析北京首宗农村集体建设用地入市

聂燕军

一、背景

2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式从中央层面开启了我国农村土地制度改革的大幕。2015年2月27日，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，标志着“三块地”改革试点进入实质性的实施阶段。2015年8月19日，浙江省德清县以协议出让方式成功入市了首宗农村集体经营性建设用地，此后又有贵州湄潭、四川郫县多宗地块集中入市，拉开了农村土地改革帷幕。

二、北京市首宗农村集体建设用地入市基本情况

大兴区为北京市唯一获批的试点区。北京市农村集体经营性建设用地入市试点以来，首宗入市交易地块为大兴区西红门镇2号地小B（2-004）地块F81绿隔产业用地集体经营性建设用地，位于范家庄西路东侧，使用权以挂牌出让方式入市交易，出让方为北京市盛世宏祥资产管理有限公司（西红门镇镇级联营公司）。我国境内外企业、其他组织和个人均可参加竞买，但不接受联合竞买。

根据《挂牌文件》（土集使挂（兴）〔2015〕001号）（以下简称《挂牌文件》），该宗土地总面积26700平方米，土地使用权出让年限为40年，规划用途为绿隔产业用地，建筑使用性质为公建、商服、办公、多功能等与产业相关，建筑密度≤50%，建筑控制规模≤53400平方米，容积率为2.0。挂牌出让起始价为人民币45428万元，竞价阶梯为人民币200万元整，竞买保证金为人民币9000万元整。该宗地以临时“三通一平”（“三通”指通临路、具备临水、临电的接入条件；“一平”指除最终可保留及涉及二级开发单位继续使用的地上物外，无其他施工障碍物的场地自然平整）形式供地，竣工验收前达到“六通一平” （“六通”指通路、通上水（自来水、中水）、通下水（雨水、污水）、通电（仅管沟）、通讯（电信、有线电视）、通燃气；“一平”指除最终可保留及涉及二级开发单位继续使用的地上物外，无其他施工障碍物的场地自然平整）的条件。

该宗土地设定了5项开发建设条件：（1）要求优先安置西红门镇劳动力就业；（2）要求项目投资强度不低于人民币1.2 亿元/公顷；（3）要求年纳税额不低于600 万元/公顷；（4）建设期间，建设税需在本地缴纳，经营公司在本地注册；（5）为保障以上顺利落实，需在项目用地内选取3400平方米经营性用房（地上）作为上述要求的履约保证。竞得人如未按以上要求落实，上述建筑物所有权及分摊的土地使用权面积一并无偿划转北京市盛世宏祥资产管理有限公司使用。

地块成交后，竞得人与北京市盛世宏祥资产管理有限公司签订土地出让合同。土地出让价款要求一次性付清，出让价款的一定比例作为土地增值收益调节金，上缴大兴区财政。北京市盛世宏祥资产管理有限公司取得剩余出让价款，各村集体经济组织按照其在该公司中所持股份参与分配。

三、有关分析

与国有建设用地使用权出让相比，集体经营性建设用地使用权出让在土地所有权人、土地受让人及购房者等相关方面略有不同。

（一）土地用途和规划限制

我国实行严格的土地用途管制制度，《土地管理法》将土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。国有建设用地使用权的土地用途，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，主要有居住用地、工业用地、商业用地及办公用地等。农村的集体建设用地分为宅基地、公益性公共设施用地和集体建设经营性用地三大类。农村集体经营性建设用地，指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。本次改革试点是在符合规划和用途管制前提下进行的，针对的是存量建设用地，农用地不转用，耕地红线不突破。土地用途是集体经营性建设用地，不包括农村的宅基地。《不动产登记暂行条例》也把建设用地使用权和宅基地使用权分为两类。至于规划则既要符合土地利用总体规划，也要符合城乡建设规划。根据《挂牌文件》，本次集体经营性用地使用权的土地用途为绿隔产业用地，建筑使用性质为公建、商服、办公、多功能等与产业相关，并且有控制性详细规划。

（二）土地出让年限

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国有建设用地使用权出让最高年限按用途确定，其中居住用地70年、工业用地50年、商业用地40年、办公用地50年等。土地出让年限只要不超过上述年限都是合法的。根据《挂牌文件》，本宗集体经营性用地使用权为公建、商服、办公、多功能等与产业相关，土地出让年限为40年。

（三）地价定义

根据《挂牌文件》，该宗地以临时“三通一平”形式供地，北京市盛世宏祥资产管理有限公司在竣工验收前提供达到“六通一平”宗地，据此集体经营性用地使用权的地价定义是指在现状为“三通一平”，设定土地用途和规划条件，土地用途为绿隔产业用地，土地取得方式为出让，容积率不大于2，土地出让年限为40年，宗地红线外“六通”（通路、通上水、通下水、通电、通讯、通燃气）及红线内场地平整条件下的集体经营性用地土地使用权价值。如该地块为国有，地价定义则为国有经营性用地土地使用权价值。北京市未制定集体经营性建设用地使用权出让价格的有关政策文件，暂参照2014年北京市国有建设用地使用权基准地价进行分析。根据《北京市人民政府关于更新出让国有建设用地使用权基准地价的通知》（京政发〔2014〕26号），该宗地位于土地级别7级地内，区片价格商业为每平方米7450元，办公为每平方米7430元，级别平均容积率为2.5。该宗地容积率为2.0，按国有商业用途7级地基准地价修正体系计算，经过用途修正、容积率修正、年期修正、期日修正、因素修正、土地开发程度修正后，结果为每平方米8570元。该宗集体经营性建设用地使用权挂牌出让起始价为人民币45428万元，折合楼面价每平方米8500元，可见该地块价格参照了国有土地商业用途的水平。

（四）出让人

根据《物权法》规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利；城市的土地，属于国家所有；农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。国有建设用地的土地所有权人为中华人民共和国，通常国土资源局作为出让人，土地储备中心负责出让的组织和实施工作。根据《挂牌文件》，本宗地的土地所有权人为西红门镇集体经济组织，通过集体经济组织民主程序，“一次授权，全权委托”，北京市盛世宏祥资产管理有限公司作为该地块入市实施主体，代表村集体行使所有权，使用权属于该公司。北京市盛世宏祥资产管理有限公司是由西红门镇政府组建，其股东为大兴区西红门镇、各村民委员会和经济合作社，法人代表为西红门镇副镇长王彪。北京市土地储备中心大兴区分中心负责出让的组织和实施工作。

（五）集体经营性用地使用权受让人

国有建设用地使用权出让，中华人民共和国境内外的企业、其他组织和个人可以参加竞买。竞买可以独立也可以联合。根据《挂牌文件》，中华人民共和国境内外的企业、其他组织和个人，均可参加竞买，但本宗集体经营性建设用地使用权不接受联合竞买。这意味着目前国有建设用地土地市场频繁出现的地产“联合体”形式将不会出现在本宗集体经营性建设用地的竞价会上。联合竞买可能会涉及产权转让或分割，不符合集体经济组织的产业诉求。

根据《挂牌文件》及《北京市集体经营性建设用地使用合同》，受让人对依法取得的集体经营性用地，在出让期限内享有占有、使用、收益和依法处置的权利，有权利用该土地依法建造建筑物、构筑物及其附属设施。地块达到合同约定的土地开发条件的，可进行转让和出租，也可抵押，为项目开发建设进行融资。集体经营性用地受让人与通常的国有建设用地使用权受让人在占有和收益方面的权利基本相同，在使用和处置方面的权利则有特殊的约定。

1.使用权利的特殊约定

根据《挂牌文件》，集体经营性用地受让人的使用权利不同主要表现在就业、投资、纳税及用途方面：要优先安置西红门镇劳动力就业；项目投资强度不低于人民币1.2亿元/公顷；项目年纳税额不低于400万元/公顷；房屋应严格按规划用途使用，严禁 “商改住”。项目严格执行《北京市新增产业的禁止和限制目录（2015版）》。

2.处置权利的特殊约定

根据《挂牌文件》及《北京市集体经营性建设用地使用合同》，集体经营性用地依法处置时有一定的限制，主要表现在购房者限制、销售限制及年限届满处置等方面：第一，房屋出售时，对购房者身份的限制，购房者必须具有工商营业执照。第二，为保障投资强度和纳税要求，北京市盛世宏祥资产管理有限公司（出让人）可在项目用地内选取位置相对集中的3400平方米经营性用房作为履约保证，自房屋产权初始登记之日起，履约用房5年内不得以任何形式出售和转让。5年后在满足上述开发建设条件并经西红门镇政府确认，方可出售、转让。第三，集体经营性土地使用年限届满，双方同意按照届时有关法律法规处理。目前政策为，国有建设用地使用年限届满，土地使用者需要继续使用本合同项下宗地的，应当至迟于届满前一年向出让人提交续期申请书，除根据社会公共利益需要收回本合同项下宗地的，出让人应当予以批准，住宅建设用地使用权限届满的，自动续期。出让人同意续期的，土地使用者应当依法办理出让、租赁等有偿用地手续。

（六）政府

通常国有建设用地使用权出让价格由政府土地收益和土地开发建设补偿费两部分组成。政府土地收益，向北京市财政部门缴纳；土地开发建设补偿费，根据《土地开发建设补偿协议》，由受让人缴纳至市财政专户，有关部门将土地开发建设补偿费返还给土地一级开发单位。此前全国首批6 宗集体经营性建设用地入市过程顺利，一些地块表现超过预期。其中，土地增值收益调节金比例约为成交价12%-32%。根据《挂牌文件》及《北京市集体经营性建设用地使用合同》，本次集体建设用地使用权土地增值收益调节金，由出让人向大兴区财政部门缴纳，统筹用于农村基础设施和公益设施建设，推动城乡基本公共服务的均等化。

（七）购房者

根据《挂牌文件》，本宗地房屋出售时，购房者必须具有工商营业执照。对购房者身份的限制，有利于保证产业政策及规划的实现。

国有建设用地使用权出让时，一般没有对购房者身份进行限制，有可能导致国有建设用地“商改住”现象，不利于区域整体规划的实现。

四、集体经营性建设用地入市的意义

（一）保障农民集体权益，增加农村集体资产

试点集体经营性建设用地入市，主要目标是与国有建设用地“同权同地同价”，而无须通过“收归国有”的中间阶段，更好地保障了农民集体权益，增加了农村集体资产。集体经营性建设用地入市的相关配套制度，建立起兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，切实维护农民土地财产权益、保障农民公平分享增值收益，为全国农村土地制度改革提供可复制、可推广、利于修改法律的经验成果。

（二）农村土地资产价值将得到显化

按照规定，集体经营性建设用地使用权可以用作抵押，也可以转让等。从挂牌价来看，西红门集体经营性建设用地挂牌总价约4.5亿元，使得集体土地资产价值得以显化。如果用于抵押，按照 6成的额度贷款计，可获约2.7亿元贷款规模，进一步显化了土地资产价值。集体经营性建设用地使用权的入市，破除土地二元化后，农村土地资产价值将得到显化。

（三）盘活闲置集体土地资源，促进就业和区域经济发展

城市建设用地日渐短缺的同时，乡村建设用地却利用粗放，造成大量空闲用地。目前，交易出让的集体经营性建设用地基本上属于原村集体所办企业用地，原来租给一些业主使用，租金较低。集体经营性用地入市后，将赋予农民更多财产权利，同时也盘活了闲置集体土地。集体经营性建设用地使用权出让收益作为村里的公益金、公积金、风险金或村民共同分配。有了资金以后，可进一步发展相关产业，带动经济发展，增加农民就业机会，以促进当地农民增收致富。

（四）有效扩展区域未来经济发展空间

新时期农村集体用地改革，正逐步推动建立城乡统一的建设用地市场，盘活农村资源，激活农村资产。国务院办公厅《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号文）指出，未来中国将着力推进新型城镇化，将农村产业融合发展与新型城镇化建设有机结合，同时也鼓励社会资本投入。现阶段农村所拥有的存量建设用地，将有可能成为驱动经济增长的“下一个风口”。但是由于我国特有的规划体系，城镇规划范围内的地块有规划，土地增值潜力大，价值大，易于交易。而位于城市规划圈外的土地，规划用途不够明确，且区位相对较差，交易困难。所以，如何解决城市规划圈内与圈外集体经营性建设用地入市交易的差距也值得思考。

（五）集体经营性建设用地入市，符合供给侧改革的发展方向

中共中央提出的供给侧改革在政策手段上，包括简政放权、放松管制、金融改革、国企改革、土地改革、提高创新能力等。集体经营性建设用地入市丰富了土地供给端，对于北京来说，有助于平抑日渐高涨的土地使用权市场价格。而且集体经营性用地的规划用途为产业用地，严禁 “商改住”，与当前房地产市场去库存的思路并不矛盾。

陈品禄/责任编辑