关于公务人员财产申报和公示法制化的思考

刘卫花

关于公务人员财产申报和公示法制化的思考

刘卫花

回顾了我国有关公务人员财产申报和公示的制度建设和实践情况，分析了立法规范公务人员财产申报和公示工作的必要性。认为财产申报与公示制度不应停留于党纪党规层面，而应制定公务员财产申报法，将公务人员财产申报和公示法制化。

反腐倡廉；公务人员；财产申报；财产申报法

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象”。阳光是最好的防腐剂。建立健全公务人员财产申报和公示制度，将公务人员财产申报和公示法制化，是完善预防腐败体系的一个重要环节，是形成不敢腐、不能腐有效机制的一条重要途径。

一、财产申报和公示制度建设及实践情况

我国的公务人员财产申报制度建设始于20世纪90年代初。1995年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，第一次明确要求县（处）级以上（含县、处级）领导干部申报收入，包括工资和各类奖金、津贴、补贴及福利费，以及劳务所得、承包经营与承租经营所得。1997年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅出台 《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，要求副县（处）级以上干部以书面形式报告的重大事项，包括本人、配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租私房和参加集资建房的情况，以及个体经营或承包、租赁国有、集体工商企业的情况。2001年6月，中央纪委和中央组织部印发《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，要求省部级现职领导干部报告家庭财产 （领导干部本人及其配偶和由其抚养的子女的个人财产和共有财产），每2年报告1次。2010年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发 《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，要求副处级以上领导干部以填写个人有关事项报告表的形式，在每年1月31日前向组织人事部门集中报告一次，内容包括本人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业情况，以及本人的工资、奖金、劳务所得和本人、配偶、共同生活的子女的房产情况、投资情况等。

遵照中央的有关文件精神，一些地方陆续对领导干部财产申报制度建设进行了实践探索。2008年5月，新疆阿勒泰地区纪委、监察局、预防腐败办公室联合印发了《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》，并于2009年1月在地区廉政网上公示了新提任的55名副县级领导干部的个人财产申报情况。之后，浙江省慈溪市、四川省高县、湖南省浏阳市和湘乡市、宁夏自治区银川市、上海市浦东新区、江苏省无锡市北塘区等地陆续跟进，开展了领导干部财产申报与公示试点工作。

实践中，申报主体及公示对象集中于科级干部和县处级干部［1］。有的地区申报主体限于特定机关的领导干部，如重庆市所要求的申报主体主要为法院和检察院中的重要岗位及其他重要的正处级领导岗位的干部。有的地区申报主体限于新任干部，如无锡市北塘区要求新提任副科级领导干部申报财产，浙江省平湖市和重庆市江北区实行的官员财产申报也是从“新官”入手。申报内容比较宽泛，但公示信息主要为领导干部本人的合法收入。浙江省慈溪市在试点中，领导干部的私家车等大宗财产和未成年子女名下的房产及亲属从业、子女就学等情况也属于要求申报公示的内容，但不包括银行存款、信托资金、股票和其他有价证券、借出款和借入款、美术工艺品等。新疆阿勒泰地区要求公开申报的内容包括本人的工资收入、奖金补贴、收受礼金、礼物等，但本人的其他财产及家庭成员有关情况属于秘密申报范畴［1］。申报信息公示的范围和时间，各地的规定和做法存在较大差异。公示时间少则3天，多则7天。有的是在单位内部的公告栏上进行公示，有的是在单位局域网上公布，有的是在本地廉政网上向社会公开，有的是通过大众媒体向社会公开。在有的地方，财产申报与公示制度的实施缺乏连续性，往往是“人走制度歇”［1］。

二、财产申报和公示法制化的必要性

上述制度建设及实践探索是从党的自身建设角度出发，要求党员领导干部报告包括家庭财产在内的个人事项，主要目的是加强党风廉政建设，强化党组织内部对领导干部的监督，促进领导干部廉洁履行职责。领导干部财产申报与公示制度不应该仅仅作为党内制度而存在，因为领导干部也是国家干部，是为人民服务的公务员，他们的廉洁履职情况应当接受人民的监督，受到法律的制约。

有关公务人员财产申报和公示的法律制度，在国外被称为“阳光法案”。一些国家“建立这一制度，目的是为了构建公职人员的征信体系，让公职人员以申报与公示财产的方式，来显示自己的道德责任感，表明清正廉洁以及愿意接受监督的态度”［2］。但是，大部分国家的“阳光法案”则是基于社会监督公职人员的需要，将其作为预防和发现腐败的一个重要制度来设计的。因此，笔者认为，我们也应当将公务人员财产申报和公示制度明确定位为发现和预防腐败的制度。

1994年第八届全国人大常委会就将财产申报法列入了立法规划，但20年过去了未有结果。笔者以为，这涉及2个方面的原因。首先，立法决定力量的觉醒度和决心不够。财产申报和公示的义务主体是国家公务人员，而财产申报和公示可能给他们带来不利影响。因此，国家公务人员多少会心存疑虑，甚至会有不同程度的抵触。只有公务人员群体自我觉醒，并且具有壮士断腕的决心，立法才具备相应的心理基础。目前反腐已经进入制度化、法制化的重要阶段，立法决定力量应当比任何时候都有决心出台相关法律。其次，相关配套制度缺失。实行公务人员财产申报和公示制度，需要社会征信体系、统一的不动产登记制度、金融实名制度、预防资金外逃制度等与之配合，但这些制度都还有待建立或完善。徒法不足以自行。缺乏法律运行的配套制度，最终也会导致立法目的的落空。比如没有统一的不动产登记制度、金融实名制度等，就难以核实公务人员申报的财产信息。目前，相关的一些制度正在构建或完善之中，比如国务院2014年11月公布的《不动产登记暂行条例》已经于2015年3月起施行。笔者认为，配套制度的问题并不足以成为延迟立法的理由，我们不能等到所有配套制度建立起来后才去立法。实践证明，立法也可以倒逼相关配套制度的构建和完善。

2011年11月，中国青年报社会调查中心所做的民意调查结果显示：92.4%的人认为有必要在全国范围内建立官员财产申报制度，其中有64.9%的受访者认为“非常有必要”。在国家公务人员受访者中，认为“非常有必要”在全国范围内建立官员财产申报制度的比例也高达71.4%［3］。民众对于建立公务人员财产申报制度的诉求非常强烈，全国人大代表和政协委员也多次提出过相关议案，国家应该尽快推动这一制度的法制化进程。

三、关于财产申报和公示法制化的设想

在总结过去有关制度建设和实践探索经验的基础上，出台规范公务人员财产申报和公示的法律，这是全面推进依法治国的必然要求。现就制定本法提出以下设想。

（一）关于法律的名称

对于国家公职人员，我国《公务员法》使用的是“公务员”，《刑法》使用的是“国家工作人员”。根据《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》的规定，“公务员”还包括国家机关之外的其他人员，比如单纯从事党务工作的人员。这些人员往往也依法行使国家公权力，属于预防腐败的重要对象。为保持法律的统一性，宜采用“公务员”这一表述。另外，为了充分保障公民的知情权，鼓励独立第三方参与反腐败，应该要求公务人员在特定情形下“公开申报”。“公示”属于财产申报过程中的一个内生制度，没有必要在法律名称中加以区隔。因此，规范公务人员财产申报和公示的法律可定名为 “中华人民共和国公务员财产申报法”。

（二）立法目的及根据

立法目的应当定位为：预防腐败行为，推进廉政建设，依法保护公务员的合法财产。

我国《宪法》第27条第2款的规定，是制定本法的宪法根据，即：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。公务员申报财产并公开财产信息，是人民监督的当然内涵。从这个意义上讲，“公务员财产申报法”是保障和实现公民知情（政）权、监督权的基本法律。

（三）申报主体及分类

结合《公务员法》的规定，要求具有以下情形的主体必须申报：（1）现任乡科级以上（含乡科级）领导职务的公务员；（2）晋升领导职务的公务员；（3）初任乡科级领导职务的公务员；（4）离职或者退职的公务员。财产申报分为公开申报和非公开申报2类。县（处）以上领导职务的公务员或者拟任县（处）以上领导职务的公务员，应当实行公开申报。依法公开的县（处）以上领导职务的公务员或者拟任县（处）以上领导职务的公务员财产信息，任何公民、单位或者其他组织均有权查看、摘抄或复印。

（四）申报财产的范围

公务员本人及其配偶、子女的财产均属申报范围，具体包括以下3个方面：

第一，公务员本人及其配偶、子女依法所有的财产。包括：公务员本人的合法收入（如从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得）、储蓄、房屋和其他生活资料；依法归公务员本人或其配偶、子女所有的生产资料；依法归公务员本人或者其配偶、子女所有的股份、股票、债券和其他财产；公务员收受的他人赠送的价值在500元人民币以上的现金 （礼金）、有价证券、各类支付凭证、贵重礼品。

第二，公务员本人及其配偶、子女依法所有的财产性收益。包括：公务员本人及其配偶、子女接受的市场价值在1 000元人民币以上的各种财产性利益，比如入学、工作、旅游、出国等各种机会以及其他服务，长时间借用他人的车辆、居住房屋、接受洗浴、按摩、美容服务等等。

第三，其他依照法律应当申报的财产。随着社会经济的发展，财产尤其是财产性利益的表现方式会越来越多。设计这一兜底条款，可以应对将来财产申报之需。

（五）申报对象

从过去的实践情况看，申报对象有申报人所在的纪检部门、组织部门、人事部门。有些地方是按照干部管理权限将申报材料报送相应的上级组织、人事部门备案。结合我国的实际情况，公务员财产申报应当分系统进行。笔者认为，可分为党组织、行政、立法、政协、司法、军事6个系统。申报人向本人所在系统的由纪委和监察部门联合成立的财产申报机关申报财产。财产申报机关应当依法及时公开本系统公务员财产申报信息。

（六）相关责任的设定

分类设定法律责任。对于故意不报、谎报、瞒报财产的公务员，由所在单位责令其申报并给予党纪、行政处分。3次故意不报、谎报、瞒报或者故意不报、谎报、瞒报财产数额较大的，推定其相应财产不具有合法来源；构成犯罪的，以巨额财产来源不明罪定罪处罚。财产申报机关工作人员未依法及时公开公务员财产申报信息，由所在部门给予党纪、政纪处分；情节严重构成犯罪的，以滥用职权或玩忽职守罪定罪处罚。

（七）相关法律的修改

为了实现法律之间的协调，制定本法需要修改《公务员法》第43条的规定。具体来讲，就是在该条规定的公务员晋升职务条件中增加“依法申报财产”的法定义务，将第43条第1款修改为：公务员晋升职务，应当依法申报财产，同时具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。

［1］吕品.官员财产申报公示：进展与分析［EB/OL］.（2012-07-02）.http：//theory.people.com.cn/n/2012/0702/c49150-184230 99.html.

［2］向楠.房宁：我国亟需建立官员利益冲突管理制度［N］.中国青年报，2013-05-16（6）.

［3］向楠.调查称逾九成公众支持官员财产申报制度全国推广［EB/OL］.（2011-11-29）.http：//www.china.com.cn/policy/txt/ 2011-11/29/content_24027923.htm.

（编辑：米盛）

D630.9

A

1673-1999（2016）06-0007-03

刘卫花（1979-），女，硕士，重庆邮电大学（重庆400065）马克思主义学院讲师，研究方向为思想政治教育。

2016-04-09

重庆市社会科学规划项目“严密权利之笼：路径多元背景下反腐合力机制的构建研究”（2014SKZ06）。