治理：中国共产党执政理念的升华

詹龙

推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持依法治国、依法执政、依法行政，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，是中国共产党为了更好地贯彻执政为民的宗旨，自觉地对党的执政理念的一个重要升华。

一、治理概念梳理

在“国家治理体系与国家治理能力”的短语中，自20 世纪90 年代开始，“治理”更多地强调政府放权和向社会授权，与后现代思潮一样，它强调对中心的解构，要求实现多主体、多中心治理，主张社会自我治理以及社会组织与政府的平等共治。显然，治理的内涵与传统学术中的统治、善治、执政、管理等相近概念是有区别的。

首先关于统治与治理。有学者曾将统治与治理区别分为5个方面：一是从权力的来源看，统治的来源就是强制性的国家法律；治理的来源既有法律，又包含各种非国家强制的契约。二是从权力的性质看，统治是强制性的；治理虽有强制的部分，但更多地是协商的内容。三是从权力的主体看，统治的主体是政府或其他国家公共权力；治理的主体除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。四是从权力运行的向度看，统治的权力运行是自上而下的；而治理的权力运行则更多地是平行的。五是作用所及的范围不同，统治所及的范围以政府权力所及领域为边界；而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多[1]。这几个方面的内容，可以说治理与统治所表现的差异，核心是国家权力的再分配。

其次关于管理与治理。一般来说，管理的主体主要是政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人。十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这里包含了党委、政府、社会、公众等多元共治的理念。这意味着，政府不再是治理的唯一主体，甚至还是被治理的对象；社会也由被治理的对象上升为治理的主体。政府的管理权来自于人民授权，但人民授权毕竟是集体授权，而治理中的相当一部分权力是由人民直接行使，即自治、共治。另外，管理的权力运作模式也由强制的、刚性的、单向的方式向复合的、合作的、包容的方式转变，治理的合理性受到更多重视，其有效性大大增加 [2]。

再次关于治理与执政。“政党是治理国家不可缺少的工具” [3]，中国共产党作为执政党与其他执政党的执政活动，有巨大的差异。为执政的有效实行，中国共产党所建立的以人民代表大会制度、民族区域自治制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、基层社会群众自治制度、以公有制为主体多种经济成分并存，以按劳分配为基础多种分配方式并存等一系列基本制度，为中国治理体系奠定了基础。这样，治理与执政在一定程度上是同步展开的，因而执政活动与国家治理活动相互交融。但从世界范围看，不同的政党，由于其执政目标不同，所以容易导致治理实践的中断和不可持续。从这里我们可以看出，执政可以是一个政党的短期行为，而治理则可能是一个社会维持自身存在的持续行为，治理既可以通过执政来实施，也可以游离于执政行为之外，它的外延比执政更广。中国共产党处理执政与治理之间的关系，政党既是治理的主体，也是执政的主体，因而在要求党领导人民有效治理国家时，强调的是注重改进党的领导和执政方式。同时，也强调政党自身也是治理对象，明确从严治党就是治理政党本身的重要内容，要求处理好党的领导与依法治国之间的关系，既要不断地鼓励和引导多元主体参与国家治理，使国家治理方式制度化和法制化，又力求避免通过强制性方式，发挥好对各类资源的整合作用，为国家治理搭建有效平台，使政党在执政与治理的双重任务中，真正做到总揽全局，协调各方。综结成一句话“执政的治理的主体性活动，治理的执政的有效方式”这就是中国共产党在推进治理中有利的历史基础，也是中国治理现代化的有益基础。那么，何为善治？何为国家治理？又何为国家治理体系及国家治理能力呢？

关于何谓善治。“善治”是对治理的目标、手段、方法、过程及结果的综合判定。它既强调治理手段的有效性，更强调治理价值目标的合理性。善治其实就是国家治理的理想状态，它是对政府治理的要求，即要求一个好的政府的本质特征就是国家与社会处于最佳状态，政府与公民共同地对社会政治事务进行协同治理。因而，善治需要政府与公民的共同努力，发挥公民在公共事务管理中的作用。当然，在社会生活中所有权力主体是无法与政府权力相抗衡的。“政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政” [1]。

关于何谓国家治理。“国家治理”面临的核心问题是构建有效应对或化解公共问题的公共领域的理性秩序、公共问题性质与特征，不仅是人们理解和认识公共问题的基础和前提，更是构建国家治理体系理论和设定一系列制度安排的基础和前提”[4]。在经济全球化时代背景下，由于国家与社会、政府与市场、主权国家与国际组织的界限日益模糊，因而如何解决社会生活中的“治理重叠”和“治理真空”问题，便成为党和国家所面对的新的挑战，因为人们对“更多治理，更少统治”的要求更为迫切。尤其是人们的认知受公共问题构成维度的影响，不断地修正着对问题的看法，并尽一切可能调整人们称之为问题的现实状态与人们希望之间的差距，减缓这种差距给人们的心理造成的冲突，这是治理的重要动力。在“现代治理”模式下，一般遵循以下几个原则：一是“科学治理”原则，治理是建立在科学决策和科学评估基础上，提高治理效果，实现“善治”；二是“多中心治理”原则，在多中心的认可中，企业、社会组织和个人都是重要的治理主体，政府不再是国家治理的唯一主体；三是“协同治理”原则，多个治理主体之间在平等协商基础上，建立协调网络，使多治理主体整合成为一个功能完整的治理体系。完整的治理领域包括政府治理、市场治理和社会治理，要使它们之间达到权力平衡，任何一方权力过大或过小，边界过窄或过宽，都会导致国家治理的功能紊乱。只有当政府治理、市场治理、社会治理相互匹配时，才能找到治理中秩序与活力、效率与公平的最佳平衡点。最终，治理便成为实现一定目标的手段，治理体制亦便成为工具。

关于何谓国家治理体系。习近平总书记指出：“国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。” [5]从政治属性来看，在党的政治领导和政策推动下的一系列制度和程序是国家治理体系的主要内容。从治理结构来看，它包含政治、经济、文化、社会、生态和党的建设六大结构。其中，“政治治理体系中的政府治理、经济治理体系中的市场治理和社会治理体系中的社会治理，是国家治理体系中三个最核心要素”[6]。它们是有机统一、相互协调、整体联动的运行系统。

关于何为国家治理能力。国家治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了科学的国家治理体系，才能孕育高水平的国家治理能力；反之，不断提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系之效能。国家治理的改善需要改进履职方式，提高履职能力，增强履职实效，即党和政府应从思想上、行动上革除传统的“管理”套路，“由政府一元单向的管理，向政府、市场、社会和民众多元交互共治转变” [7]。政府治理就是要落实依法治国方略，达成依法治国，依法执政，依法行政共同推进；社会治理中坚持运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。从这个意义上来说，法治能力就是治理能力的关键要素。

由此，派生出国家治理体系和治理能力的现代化，即一方面要使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，尤其要运用法治思维和法律制度治理国家。同时，应及时更新治理理念、深入改革治理体制、丰富完善治理体系，以提高治理者的治理能力和水平，包括决策水平。

二、国家治理的三个核心问题

在推进国家治理体系和国家治理能力现代化建设中，首先要解决“谁治理”的问题。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。（《孟子·离娄上》）治理总是特定主体的活动，无论是国家治理体系，还是治理能力，必然与人相联系。国家治理体系依靠活动的人来建立，治理能力总要落实到各式各样的群体身上，对于一个国家来说，有效治理是离不开社会公共事务的多方合作的。以往社会管理中的根本问题是政府作为管理主体，一家独揽，因此市场、社会、民众的需求呼声不能得到伸张，这便导致社会生活中行政化色彩过于浓厚，以至社会资源配置效率低下。如果考虑到现代治理主体的多样性，政府就应该自觉地从市场、社会等多领域的不同方面撤退出来。比如在处理与社会关系时，就要回归人民本位，让人民群众以主体姿态参与到社会治理中去，实现自治。当然，在“谁治理”中，我们也不能单纯为了抑制政府的权力膨胀欲望，而把政府治理的不可替代的功能全然抛弃，必须看到政府、市场、社会组织、人民群众在各自不同领域，都可以发挥治理主体的作用，而且这些主体的作用是相对的，是互动与相互合作的。就是说，各主体在独立依法高效运转的同时，必须强调它们之间的纵横协作，从而形成各级政府间、政府部门间、公私部门间的跨界协作制度体系，因为没有不同主体之间的协作，就不会有国家治理体系的存在。

既然治理主体是多元的，那么，国家权力在治理主体体系中处于何种地位呢？一种观点认为，政府治理应居于补缺地位，也就是说政府应该在社会组织和个人治理无效时才可跟进；另一种观点认为，政府治理应居于主导地位。但政府的作用在不同领域的治理中是不一样的，政府到底是居于补缺地位或居于主导地位应该具体情况具体分析。在经济建设领域，政府显然必须抑制发展经济权力的冲动，让市场在资源配置中起决定性作用。但政府治理对社会治理的补缺功能可以发挥更大的作用。在新形势下，社会管理体制创新所追求的就是“政府负责”，而不是“政府主导”，政府承担责任可能提到更高的地位。尤其在处理危机、化解风险、维护秩序等方面，政府更应该承担责任，掌握预防化解社会矛盾的主动权。社会治理中，政府要有效避免小事演化成对社会生活冲击的大事，就要构建和完善矛盾纠纷排查、预警、化解、处置治理机制。要把动态管理与应急处置有机结合起来，发挥我们治理中固有的基层干部和群防群治力量的优势。这样，提高社会组织的治理能力才能成为政府的一项重要职责。要加强社会组织的治理能力建设，政府要支持、帮助社会组织提高治理能力；同时，政府和个人还要监督社会组织提升自己的治理行为 [2]。

治理什么。中国国家治理体系现代化是中国共产党以更为广阔的视野，通过改革和完善体制机制、法律法规，实现国家治理的制度化、规范化、程序化，它与针对特定问题的西方式治理是不同的。

在“治理什么”问题上，要坚决破除阻碍社会进步的体制机制，着力于体制机制的现代化和人的现代化。影响国家的治理水平和效益的两个基本因素就是治理者的素质和治理的制度。但制度更具有根本性。因为制度可以制约治理者的滥权和失职。在治理主体即人的现代化方面，必须破除官本位观念。因为官本位观念一直是影响我国治理者素质的重要因素。官本位观念在我国传统社会的政治文化中有着久远的传统，它所体现的以官为荣，以官为大的价值取向和权力意识，与建立在公民权利本位之上的现代国家治理潮流是格格不入的，也与社会主义政治文明建设背道而驰。但“有权就有一切”的官本主义观念在一些领域和地方，依然有愈演愈烈的趋势。因此，治理现代化和建立服务型政府的重要任务，就是要破除官本位观念的束缚。一方面，要对各级党政官员进行民主、自由、平等、公正、法治等社会主义核心价值观的教育，使他们树立正确的权力观。同时，也要用社会主义核心价值观教育广大人民群众，牢固树立公民权利至上的观念，破除权力崇拜；另一方面，“要依靠制度来遏制官本位现象，维护公民的合法权益。在将官员的权力关进制度笼子的同时，用制度来构筑保障公民权利的长城” [8]。

在治理体系现代化方面，关键在于通过制度的改革和创新，坚决破除那些严重损害国家和公民利益的体制机制。遏制政出多门、职责不清、职能错位等现象。健全和完善政府治理和社会治理制度，将人民代表大会和政治协商制度的基本作用发挥出来。所以，国家治理要求对于社会公共事务管理和政治进行“体系化”的建设，而不是被动应付层出不穷的新兴公共事务。它要求对各个领域的管理与建设都应该依赖制度化和程序化的方式进行，革除积弊，无论是基层社区、学校、工厂，还是中层的政府、社会组织乃至更高层级的区域组织的管理，都是如此。这个“体系化”建设主要是指在坚持基本政治制度的前提下，对不适宜的制度进行治理，对行政、立法、执法、监督等各个环节进行体制机制创新，使相关的制度更加科学、更加完善，使不同领域、不同方式、不同过程的制度、规则相互配合、相互补充。现代治理具有灵活性、包容性以及参与性优势，正因为如此，也容易导致治理活动缺少整体性，致使社会经济难以有效、持续发展。所以，国家治理现代化就是要通过全面推进、上下互动的方式，创造有利于治理顺利推进的制度空间，建立一种持续、平等、开放、包容的国家治理机制，使各个治理主体能够超越个体自我利益与局限，超越追求利益最大化的理性束缚。治理中若没有对多元治理活动的碎片化和不可持续性的警惕，也就难以逐步形成清晰的公共理性，国家治理现代化也可能成为空中楼阁。

现代国家治理还需要回答“怎么治理”的问题，寻找治理得以实现的着力点。一是要处理好政府与市场的关系。从全面优化政府与市场的关系入手，加大政府职能转变力度，科学设置政府组织机构，明确政府各部门职能的边界，确保政府部门与市场之间角色明晰，部门与部门之间相互补充，共同形成有序的市场秩序；政府在为市场提供自由发展的制度保障时，在当下可以从推动垄断性行业改革、完善产权保护制度、建立健全市场规则等入手，建立起与市场发挥资源配置的决定性作用的制度，规范执行这些制度，唯有如此，才有可能使市场配置资源的决定性作用落到实处。所以，引导市场发展，构建有效的政府与市场的合作关系，是实现治理现代化最紧迫的任务。

二是重新定位国家与社会的关系。传统治理中，社会的角色是处在边缘的，在现代治理中国家必然要将社会“激活-吸纳”到治理体系中来。所谓“激活”，就是政府为社会健康有序发展提供基础性制度要素，尤其是在坚持民主法制建设中，使社会生活有规可循，可以通过推进基层民主与协商民主，政府以购买社会组织服务等手段，激活社会组织的潜能，积极培育社会力量，赋予社会适度的社会治理权限，形成“国家引导、社会合作”的新型治理关系，实现解决社会矛盾、协调社会关系、提供公共服务、构建善治社会的目标。

三、牢固树立现代治理的理念

现代化的国家治理组织体系以解决各种复杂矛盾和问题为指向，充分运用包括现代信息技术在内的各种技术手段，以此提高组织效率。其组织的存在定位为以公共服务为目的，国家治理体系现代化是以现代化治理理念为基础的。在今天，要真正推进国家治理体系和治理能力的现代化，必须在全社会确立新的思想观念。

坚持塑造新的治理伦理原则。治理是离不开人的，治理工作直接作用和依靠人的行为。所以，改变治理主体的思想观念，塑造社会治理的新伦理，是治理过程中更为根本的治理战略。在推进治理双重现代化过程中，我们要大力倡导社会主义核心价值观，这不仅是文化建设的核心内容，也是国家治理的价值制高点。在倡导、建设社会主义核心价值体系的活动中，将自由、民主、公正、法治的价值理念，贯穿在加快完善文化管理体制和文化生产经营机制、建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系的全过程，用新的价值伦理，推动人的观念的现代化与能力的现代化。在政策制定中体现核心价值观要求，如要制定和修订好一些具有价值导向性的政策制度，鼓励见义勇为的政策必须杜绝“英雄流血又流泪”的现象，要有惩处制度约束那些违背社会公德和核心价值观的行为，建立覆盖全社会的征信系统。二是经济政策和体制改革必须首先考虑社会责任和长远影响，考虑不同社会群体的公平。三是在社会治理政策和体制创新中要贯穿核心价值观的内容，在建立和完善有效的诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制、推动行业规范、市民公约、村规民约、学生守则中，强化它们对落实核心价值观的规范作用，把社会主义核心价值观的要求落实在政府资源配置全过程，坚决避免任何新的不符合核心价值标准的政策制度出台。

坚持多元主体的共治共管的原则。共治共管就是要培养健全的公民和为公民服务的机构的主体意识，强调多元主体如政府、社会和企业的共同合作。推进国家治理的双重现代化（主要指治理体系和治理能力）是一个全面系统的工程，任何领域中多元主体的缺失，仅仅依靠少数主体的包办代替，从根本上讲，是对治理本质的歪曲。这要求无论是在增强党的执政能力、推进社会主义民主建设、完善社会主义市场经济体制，还是在促进社会主义文化繁荣、创新社会建设以及保护生态环境等领域，都必须树立共治共管的观念。国家治理体系和国家治理能力的建设也不应仅仅局限于一个或几个领域，而是要在社会生活的所有领域全面展开。

坚持依法治理的原则。治理能力现代化的核心是要培育治理主体依法办事、按制度办事的意识与能力。治理主体需有与治理体系和规则相适应的能力。从宏观层面看，它要不断改革现有的国家治理体制机制，法律法规；从微观层面看，则要求各主体把规则和制度挺在前面，各治理主体在面对这些体制机制、法律法规时，要愿意接受这些制度、规则的约束，锻炼自己依法办事的能力。

坚持治理能力与治理体系并建的原则。“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能” [5]。国家治理体系规定了国家治理的属性和类型，制约着国家治理机制的价值取向，也决定了国家治理能力的实际效果。而国家治理能力作为治理体系发挥作用的途径，则具有从属性和灵活性，健全的国家治理能力既依赖于国家治理体系，也是国家治理体系真正发挥作用的保障。在实践中，国家治理能力不仅仅被动地适应国家治理体系，而是会有机地融入到国家发展过程之中，并积极地为国家治理体系发挥作用提供渠道、途径和方法。

坚持注重效率的原则。国家治理体系的建构必须有利于提高行政效率和经济效益，必须能够有效地维护社会秩序。讲治理的效能，主要是要限制政府对企业的干预，减少行政审批事项，让企业处在公平发展环境中，激发市场活力。另外，要为各主体效能的发挥，创新和完善宏观调控方式，尤其要提高财政、金融、能源、粮食、矿产资源、水资源、生态环保、安全生产等方面的风险防控能力；加大“法治政府、服务型政府的建设，有效提升政府行政效能” [9]。多元主体共治如何实现匹配、廉价合作其效率是不同的。我国自上世纪80年代就开始的“社会治安综合治理”其实质就是合作治理。现在，综合治理已从单纯的“社会治安”扩展为“社会管理”。但不同类型的合作治理方式表现出的匹配性、协调性以及运作成本等是大不一样的。在合作治理事项中，如果由政府牵头往往比较容易协调；如果由社会组织牵头，政府仅仅起着配合作用，则往往难以协调。“因此，合作治理既要动员多方力量，又要尽可能做到廉价，合理的成本分摊机制和财务监督机制都需进一步健全。” [10]

总之，现实国家治理体系的现代化是以中华民族和全体人民的整体利益和长远利益为着眼点；它在依靠党组织强大的政治动员能力升华党的执政理念，在严格遵循民主执政、依法执政和科学执政的治理要求中，最大限度地发挥国家治理体系的效能。

[参考文献]

[1]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].前线，2014-02-27.

[2]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报，2013-11-15.

[3]罗杰·希尔斯曼.美国是如何治理的[M].曹大鹏，译.北京：商务印书馆，1986.

[4]杨冠琼，刘雯雯.公共问题与治理体系[J].中国行政管理，2014，（2）.

[5]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-01-

05.

[6]张燕玲.如何准确理解国家治理体系和治理能力现代化[N].西安日报，2014-03-15.

[7]王学荣.从统治到治理：国家政治理念的上升[J].南方论丛，2014，（12）.

[8]郑 言，李 猛.推进国家治理体系与国家治理能力现代化[J].吉林大学社会科学学报，2014，（3）.

[9]颜晓峰，李徐步.用五大发展理念深化国家治理现代化[N].前线，2016-01-11.

[10]蔡文成.改革发展与国家治理体系现代化的建构[J].行政论坛，2014，（7）.

[责任编辑：马昌运]