论环境质量监管的制度因应

赵翔

【摘要】“爆表”与“北京咳”作为2013年度的网络热词，隐喻了公众对当前环境质量监管现状的调侃与不满。据此有必要寻找环境质量监管回应现实问题的逻辑支点，并对环境质量监管的公共性和绩效性进行理论证成，进而构建规范政府监管权力、保障公众环境权益的环境质量监管之制度体系。

【关键词】环境质量监管 公共性 绩效性 监管权力 环境权益

【中图分类号】D922.6 【文献标识码】A

问题梳理：环境质量监管的逻辑支点

2013年伊始，持续多天的雾霾天气，导致东北、华北、长三角、中部、西南部地区空气中颗粒物浓度居高不下，“爆表”、“北京咳”成为当年的网络热词。①“爆表”是网友对部分城市空气质量指数（AQI）超过最高上限值的戏称；而“北京咳”并非医学术语，现因空气质量欠佳而被网友热侃。“爆表”折射出公众对空气质量监管现状的不满，进而引申出公众要求地方政府提高环境质量监管绩效的现实诉求；“北京咳”反映出公众对空气质量欠佳而易引发环境健康危机颇有微词，进而引申出“地方政府对辖区环境质量负责”应当以公共价值为取向。然而“爆表”、“北京咳”只是我国众多环境监管危机的一个缩影。

回顾环境监管的现有研究，成果不少，各有侧重。有学者立足于环境管理体制的完善，认为这种“以行政区域管理为核心，国家与地方双重领导”的权力构置，即使频频使用具有“连坐”性质而被形容为“重典”、“铁腕”、“铁拳”等手段也收效甚微，故视为我国环境执法难而反思；②也有学者立足于环境法律的完善，认为环境保护领域无法可依的时代基本结束，现在主要是如何执行和完善法律制度的问题，鉴于人为的和客观的原因，环境法煮了一锅“夹生饭”。③

不可否认，这些研究对完善我国环境监管理论的意义。从研究视角看目前研究重环境监管的常态研究，而轻环境质量监管的专门研究。正因如此，文章先假定公共性和绩效性是环境质量监管的逻辑支点，并通过对环境质量监管的公共性、绩效性原理的理论证成，进而提出完善环境质量监管的制度体系。

原理分析：环境质量监管公共性与绩效性的证成

环境质量监管的界定。世界各国或地区普遍采取制定法律和环境质量标准来宣告其辖区内环境保护和公众健康保障等预期目标，并为达到该预期目标而制定规划、采取措施来管理、评价其辖区内的环境质量。国家层面的环境质量监管任务按环境法律法规的要求，被逐步分解到地方层面实施，地方政府对辖区内的环境质量负责。美国清洁空气法案（CAA）要求各州分别制定实施计划（SIPs）和达到国家空气质量标准（NAAQS）的规划。各州通过划分出不同的空气质量控制区，并实施污染排放限制，使之达标。法案还针对空气质量严重恶化的超标地区以及非达标地区规定了一些特殊的限制性条款，以及将“防止清洁地区的环境明显恶化（PSD）作为一个额外的目标”。④

就我国而言，2014年颁布的《环境保护法》（修订案）明确规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”（第六条第二款），“采取有效措施，改善环境质量”（第二十八条第一款），对于“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标”（第二十八条第二款）。2015年颁布的《大气污染防治法》（修订案）第三条和第十四条也对地方政府大气环境质量监管作了类似的规定。所以，我们将这种通过限时间、分功能区域，由地方各级政府监督与管理辖区内环境质量的过程，称之为环境质量监管。

环境质量监管根据涉及环境要素（介质）的不同，可分为综合环境质量监管和单项环境质量监管。综合环境质量监管，即全面环境质量监管，是指涵盖水、大气、土壤、声等全部环境介质的环境质量监管；单项环境质量监管是指仅涉及到水、大气、土壤、声等任意一项环境介质的环境质量监管，又可分为水质量监管、大气质量监管、土壤质量监管和声质量监管等。

公共性：环境质量监管的价值理性。环境质量是人类健康和福祉的基本需求，事关整个社会最大的公共利益。作为环境质量监管不可或缺的主体，各级政府有“对于显著地对环境或者人民的危害性，或有危害之虞加以防卫或排除”的义务。⑤因此，环境质量的公共性价值，决定了环境质量监管的公共性价值。环境质量监管是地方政府对辖区内环境质量负责的实践与承诺，其监管的良莠与环境质量监管所依据的环境质量标准品质息息相关。至于环境质量标准的品质，受权衡于环境基准的方法、技术可行性、经济成本以及其他各种政治和社会因素的制约，而这些因素又反过来制约环境质量标准的品质。所以，作为国家风险管理重要内容的环境质量标准，是环境利益（健康收益）与经济利益之间博弈的结果，以“明显可预见危险的最低限度”来衡平环境保护与经济发展的紧张关系，体现出政府对环境质量负责的“最低承诺”。⑥所以，在此公共性价值层面上，环境质量监管就是地方政府执行环境质量标准，确保人民享有“最低生存基础之环境品质”的一种行政行为。

绩效性：环境质量监管的工具理性。绩效作为一种考核工具，本质上就是一种程序设定。如果说，公共性主要体现在环境质量监管的实体方面，那么绩效性则主要表现在环境质量监管的程序方面。换言之，环境质量监管就是地方政府在其辖区内按照一定的步骤、方式、顺序和时限行使环境质量监管的过程。具体而言：首先，环境质量监管一般包括制定规划、采取措施、达标考核和应急管理等步骤，也就是说，通过环境质量监管的绩效目标设定（达标规划）、绩效实施（采取措施）、绩效改进修正（达标考核和应急管理）和再制定目标（达标规划）来不断发现、分析和解决环境监管问题。其次，一般地，环境监管的形式无外乎具有政府直控型、市场激励型以及政府部门出于保障社会公众权利而采取听证、告知、信息公开、合议的公众参与，而环境质量监管是由各级政府主导下的环境监管，并选择应用其他监管形式。再次，构成环境质量监管的若干步骤，按一定逻辑顺序进行先后排列则称为顺序。最后，环境质量监管每一个步骤及其整个过程所占时间的长短称为时限。如果说，时限与顺序是环境质量监管的时间要件，步骤和方式是环境质量监管的空间要件，那么这种时间要件和空间要件的珠联璧合，使得环境质量监管的绩效性昭然若现。此外，就环境质量监管公共性与绩效性的关系而言，一方面环境质量监管的绩效性除了自身的独立价值外，多数情形都以工具形态服务于公共性，离开环境质量监管公共性的目的和要求，环境质量监管的绩效性就会失去其存在的意义；另一方面，环境质量监管的公共性能否实现以及实现到何种程度，与环境质量监管的绩效性密不可分。

理论构建：环境质量监管的制度因应

环境质量监管的绩效性：规范政府的监管权力。环境质量监管要向社会分权，实现社会的共同管理，但仍应以政府监管为主，这也对政府权力的正当运行提出了新的要求。简言之，环境质量监管应由各级政府制定环境质量达标规划、采取措施使其辖区内的环境质量达到规定的标准，并从根本上降低政府行政管理成本，提高环境监管效率。2013年环保部出台了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，要求到2015年前北京市完成PM2.5下降5%的指标；截至2015年11月，已有20多个重点城市因环境问题而被环保部约谈等诸如此类的事件，无不表明由各级政府主导的环境质量监管，在追求绩效过程中所表现出的紧迫性和责任感。同时，在全面推进依法治国的背景下，地方政府的环境质量监管应当遵循依法行政、合理行政、信赖保护和正当程序等行政法基本原则。也就是说，政府权力的行使需要在法治的框架下运转，切忌将单纯追求环境质量监管绩效为目的的“野蛮执法”当成违背行政法基本原则的“严格执法”。如某些环境执法部门在运动式执法中搞突然袭击，不事先通知企业，就随时拉闸断电、停水，造成窑炉等生产设备损害的“野蛮”执法案例常见于网页报端。据此，为了彰显环境质量监管的绩效性，确保政府权力的正当运行，相关建议不可或缺。

第一，规范环境质量监管的模式选择。因环境问题的不可分割性与环境法规范的后发与交叉性，当前环境质量监管还存在着孤立、机械应对等弊端。这既有待于实现环境质量监管的跨环境媒介整合、跨区域整合、监管部门整合以及环境法律和环境质量标准的整合，构建环境质量整合性管理；也需要不断调整监管目标和方案，建立健全环境质量监管的风险预防机制、政府绩效考核机制和环境质量监管应急机制，即通过法律规制的制度优势，逐步推行环境质量整合性和适应性管理，以达到提升环境质量监管绩效之目的。

第二，完善环境质量的达标时效制度。环境质量的达标时效，是指以政府为主导的环境质量监管，已被环境质量达标规划或者相关规范性文件所明确的合理期限，并规定超过期限将会引起某种法律后果的程序性制度。当前，我国针对未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方政府，主要由环保部约谈，并勒令该未达标的地方政府必须采取应急措施，限期达标。可见没有时效就谈不上绩效，即使在美国，某些州的环保质量未能如期达标，也是一个令人头痛的问题。对此，环境质量达标时效制度的完善，应当充分考虑本国经济成本以及其他各种政治和社会因素的制约，并通过制定和实施具体的达标规划或者限期达标规划等举措来确保具体时效的如期完成。

第三，完善环境质量监管的责任机制。不可置否，环境质量监管事关地方政府经济社会和环境可持续发展的方方面面，需要平衡当前利益与长远利益、经济利益与环境利益、局部利益与整体利益以及公权力与私权利之间的关系。说到底，就是环境质量监管需要规范政府的权力，并将公权力关在法治的“笼子”里。换言之，有权必有责，需要进一步落实法律规范对地方政府及其负责人的环境保护责任，提高各级政府的环境质量监管意识，并将地方政府的环境质量监管绩效作为一项重要的人事升迁和财政保障的内容，预防和克服地方或部门保护主义，以责任倒逼党政机关执行好环境保护法律法规，构建严格的未达标区域地方政府的问责追究机制。以此同时，地方政府在重视辖区内环境质量监管绩效的同时，也应兼顾公平正义的追求。换言之，既要逐步实现环境行政执法的全覆盖与“零容忍”，又要厘清严格执法与文明执法的界限，进而完善环境质量监管的实体与程序。

环境质量监管的公共性：保障公众的环境权益。环境权理论发端于美国，其理论基础是英美法上的公共信托理论。根据该理论，环境资源（品质）的公共信托具备与其本质相联系的“目的公益性、公共利益和目的排他性”三要件，符合公共信托的一般特性，是一种较为典型的公益信托，其公共性价值取向自不待言。根据公共信托理论，地方政府的环境质量监管可视为地方政府在执行环境质量标准过程中，已与社会公众形成了一种“准契约关系”。如果地方政府及其工作人员因其行为存在重大过失或者过错而造成辖区内环境质量不达标，该地方政府在理论上应当对其辖区内的社会公众承担行政赔偿或者补偿责任。简言之，环境质量不达标可视为地方政府在环境质量监管方面尚未实现公民环境权的有效保护。鉴于此，为了张扬环境质量监管的公共性，确实保障公众的环境权益，相关建议包括但不限于。

第一，公民环境权有赖于法律的确认和保护。当前，《宁夏回族自治区环境保护条例》、《福建省环境保护条例》、《上海市环境保护条例》、《珠海市环境保护条例》和《深圳经济特区环境保护条例》等少数地方性立法已将环境权保护法定化，这种采取低位阶向高位阶逐步过渡和提升的成功经验值得推广与借鉴。然而，即便新颁布的《环境保护法》修正案也未明确公民环境权保护，这也许是当前我国环境立法与权利保护的一大软肋。所以，在此层面上，只有将公民环境权法定化，才能将地方政府环境质量监管的约束变为刚性规范，即为公众参与环境质量监管、提起环境公益诉讼、开展环境维权行为奠定了法律正当权利基础。

第二，环境质量监管有赖于信息公开与公众参与。从国际立法来看，《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》被认为是世界上有关环境权利规定得最深入的公约，不仅明确了公众的内涵（包括具体的自然人以及由自然人组成的组织和团体），而且还就如何保护、促进和实施环境权作出了一系列明确规定，如公众有获得信息、参与决策和提起诉讼等权利。虽然《奥胡斯公约》的立法背景、保护方式和实施成效与我国相距甚远，但是其强调公众参与从无序到有序、从无法到有法，不失为一种进步的趋势。从国内立法层面来看，值得庆幸的是2014年新修订的《环境保护法》突出强调了政府责任、监督和法律责任，并对信息公开和公众参与作了专章规定，这为文章提供了成文法支撑。据此，理论与实务界仍有必要完善环境质量监管的公众参与的基本方式和途径，包括：第一，加强信息公开和宣传教育，提高公众参与环境质量监管的意识；第二，在达标规划制定过程，进一步完善政府与社会沟通和征询机制；第三，在采取措施阶段，完善公众的监督和表达机制；第四，在达标考核阶段，完善地方政府监管绩效考核和评价机制；第五，在应急管理阶段，完善与环境质量监管相关的侵权救济机制。

结语

如前所述，环境质量监管面临规范与现实、权力与权利的决策两难。当大气、水和土壤等日益严峻的环境质量问题接踵而来时，我们如何解决影响环境质量与损害公众权益等突出问题则迫在眉睫。这些问题的解决既是政府部门亟需应对的挑战，也是学界立足现实主义思维、结合本土化研究以提供法律智力支持的使命。笔者从网络热词“爆表”、“北京咳”引发的问题，过渡到对环境质量监管逻辑支点、原理分析和理论构建的思考，也许既不全面又不深刻。但是这种以公共性和绩效性为逻辑支点，进而构建了环境质量监管有利于规范政府监管权力，有利于保障公众环境权益的制度因应，或许是“地方政府对辖区内环境质量负责”内涵阐释的一种有益尝试。

（作者为贵阳学院社会管理学院副教授、中南财经政法大学博士研究生）

【注释】

①“锐词：‘爆表”，《佛山日报》，2013年1月15日；张枫逸：“‘北京咳不是侮辱是警钟”，《长江日报》，2013年1月22日。

②张宝：“环境监管的法理审视”，中南财经政法大学博士学位论文，2012年，第173页。

③张梓太：“谁来对我们的环境负责”，《时代周报》，2011年11月3日。

④[美]保罗·R·伯特尼，罗伯特·N·史蒂文斯：《环境保护的公共政策（第2版）》，穆贤清、方志伟译，上海人民出版社，2004年，第121～135页。

⑤陈慈阳：《环境法总论》，台北：元照出版有限公司，2011年，第345页。

⑥张淑珍：“深化改革与构建社会良性运行机制”，《人民论坛》，2015年第32期，第37～39页。

责编 /韩露（实习）