长江怎么“大保护”

[栏目主持人] 湖北省社会科学院副院长、研究员秦尊文

[主持人语] 十八大以来，党中央、国务院以改革激发活力、以创新增强动力、以开放提升竞争力，依托长江黄金水道，大力推进长江经济带建设这一重大国家战略。2016年1月5日，习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会时指出：推动长江经济带发展必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位，这不仅是对自然规律的尊重，也是对经济规律、社会规律的尊重。如何贯彻落实这一精神？本期刊发拙作《长江怎么“大保护”》、中国地质大学（武汉）区域经济与投资环境研究中心主任邓宏兵教授的《强力推进长江经济带绿色发展》、湖北省社会科学院长江中游城市群研究中心副主任路洪卫副研究员的《完善长江经济带健康发展的区域协调体制机制》一组文章，就是学习习近平总书记重庆讲话精神的体会和建议，都站在全流域的角度，落实“共抓大保护，不搞大开发”，切实把修复长江生态环境摆在压倒性位置。当然，“不搞大开发”并不是不开发，而是要大力提升经济发展绿色化水平，让绿水青山成为金山银山，促进长江经济带健康可持续发展。作为国家确定的“十三五”时期我国区域经济发展的引领区，长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”将成为我国国土开发和区域发展的风向标。我们希望通过对这一问题的讨论，为决策者提供借鉴，促进实现“绿色富国、绿色惠民”的美好理想。

2016年1月5日，习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会时指出：“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。”习总书记讲话具有很强的针对性。近几十年来，长江生态系统不断退化，水域面积不断减少，水生生物赖以繁衍、生存的环境严重恶化，长江物种减少、资源衰竭。国宝白鳍豚难觅踪迹，长江鲥鱼多年不见，中华鲟、白鲟数量急剧减少。特别是水污染情况比较严重。根据水利部门发布的最新水资源公报，劣于Ⅲ类水河长占到总评价河长的22.6%，在164个省界断面中全年水质劣于Ⅲ类的占10.4%，在60个重点湖泊中全年水质劣于Ⅲ类的占76.7%，在1150个重要水功能区中按全指标评价个数达标率仅为68.5%，在评价的329个水源地中全年水质均合格的仅占58.7%。长江流域废污水排放量年年增长，2014年达到338.8亿吨，排污主要集中在太湖水系、洞庭湖水系、鄱阳湖水系和江西湖口以下干流，中游干流和汉江、上游岷沱江支流也有一定的排污量。此外，由于部分地区地下水过量开采，致使地下水位逐年下降，形成了地下水漏斗，面积最大的长三角苏锡常漏斗地下水埋深大于40米的范围达到1124平方公里。保护长江流域生态环境，已经到了刻不容缓的地步。

一、以法治手段推进长江水污染防治

为贯彻执行《中华人民共和国水污染防治法》，长江经济带有关省市制定了严格的法规，如《浙江省水污染防治条例》《湖北省水污染防治条例》《湖北省汉江流域水污染防治条例》《湖南省湘江流域水污染防治条例》《江苏省长江水污染防治条例》《江苏省太湖水污染防治条例》《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》《巢湖流域水污染防治条例》《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》等，再如上海市委通过了《上海市水污染防治行动计划实施方案》，云南省政府印发了《云南省水污染防治工作方案》，贵州省制定了《贵州三峡库区上游区及影响区水污染防治规划》，四川省也正在推进水污染防治立法工作。

长江流域各省市关于水污染防治的法规已基本形成，关键是要稳抓落实，即要坚决杜绝有法不依、执法不严的行为。要加强水污染预防，排放水污染物不得超过国家或者地方规定的排放标准和总量控制指标。向水体直接或间接排放污染物的企业事业单位和个体工商户，必须执行排污申报、排污许可制度。新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目，必须依法进行环境影响评价。禁止违反排污许可证的规定排放水污染物，禁止餐饮、洗涤、洗车经营者直接向水体排放污水，禁止私设暗管排污或者以其他规避监管的方式排放水污染物。严格水功能区监督管理，加强南水北调水源地和饮用水源区保护，优化沿江取水口和排污口布局。

提高违法成本是水污染治理的重中之重。建议推广湖北省的经验。《湖北省水污染防治条例》规定：违反水污染防治法律法规造成水污染事故的，由环境保护主管部门责令限期采取治理措施消除污染；不按照要求采取治理措施或者不具备治理能力的由环境保护主管部门依法确定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；对造成重大或者特大水污染事故的，应责令关闭；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年度从本单位取得的收入30%-50%的罚款。建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，擅自将主体工程投入生产或者使用的，由环境保护主管部门责令停止生产、使用，直至验收合格，处30-50万元罚款。受到罚款处罚，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚，或者提请县级以上人民政府责令停产整顿、关闭；对排污单位主要负责人处5万元以上10万元以下罚款。特别是其中“按日连续处罚”和对主要负责人处罚的规定，是前所未有的，力度也是空前的。《湖北省水污染防治条例》规定：污染水环境违法行为涉嫌犯罪的，负有水污染防治监督管理职责的部门应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。这大大提高了违法成本，增强了对水污染违法的震慑力。

二、全面落实最严格水资源管理制度

强化水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”的先导作用和刚性约束，加快建立水资源水环境承载能力监测预警机制。落实十八届五中全会提出的“以水定产、以水定城”要求，加强重大规划和建设项目水资源论证，引导长江经济带合理安排产业布局，促进流域经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，推动实现绿色发展、循环发展、低碳发展。

加强水资源开发利用控制红线管理。严格控制流域和区域取用水总量，严格规范取水许可审批管理，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水。对不符合国家产业政策或列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的，产品不符合行业用水定额标准的，在城市公共供水管网能够满足用水需要却通过自备取水设施取用地下水的，以及地下水已严重超采的地区取用地下水的建设项目取水申请，审批机关不予批准。

严格地下水管理和保护。建立健全地下水监管体系，实行地下水取用水总量控制和水位控制，加强地下水动态监测。长江流域各省市人民政府要尽快核定并公布地下水禁采和限采范围。在地下水超采区特别是长三角地区，禁止农业、工业建设项目和服务业新增取用地下水，并逐步削减超采量，实现地下水采补平衡。深层承压地下水原则上只能作为应急和战略储备水源。依法规范机井建设审批管理，限期关闭在城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井。启动建立地下水监测站网建设，在已有的地下水监测工作基础上，充分衔接“国家地下水监测工程”监测网络，实现地下水监测信息共享。

加强用水效率控制红线管理。全面推进节水型社会建设，建立健全有利于节约用水的体制和机制，稳步推进水价改革。各项引水、调水、取水、供用水工程建设，必须首先考虑节水要求。水资源短缺、生态脆弱地区要严格控制城市规模过度扩张，限制高耗水工业项目建设和高耗水服务业发展，遏制农业粗放用水。要强化用水定额管理，建立用水单位重点监控名录。加快推进节水技术改造，加大农业节水、工业节水、城市生活节水工作力度。加快城市污水处理回用管网建设，逐步提高城市污水处理回用比例。

三、强化重要生态系统修复与保育

加强森林生态系统保护与建设。加强源头区和河流两岸防护林建设，开展重要水源地、三峡库区、南水北调水源区、石漠化和山洪地质灾害易发区的陡坡耕地退耕还林，加强天然林、野生动植物和自然保护区、森林公园建设，强化生物多样化保护。加强长江流域防护林建设，在管理和培育好现有防护林基础上，通过人工造林、封山育林、退耕还林、低效林改造，营造以水源涵养、水土保持、护岸护堤为主导功能的生态防护林，打造功能稳定的长江生态屏障。大力实施山区绿化、平原绿化、通道绿化、乡村绿化和门户绿化，着力构建绿色生态屏障和城乡绿色生态网络，努力建设完备的生态安全体系。

强化水生态修复和保护，促进人水和谐。进一步健全现代生态水网体系，因地制宜推进江河湖库水系连通，着力构建布局合理、生态良好，引排得当、循环通畅，蓄泄兼筹、丰枯调剂，多源互补、调控自如的现代江河湖库生态水网体系，提高水资源调控能力，改善长江生态环境容量。加强长江干流、主要支流河道崩岸治理，推进鄱阳湖、洞庭湖和长江口综合治理，开展中小河流治理，加强重要河流及河段堤岸加固和清淤疏浚。进一步扩大干支流水库的防洪库容，推进长江中下游重要蓄滞洪区建设，提高重点防洪保护区的防洪保安能力。加强城市防洪排涝体系建设，强化山洪灾害防治。

加强湿地保护与恢复。完善以国际重要湿地、国家重要湿地、湿地公园和湿地自然保护区（小区）为主体的湿地保护体系。大力实施退耕还湿、退渔还湿等湿地恢复工程，扩大湿地面积，恢复湿地功能。在全面掌握并科学分析长江流域湿地资源的前提下，合理划定湿地保护红线并将湿地红线保护纳入地方政府考核体系。

加强生物多样性保护。划定生物多样性保护优先区域，有效遏制生物多样性维护功能持续下降趋势。加强麋鹿、金丝猴等重点野生动物的拯救和保护，加强极小种群野生动植物的保护，积极开展自然保护区建设。在重要野生植物遗传资源分布地、重要生物廊道、野生动物迁徙停歇地等敏感区域，研究建立生物多样性保护小区。建设生态廊道，增加重要栖息地之间的连通性，保护植被群落及生境的完整性。加强外来物种监管，建立外来物种预警系统，提升检疫能力，加大外来有害物种防治力度。加强转基因生物环境安全的检测，建立转基因生物环境释放监管机制，组织开展转基因生物环境释放跟踪监测。

加强水土流失治理。以小流域为单元，推进荒山绿化和水土保持工程。强化生产建设项目监督管理，严格实行水土保持“三同时”制度。建立健全水土保持、建设项目占用水利设施和水域等补偿制度。大力实施重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区生态自然修复和预防保护，加快水土流失及岩溶地区石漠化治理，实施退耕还林还湿，恢复河湖生态功能，建设沿江、沿河、环湖水资源保护带、生态隔离带，增强水源涵养和水土保持能力。

四、大力提升经济发展绿色化水平

加快推进工业转型升级。首先，壮大高新技术产业和战略性新兴产业规模。加快制定长江经济带创新驱动产业转型升级方案，以沿江国家级、省级开发区为载体，以大型企业为骨干，打造电子信息、高端装备、汽车、家电、纺织服装等世界级制造业集群。其次，坚决实施供给侧结构性改革，加大淘汰落后或过剩产能力度。加快淘汰电力、钢铁行业以及化肥、电解铝、铁合金、水泥、平板玻璃、造纸、纺织等行业落后产能，重点加强城市小锅炉、小热电、小化工等专项治理工作。依据相关法律法规，妥善做好淘汰落后产能企业的职工安置和相关稳定工作。再次，深入推进“两化融合”。重点支持传统支柱产业应用信息技术、产品和装备，发挥影响力大、创新能力强、产业链带动作用明显的骨干企业在“两化融合”中的示范作用。

加快发展生态农业。保护和利用好长江流域宝贵农业资源，推进国家有机食品生产基地建设，建设一批生态农业示范区。推行种植业清洁生产。进一步加大测土配方施肥的推广力度，加强缓释肥的推广使用，指导农民科学施用配方肥。严格控制农药污染，全面禁止使用高毒高残留农药，加强替代产品和技术的研究推广。在畜禽养殖业规模较大区域，建立一批标准化养殖小区，使畜禽养殖从低水平、分散性养殖向规模化、集约化、生态化养殖发展。根据水域、滩涂等资源状况，确定合理的养殖规模、养殖方式，建设一批清洁水产养殖基地。大力推广循环生态农业模式，推进农业废弃物的资源化和产业化。

加快发展服务业。一是优先发展生产性服务业。优先发展以物流、金融、科技、商务为代表的集约高效、绿色低碳的生产性服务业，积极推动生产性服务业与制造业、农业的互动融合发展，提升科技服务经济社会发展的支撑能力。要特别注重发展绿色航运业，通过“油改汽”等措施减轻航运船舶对长江水体的污染。二是积极发展生活性服务业。拓展服务领域，重点促进商贸、旅游、文化、体育、房地产、家庭服务的繁荣发展，满足广大人民群众多层次、多样化的需求。三是培育壮大新兴服务业。推进动漫、通用航空、软件与服务外包、物联网、云计算等产业发展，鼓励发展总部经济、网络经济等新业态，抢占新兴服务业发展制高点。

[责任编辑：马昌运]