校的管理者。政府只通过政策指导和经济手段进行宏观调控。新建应用型本科高校由于拥有法人财产权和独立的法人地位，需要对学校的财产运作负责，从而达到产权明晰，使新建应用型本科高校真正确立法人地位，为其自主办学奠定基础。二是以协调合作取代专制集权。在传统体制下，高校内部管理行政色彩浓厚。在现代大学制度中，新建应用型本科高校要以协调合作的分权模式取代专制集权的科层管理模式。党委、董事会和校长之间要形成委托和被委托、相互制衡和相互约束的法律关系，从制度上保证学校的决策、执行、监督、反馈形成一个闭合回路，从而实现新建应用型本科高校决策的权威性和管理的有效性。

总之，将治理理论引入到新建应用型本科高校的治理改革中，是在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等相关政策的指引下，新建应用型本科高校追求可持续发展的内在需要。然而，由于制度的“路径依赖”以及组织变革对原有管理秩序的冲击所引发的原有体制下形成的利益群体的阻力和障碍，导致新建应用型本科高校治理结构的变革过程必然是长期的，在这过程中，治理改革还必须与国家的社会制度、经济体制相符合。

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（责任编辑：陈艳艳）