农民工参与权促进城镇化发展的机理分析

周忠学， 周忠运

(1．东南大学 法学院，南京 211189； 2.新疆奎屯商业局，新疆 奎屯 833200)



农民工参与权促进城镇化发展的机理分析

周忠学1， 周忠运2

(1．东南大学 法学院，南京 211189； 2.新疆奎屯商业局，新疆 奎屯 833200)

摘要：城镇化有着普世描述涵义，但更有价值的是其个体差异之理。在我国，有别于普世之理城镇化的独特性突出表征是农民工。农民工参与权的有效行使既启蒙了权利意识，又锻炼了权利行使的能力。对于城镇化而言，农民工参与权不仅是城镇化发展、治理的选择与需要，而且它促进城镇化品质的提升以及以人为本的战略转变。当然，农民工参与权的有效落实还有一段漫长的道路要走，它需要农民工参与权意识从被动到主动的转变、户籍制度藩篱的打破以及组织与机制保障等条件。

关键词：农民工参与权；城镇化； 作用机理；发展战略

在我国，农民工与城镇化有着内在的姻亲，二者互相影响，共同前行。在这里，农民工隐喻的是农民工的诸项权利，故农民工与城镇化的关系实指农民工诸项权利与城镇化的关系。在农民工的诸项权利中，农民工参与权与城镇化最为紧密。农民工参与权来自公民参与权，根据《布莱克维尔政治学百科全书》，早期的公民参与权主要指政治参与权。随着社会的发展，公民参与权扩散到广泛的经济、社会、公共生活之中。据此，农民工参与权可表述为，农民工依照法律法规的规定，通过各种形式，参与管理国家的政治、经济、文化以及公共生活的行为。而城镇化概念最早于19世纪由西班牙工程师赛达在《城镇化的基本理论》著作中中提出。19世纪以来学者陆续从不同视角对此详以研究，城镇化作为描述世界发展过程的概念，因发展具体的语境与条件不同而缤纷多样，布莱恩·贝利于2010年对此进行了详细的阐述[1]。但无论任何形式的城镇化都有着从事农业生产之人转变为非农产业或半非农产业之人的现象，我国由于特殊的制度、历史发展条件等状况，城镇化呈现出独特的风景线——农民工大军波涛般涌动。毋庸置疑，如果说农民工的涌动促进了我国城镇化的进程，那么农民工参与权的有效落实则促进我国城镇化的良性发展。

1有效积极落实农民工的参与权是城镇化发展的必然选择

1.1农民工参与权的充实是完善城镇化发展体制机制的理性选择

城镇化发展体制是一个系统化的工程，它包括人口管理制度、劳动力就业制度、社会保障机制、城镇住房制度、生态环境保护制度等。这些现实的各种体制都离不开农民工的参与，如果离开农民工的参与，这些制度就很难实现、抑或实现得太差强人意。

我国城镇化过程中，大约2亿多的农民工在城市与农村之间流动着，如果没有相应的管理服务制度，就容易引发社会失序、混乱。管理者要改变过去对农民工以防范管理为主的管理模式，通过农民工有效地参与，根据农民工不同的诉求分门别类地进行细化服务，使他们生活有序化，故农民工参与权有效地行使是农民工管理的关键之匙。与此类似的是，农民工在城镇良好的就业是城镇化重要的驱动力，也是城镇化迅速发展的重要因素之一。现在农民工在城镇就业有着诸多限制条件：一是农民工的平等对待；二是针对农民工进行相应的培训制度，使它们与城镇就业者站在同一平台之上；三是由于农民工的特殊性，对于他们的社会保障、医疗卫生、子女教育、住房购买等，要实行相应的配套制度，否则无法真正解决农民工的就业问题，他们无法真正融入城镇社会之中，城镇化无法真正良性发展。

1.2保障农民工参与权是城镇治理的现实需要

由于农民工大批地涌入城镇，对于城镇治理而言，这将带来新的治理问题，因为“城镇治理是一个系统的复杂工程，包括政府、社会组织、社会公众在内的各治理主体为实现共同的目标，各主体相互协商、互动的新关系。”[2]这里的私人利益集团与社会公众当然包括农民工。农民工参与城镇治理是城镇治理的内在要求，因为“现代化的城市管理意味着公众既是管理的对象也是管理的主体，积极参加城市的管理活动，要对他们积极提供各种参与城市管理的机会而不是把他们看做被动的教育对象，使他们既要参与决策、实施、监督的整个过程，又要了解决策的结果。”因此，城镇治理需要依靠农民工的参与，因为城镇治理不是城镇中任何一个主体的治理，它需要所有城镇主体的参与，故农民工的参与是城镇治理不可或缺的部分。同时，农民工的参与也是提高管理效率、维护农民工利益与社会公平的保证。由于城镇治理的复杂性和系统性，仅依靠政府单一城镇治理主体很难适应现代城镇的复杂治理，农民工参与权的积极行使，使政府充分获取信息变成了可能，因此政府的失误、错误也会减少，政府决策变得更加科学、合理，治理更加有效；并且由于农民工在政策制定时能充分表达自己的意愿与利益诉求， 政府决策也能充分照顾农民工的意愿与利益，从而有利维护农民工的利益，获取更加广泛的社会认同，更加体现社会公平原则。

1.3农民工参与权的实现是城乡一体化发展的必然要求

城乡一体化中两个重要的机制是统一公平的市场要素的运行与基本公共品服务的提供，前者是城乡一体化的积极推动因素，后者是城乡统一的保障条件；同时二者也有互动关系，统一公平的市场要素的建立有利基本公共品服务的提供，基本公共品服务的提供保障也有利统一公平的市场要素的提高。

毋庸置疑，农民工作为人力资本是市场要素的极其重要的组成部分，同时农民工还是基本公共品服务的享有的重要载体，农民工的平等就业是统一公平市场要素建立的重要表征。由于人力资本的核心也是投资与收益，即投资于人所获得的能力、技能、价值在生产中获得的收益[3]。具体到农民工而言，正规教育、职业培训、以及医疗保健等对于农民工作为人力资本的投资起到增加技能、价值的资本作用，对于人力资本越大，收益的可能性就越大。现实是由于城乡二元体制的存在，农民工没有得到平等的人力投资，这也进一步加大城乡的差别。城乡一体化的内在本质要求农民工的参与，农民工参与权的落实是实现城乡一体化的重要路径。落实农民工的参与权首先要加大对于农民工的投资，例如落实职业培训，提高劳动技能；加强医疗保健，促进人力资本的劳动寿命等；让农民工从劳动技能低、文化水平低的制造、餐饮、运输等劳动部门解放出来。同时，农民工参与权的有效行使还能促进打破降低农民工作为收益的制度障碍，如户籍制度与劳动就业制度等。总而言之，农民工参与权的行使，促进市场要素的平等，从而也促进城乡一体化的实现。

基本公共服务旨在保障全体公民的基本生存与发展基本需求的公共服务，它既是人力资本存在的基础，也是农民工增值的前提。基本公共服务包括农民工基本生存需求的教育、社会保障、医疗卫生、就业、住房等，具有非竞争性与非排他性。当前农民工并没有平等的享有基本公共服务，这需要农民工积极行使参与权，主动要求基本公共的服务，寻求享有基本公共服务的帮助。这既是其基本生存的需要，也是社会公平正义的要求，更是个人能力平等发展的需要[4]。基本的教育、医疗卫生、培训等均等化的服务，农民工获得了基本的生存技能，实现与其他公民大致平等的生存起点，有助于城乡一体化的发展。

2农民工参与权促进城镇化发展的作用机理

2.1农民工参与权突出人的主体作用，促进以人为本城镇化战略的发展

2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)。《规划》提出“以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。”这预示要转变过去以物为重心的城镇化为以人为核心的城镇化发展战略。农民工作为城镇化过程中的重要组成部分，没有农民工的主动参与，完成以人为本的城镇化发展战略转移是难以想象的。职是之故，农民工对于参与权主动地行使，即农民工参与权的积极主动落实是中国现阶段的国情决定的，也是新时期城镇化转变发展的必然战略选择。

农民工是城镇化重要的主体力量，他们是城镇化劳动力的主要来源，扩大了内需，是实现基本公共服务的重要承载者，破解城乡一体化问题的关键之处。职是之故，迫切需要确立农民工的主体地位，主体地位的表征之一就是农民工参与权的落实。农民工参与权的行使促进农民工主体地位意识的觉醒与提高，也间接促使城镇化的决策者、执行者更新思维观念，确定以人为本的城镇化发展意识。

2.2农民工参与权隐喻主体利益的保护，促进城镇化质的提升

城镇作为人类创造的生活与生产场所，不仅指出城镇具有民生功能，而且还表征了人类追求与向往，因此“城市并不仅仅指绚丽的外形，她隐喻人们对生活美好的向往，她为人们提供优良的栖息环境与多元的文化环境、创新的技术手段。故城市的规划者要表征各主体利益的调和、协调，使各主体相互之间的立场妥协，共存发展的过程。”[5]城镇规划对于城镇发展，进而对人们的生活有着基础性的影响，故充分发挥城镇主体，尤其是弱势群体——农民工的参与城镇规划至关重要。

农民工的参与城镇规划是民生保障的重要条件。城镇规划既是静态的规划蓝图，更是动态的变化过程。城镇规划“应当以动态的观点来看待规划管理工作，根据实践的发展和外界因素的变化适时地加以调整或补充，使其更符合实际，更能满足城市发展的需要。城市规划管理只有符合这条基本规律，实行以人为本的方针，才能产生最大综合效益，推动城市不断向前发展”[6]。城镇规划过程中只有不断充分发挥各城镇主体的功能，才能使城镇更符合人们的生活追求。在快速发展的城镇化中，农民工作为弱势群体，在社会保障、居住环境、教育、医疗等方面的利益受到忽视，农民工参与权在城镇规划中的行使提供了他们这些利益保护的路径。农民工参与城镇规划可以促进农民工享受基本的公共服务。质言之，由于农民工积极参与城镇规划，促使公共决策充分考量他们的生存环境，政府应提供“由公共财政投资建设，保障社会成员平等、公开享用的基本教育服务、基本医疗设施、基本社会福利设施、基本市政服务设施等”[7]的公共服务为农民工享有。 由于农民工利益得到有效保护，城镇化的发展使生活其中的主体更加幸福与有尊严，即人的生活有了显著的提高，城镇化的发展得到了质的提升。

2.3重视农民工参与权的权利保障，促使生态城镇化的建设

《规划》提出城镇化的生态文明建设，这与联合国教科文组织倡导的“人与生物圈计划”主张的生态城镇建设不谋而合。生态城镇内在驱动力是城镇化建设的各个主体，它们包括政府、企业、社团、民众等。政府在生态城镇化过程中起到探索发展模式，引导发展方向的作用；企业是建设生态城镇的主要力量，生态城镇诸多具体工作需要它们来实现；社团、民众包括农民工最终生态城镇的驱动基本力量与享受者，因此包括农民工的社团、民众是生态城镇最坚实的依靠力量与基本动力。包括农民工的社团、民众参与权及其重要，通过他们参与权的行使既可以影响城镇化的发展模式，也可以监督政府、企业的行为，矫正它们二者的行为，使之符合生态城镇的发展模式。故包括农民工的社团、民众参与权的有效保障是生态城镇化的基本保证。

生态城镇化发展的一个重要原则是平等，这里平等的一个重要内容就是人与人之间的社会平等[8]，当然也包括农民工与其他社会主体的平等，其内涵是各个社会主体享有的权利平等。只有真正的权利平等，在这里尤为强调处于弱势地位的农民工参与权与其他主体参与权的平等，才能真正调动各主体的建设城镇化的能动性。因为平等既是他们主观内心价值评判的起点，也是客观发挥他们能力的平台；只有农民工参与权的平等行使，城镇化的效率才能有效提高，社会才能和谐。

3农民工参与权促进城镇化发展战略

3.1培养农民工参与意识，使农民工参与权实现从忽视到主动实现的转变

农民工整体文化水平低，且受到传统的顺从文化浸淫，同时又由于生存的压力，忙于生计没有充分的时间，故对城镇化的事业与发展，甚至有关自己的利益，大多抱持冷漠的态度，职是之故，农民工的参与权一直处于休眠状态。其结果，城镇化因缺失农民工的有效积极参与，走上了片面、畸形发展的道路。

如改变以上态势，一方面加强社会教育与舆论宣传，提高农民工的主体意识、权利意识，鼓励他们合法、有序地积极参与维护自己的各项权利及其城镇化的各项建设之中。同时，通过以上各种活动，让农民工理解参与权的具体内容不仅包括种类繁多民主活动，而且包括对于国家机关及其工作人员的监督活动，正如部分学者所言“要实现中国农村的城镇化，农民要勇敢担任国家方针政策的执行者和监督者的角色。”[9]另一方面要创造一切有利的条件，让农民工在实践中锻炼他们的参与能力。与农民工相关的单位、社区、甚至政府等单位、部门尽可能地为农民工提供相关便利，如参与的机会、经济上的支持，让农民工在参与中进一步提高主体意识，同时要懂得什么应该参与、什么不应该参与、怎样参与、参与的程序等等。

经过一系列的教育培训、舆论引导以及实践锻炼，农民工树立参与的主体意识与获得参与的能力，农民工参与权必然会从被忽视转变到主动实现状态。

3.2改革户籍制度，打破农民工参与权的制度藩篱

我国户籍制度是建立在1958年《户口登记条例》之上，其主要目的是维护社会秩序、统计人口数量、证明公民身份、限制公民迁徙自由。事实上，它既束缚了城镇化的发展，同时更限制了农民在城镇化中参与权的行使。尽管20世纪80年代以后，我国先后通过了1984年国务院的《关于农民进入集镇落户问题的通知》、1992年公安部的《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》、1995年国务院批准的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》、2001年国务院批转公安部的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》等有关户籍制度的改革，但由于现行户籍制度附着了其他多项重要的社会功能，如:社会保障、入学、 医疗、就业等[10]，如果这些功能不被彻底取消，我国城乡二元结构的户籍制度就无法根本改变，这依然会影响农民工参与权的行使与城镇化发展的进程。

我国城乡二元户籍制度的存在，使居住在城镇之中的农民工由于享受不到城镇的社会保障、就业机会、人身保障等，他们长期处于飘忽不定之中，从而他们没有时间与精力等条件去行使自己的参与权，更不用说参与权的有效行使了。农民工参与权不能得到有效行使也会在一定程度抑制城镇化的发展。职是之故，改革现行户籍制度势在必行。首先要取消二元户籍制度实行一元户籍制度。二元户籍制度与城乡二元经济相适应，影响城镇化的发展与农民工的参与权的行使；一元户籍制度与市场经济相适应，促进人的平等发展[11]。其次，改革现有的户籍转移制度，现有户籍转移制度影响公民的流动与平等对待，不利农民工的发展。再次，创新与现实户籍制度相关的就业、医疗、教育、土地等制度。只有这些制度的改革相配套，附属在现行户籍制度的重要社会功能才能彻底消除，户籍制度才能真正改革成功。农民工参与权才能落实，城镇化才能良性迅速发展。

3.3培育农民工参与权行使的组织基础

传统社会里的农民生活在宗族社会组织之中，改革开放前农民生活在不同于宗族，同时具有政治、经济意义的生产小队、大队的控制之下。现在农民以个体身份进入城镇工作，他们以原子式的个人嵌入城镇化的生活之中，深感无助、无奈。没有了组织，他们不知如何的参与城镇化的发展，也无法有力地表达自己的意识，很好地维护自己的权利。农民工在城镇化中迫切需要能表达自己意志，参与社会、城镇化的组织。

这个组织是农民工参与城镇化的平台，表达他们的心声，增强他们的声音，提高他们的影响力，拓宽参与的渠道。由于我国农民长期生活在传统的各种集体之中，社会化程度不高，政府在社会发展中还起到至关重要的作用。故农民社会组织的建设，一方面需要政府的积极引导、支持、甚至扶持。首先给予一定资金支持农民社会组织的建设；其次出台相关的政策引导；再次鼓励他们积极参与各种城镇化政策制定、公益活动等；另一方面，对于农民组织的人员进行相关的培训，支持这些组织的独立自主发展，使它们真正成为为农民工服务的各种社会组织。还有就是加强农民工组织与政府之间的沟通。

3.4创建互动合作参与机制，形成农民工参与权实现的保障机制

上述论及提高农民工参与的主体意识、打破参与制度的藩篱以及农民工参与组织的建立等都是实现参与权必要的基础，参与权最终的实现还需要一种机制。根据社会结构从传统社会向现代的转型、市场经济代替计划经济成为主流经济模式，应当建立互动合作的机制以便保障农民工参与权的实现。在我国，由于政府在社会中的强大力量，农民工参与权的互动合作参与机制中的互动合作的对象主要是政府。在这种机制中政府与农民工群体为了共同的目标相互协商、互相配合；农民工积极主动、自愿参与城镇化政策的制定、执行、监督，政府则主动公开信息、听取意见、接受监督，政府与农民工经过反复的沟通、协商，最终达成一致，实现二者的最佳利益[12]。

农民工参与权的互动合作机制通常包括以下几个相互衔接的部分：政府相应信息的公开、农民工主体对于公开信息的民意表达、政府对于民意表达的回应、双方互动的协调、农民工主体对于政府相关工作的监督等。政府相应信息的公开要求公开信息要准确、及时、全面，具而言之，公开信息的语言要准确、内容简明扼要等。农民工主体对于公开信息的民意表达需要形式多样，如咨询、听证、选举投票、利益团体等，同时注意相关表达制度保障。政府对于民意表达回应的手段以快捷、便利为原则，如可利用现代电话、互联网等通讯方式，既可通过24小时的热线电话，还可以网络媒体的即时互动；既可实行服务承诺，也可接待下访等。双方互动的协调讲究的是真诚沟通、平等交流、坦诚相待、共同决策。农民工主体对于政府相关工作的监督是互动合作机制中尤为关键的一环，要求监督到位、被监督者主动置于监督之中，对于监督者不能打击报复。

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[12]Stephan Haggardand Beth A Simmons.Theories of International Regimes[J]. International Organization,1987(41)：83.

责任编辑：沈宏梅

Mechanism Analysis of Promoting Urbanization Development with Migrant Workers' Participation Right

ZHOU Zhongxue1, ZHOU Zhongyun2

(1.School of Law, Southeast University, Nanjing 211189, China; 2.Xinjiang Kuitun Commerce Bureau, Kuitun 833200, China)

Abstract：The urbanization is universal, but its individual difference is more valuable. The migrant workers are unique in our country compared to other countries′ urbanization. The effective execution of migrant workers′ participation right not only enlightens the sense of right, but also improves the ability to exercise right. As far as urbanization is concerned, migrant workers′ participation right is the selection and need for urbanization development and governance, also promotes urbanization quality and the shifting of the people-oriented strategy. Of course, it is a long way to go for the implement of migrant workers′ participation right, which needs the conditions of shifting the consciousness of migrant workers′ participation right from passiveness to initiative, breaking the household registration system and insuring organization and mechanism.

Keywords：migrant workers′ participation right; urbanization; action mechanism; development strategy

中图分类号：D621.5

文献标志码：A

文章编号：1009-3907(2016)03-0061-05

作者简介：周忠学(1974-)，男，江苏徐州人，副教授，博士，主要从事宪法与行政法学研究；周忠运(1972- )，男，江苏徐州人，高级会计师，主要从事财会法学研究。

基金项目：江苏省普通高校研究生科研创新计划资助项目 (由中央高校基本科研业务费专项资金资助)( KYLX_0078)

收稿日期：2015-11-08