战略性新兴产业的企业非效率投资研究——基于地方政府干预的视角

赖明发（福建江夏学院金融学院，福建福州，350108）

战略性新兴产业的企业非效率投资研究
——基于地方政府干预的视角

赖明发
（福建江夏学院金融学院，福建福州，350108）

我国战略性新兴产业的发展尽管已有一定规模，但在质量上却存在诸多问题，突出表现在技术含量不高、仍处于产业链低端等方面。企业的非效率投资是这一问题的症结所在，表现为短期规模扩张过度投资和长期技术研发投资不足同时并存的机构性投资问题。地方政府的不当干预是企业非效率投资的主要动因，因此应当在中央对地方政府政绩考核机制改进的同时，促使地方政府转变职能和优化行为，进而改变战略性新兴产业的企业投资路径选择，提升产业的发展质量。

战略性新兴产业；企业非效率投资；地方政府干预

一、研究背景

对于战略性新兴产业的企业非效率投资这一问题，国外在该领域的研究不太多见，这主要是由于“战略性新兴产业”这一特殊概念的中国国家特征：2009年在推动产业结构调整的战略背景下，我国制定了未来产业发展的战略方向并提出这一名词。根据《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》和《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》的界定，战略性新兴产业是那些知识与技术密集度高、资源能源消耗低、综合产出效益好，代表世界产业未来发展趋势的新型产业，包括节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料以及新能源汽车七个产业。战略性新兴产业对于我国改变技术含量低、自主创新能力不足，依靠土地、人口、资源和环境红利的粗放型经济发展模式具有极其重要的意义，是我国参与新一轮国际产业链竞争的重要战略举措。

时至今日，这一国家战略从推出到在各地的布局和实施已有六年，取得了较为显著的成果。据统计数据显示，“十二五”期间我国战略性新兴产业发展稳中有进，产业增加值的总体增速是GDP增速的两倍，占GDP比重在2013年为7.35%，2014年为7.64%，而到2015年已达到8%左右的预定目标。然而，我国战略性新兴产业在发展的“量”上取得一定成果的同时，却在“质”上存在许多问题和不足，突出表现在：企业层面上的重短期规模扩张、轻长期发展能力建设，重短期技术引进、轻长期研发投入；地区层面上的产业发展同质化严重，缺乏具有一定国际竞争力的产业集群。产业发展的问题是由构成产业的每一个企业在日常经营中存在的问题集合，这一“质”的问题可以集中概括为我国战略性新兴产业的企业存在非效率投资，而且还是过度投资和投资不足同时存在的投资支出结构性问题。由于我国战略性新兴产业具有强烈的政府主导特征，这一投资结构性问题与地方政府所扮演的角色和参与过程中的行为密切相关，即“地方政府干预”色彩浓重。

国内已有的关于战略性新兴产业企业层面的研究大多集中在阻碍其成长的融资约束方面，主要得出以下几类结论：第一，战略性新兴产业的特点是低物资投入、知识与技术高度密集，轻有形资产投入、重无形资产积累。因而企业的可抵押资产价值不足，传统的银行贷款等间接融资渠道严重受阻。如凌江怀［1］、胡吉亚［2］等；第二，由于战略性新兴产业的市场前景不明确，商业模式尚未成熟，同时所需的资金投入量大，因此投资的风险比传统产业高出很多。尽管中小板、创业板和新三板的开通一定程度上缓解了相关企业的直接融资困境，但由于股票二级市场的严重不平稳性使得这些板块的企业融资辅助功能常常受限，众多有发展潜力但急需资金的相关企业经常面临IPO融资的“突然关门”现象。如赵玮［3］等；第三，新兴的天使投资、风险投资、私募股权投资等渠道还不完善，且政府在融资平台搭建上存在角色错位等问题，如汪文详［4］等。

对于战略性新兴产业的企业投资问题，国内现有研究还比较少。而从实践层面上来看，由于投资效率是企业成长——企业集群扩张——产业发展这一路径的重要初始决定性因素，因而与企业成长路径不符的非效率投资会抑制企业的成长空间，并进一步影响产业的健康发展。本文从战略性新兴产业的企业投资入手，深入刻画了这一新兴产业短期过度投资与长期投资不足同时存在的投资结构现象，并从政府干预角度剖析这一现象的原因。基于此，笔者就今后政府如何重塑自身的角色、优化自身的行为，以及企业在面临与地方政府的互动关系发生改变的情况下如何调整其经营与投资行为提出一定的见解，以期能为有效解决战略性新兴产业的企业非效率投资问题提供一定的指导与参考。

二、战略性新兴产业的企业非效率投资

（一）短期过度投资

1.短期过度投资与产业同构化严重

国家发布的节能环保等七大战略性新兴产业规划，是站在未来全球新一轮产业竞争的战略思考下做出的精心部署。作为已经有一定产业基础的相关企业，和有意进入这些产业的新创亦或是欲转型的企业而言，本应结合自身的资源禀赋优势有选择的做出是否进入、进入哪个产业、进入产业价值链的哪个环节等决策。作为执行中央政府产业规划的地方政府，本应该按照本地区的产业发展基础和发展条件，遵循本地区的区位优势、资源禀赋状况等有针对性的走符合实际要求的产业发展道路。然而现实的产业发展情况却与国家原本所期望的结果大相径庭，突出表现在：（1）地方政府急于搭上国家新一轮产业发展规划的政策班车，没有充分考虑本地区的比较优势，不经充分论证急于求成且求全贪多，边制定产业详细规划、边大力招商引资；（2）银行等金融机构在地方政府“隐性担保”的促使下，大力提供信贷支持，为企业的盲目投资释放误导信号，加大了企业短期规模扩张策略带来的过度投资；（3）无论是有无基础的企业都争相盯住地方政府的土地、财政、税费、金融等扶持政策，跟随地方政府的产业规划，以“先入为主”的心态急于抢占一个又一个新兴产业的市场份额“制高点”。企业的盲目跟风进入与短期狂热扩张直接造成了我国战略性新兴产业同构化现象严重。当前地方政府普遍根据企业投资和产能是否具有一定规模为标准来判定哪些产业具备未来发展支柱功能，笔者对截止2015年12月31日30个省（市、自治区）（西藏、台湾除外）政府发布的战略性新兴产业发展公报进行梳理，以此反映企业层面是否出现规模扩张带来的过度投资和产业同构化严重带来的产能过剩。结果发现除新能源汽车外，绝大部分省份都将生物、新能源和新材料视为未来的新兴支柱产业。其中，新材料行业达到100%的覆盖率，生物和新能源行业也超过了90%的覆盖率，详见表1。

2.短期过度投资与企业经营风险加大

战略性新兴产业的企业短期过度投资是企业经营与管理人员风险偏好被一定程度上扭曲的结果，扎堆上马投资项目、行业产能过剩反过来导致了产能利用率低下与产品市场环境恶化，企业的长期投资能力受限，未来的成长空间不足甚至面临破产倒闭的风险。这一短期过度投资和长期投资不足所导致的企业亏损严重、长期发展受限等问题陆陆续续在风电、光伏、LED等新兴产业上得到了印证。比如风电行业，公开数据显示仅2013年前三季度我国风电开发商大唐新能源亏损近856万元，另一大行业巨头华能新能源净利润同比下降一半以上。2013年前三季度，作为风电整机制造商代表的华锐风电亏损超过2.8亿元，其累计存货超过85亿元。从整体上看，无论是风电配件和零部件生产还是整机制造以及风电场的运营公司，我国风电全产业链陷入亏损的泥潭。再如光伏产业，统计数据显示，2014年我国光伏产业中从多晶硅材料到组件部件的企业数量超过一千家，其中组件制造企业数量占比约2/3，光伏组件以及建设完成的产能达到了70GW以上。但2014年光伏产业的平均产能利用率还不足50%，约一半以上组件制造企业至今仍处于亏损状态。对于LED产业，2015年以来在面对全球经济持续疲软、LED产品市场剧烈震荡的外部环境下，尽管从产能上来看整个LED产业整体处于高速发展状态，但相当一部分企业却面临着裁员和倒闭的处境。例如，LED行业中具有代表性的中祥创新电子、鑫佑光电、云傲照明和佛山托维等纷纷倒闭，而老牌的璨圆光电、晶元光电等台资厂商也开始大幅裁员。

从风电到光伏再到LED，这些战略性新兴产业的发展问题几乎都遵循同一个规律，即企业闻风扎堆进入某一行业，短期借助杠杆资金，在土地、财政和税费等地方政府政策红利驱使下大规模上马投资项目，造成产能急剧过剩、产品市场恶化，企业的盈利能力急剧下降甚至面临生存危机。这一怪圈的根源还来自于企业因短期利益的驱动进入产业链低端位置，表现为短期的设备和技术引进投资加大，而长期的技术消化、吸收和二次研发与创新投资严重不足。

（二）长期投资不足

国家制定战略性新兴产业发展规划旨在通过引导企业加大技术创新力度，提升产品技术水平，抢占新一轮产业链的制高点。但在地方政府不当干预的影响下，企业过于追求短期效应，忽略企业长期竞争力提升的技术投入，主要表现在以下几个方面：（1）依赖传统代工模式，自主技术研发投入低。当前七大战略性新兴产业中，大部分企业都是走传统的代工模式，实质上是为相关产业的跨国巨头提供产品组装、技术含量低的零配件生产等业务。以国内新崛起的蓝思科技为例，虽然其跻身苹果系列产品的供应链中，生产高端的玻璃触摸屏。但其本质还是属于代工模式，上游核心的光学组件仍然控制在康宁等跨国公司手中，缺乏自主知识产权；（2）过度依赖国外技术，缺乏技术二次创新思维。我国战略性新兴产业的企业大多不具备相关技术基础，初期肯定需要引进技术，但应该重视引进后的消化吸收及二次创新，否则在长期的核心竞争力上受制于上游国外供应商。太阳能是新能源产业的核心产业之一，尽管表面看起来近几年发展异常迅速，但几乎所有企业都没有在关键技术和设备上加大自主投资研发的力度，缺乏技术二次创新思维，长期自主研发投资严重不足；（3）地方政府“隐性催促”企业落入高端产业的低端环节，短期大量投资挤占了长期投资。近几年尽管部分地方政府的招商引资观念有了一些转变，一方面盯住国际上的高技术产业，另一方面开始注重安排地方企业同国际跨国企业合作，希望借此提升地方产业的层次。然而，在实际合作过程中，跨国企业往往只将那些技术含量低、资源浪费大和环境污染高的零组件生产和最终产品的组装环节转移至国内企业，而且国内企业的初期引入成本还不菲。以光伏发电行业为例，光伏发电所需要的多晶硅提炼环节有较高的能耗和污染，但我国很多地方政府在招商引资中只顾GDP政绩，强力催促地方企业配合，地方企业基于长期形成的“政企关联利益”考虑只能被动落入这些低端环节。大量的初始投资必将挤占企业通过生产端升级改造改变发展模式、提升长期竞争力的资金投入。

三、地方政府不当干预与企业非效率投资

（一）“晋升锦标赛”促成地方政府不当干预企业投资

我国当前的地方官员考核晋升机制具有明显的以GDP增长为首要指标的“晋升锦标赛”特征，但这一机制被地方政府过度利用并扭曲为只注重经济发展短期的“量”，不重视经济发展长期的“质”。这一对短期“量”的过度关注必然造成地方政府对战略性新兴产业的发展态度持“全、大、快”的思维，即产业链要全、产业规模要大和产业成型速度要快。因此，地方政府纷纷加码各类产业扶持政策，促使企业短平快的大力上马投资项目就不难理解了。而企业在基于对地方政府具有资源掌控和产业门槛准入话语权的考量后，再加上长期形成的“政企关联”收益考虑，通常积极主动的迎合地方政府。

然而，在这种“晋升锦标赛”激励下地方政府对企业的不当干预，只能为极少数的初始几家企业带来丰厚投资回报，后期产生的产能急剧过剩、产业同构化严重等问题将大大削弱企业的持续生存和发展能力。同时，地方政府忽视市场规律的不当干预行为表现出明显的“揠苗助长”特征。虽然从世界范围来看，发达国家政府对新兴产业都或多或少给予一定的扶持措施，而在新兴产业萌生早期也的确需要政府扶持，但这些扶持措施大多会逐步退出市场。而我国地方政府将这一手段无限放大应用于战略性新兴产业上，明显违背产业发展规律。当前许多地方政府所制定的战略性新兴产业支撑措施大多给企业一种“无限期扶持”的承诺假象，促生了企业一拥而上的短期大量投资这种“鲶鱼效应”，是典型的“揠苗助长”行为。

（二）财政分权加剧了地方政府不当干预企业投资

我国实行中央和地方“财权”与“事权”相分离的制度，财政分权改革后，我国地方政府在经济利益上有了较大的独立空间，追求经济利益自然成为了一些地方官员的重要任务和目标。由于地方政府收入的主要来源是税收，税收的规模取决于税基和税率，但税率往往保持不变的稳定水平，而税基大小又取决于经济规模。因此部分地方政府不顾长远经济发展，千方百计追求经济规模的不断扩大就不难理解了。对于战略性新兴产业而言，地方政府极力追求短期内将产业规模做大，既可以实现短期税收效应，同时还改善了GDP的产业构成比例。因此，地方政府自然倾向于上马那些周期短、见效快、具备面子与政绩效应的项目。相应地，企业投资也因此被人为引导至此。企业匆忙上马那些低门槛、技术含量低，且往往具有组装代工特征的低端项目成为了各地在发展战略性新兴产业的常态。这些项目在投产之后其税收收入效应通常很快显现出来，拓宽了地方政府的税源、缓解了地方政府行使“事权”的资金窘境，但造成的长期后果则是将企业套牢在相应产业的低端环节，抑制了企业的长远发展。

（三）地方政府补贴的避重就轻影响企业投资

从本质上说，战略性新兴产业的推动力是技术的不断创新配合商业模式的不断改进与完善，其中技术创新是根本，而基础性研发是技术创新的重要推动因素。从世界范围来看，占据产业链制高点的那些跨国巨头每年对技术创新的基础性研发投入都相当大，许多甚至有专属的科学实验室，例如谷歌、美国电话电报公司等。不过重大技术创新的研发投入往往具有较高的风险和较大的市场前景不确定性，一般企业不愿意或者无力承担。实际上，处于战略性新兴产业链各个环节的企业都有技术提升进而提升产品技术附加值的动因，政府合理的研发补贴机制有助于企业改变技术创新投入的风险承担偏好。因此，科学合理的财政补贴是地方政府引导战略性新兴产业企业健康成长和产业成熟发展的重要手段。但在实际操作过程中，许多地方政府并没有厘清政府补贴在各环节的比重问题，比如是否应该在研发环节多补贴、在制造环节少补贴、在销售环节按产品的公共性与外部性程度分类补贴等。相反，一些地方政府急功近利，将有限的财政补贴资金用在了企业的产能过度扩张上，挤占了本应该用于企业长期技术创新的研发投资上的补贴资金。例如，安徽芜湖、江苏扬州和广东江门是我国LED生产较集中的地区，自2009年以来三地出台了多项生产设备购买的补贴措施，这使得主要的生产设备MOCVD数量仅在2009～2011年三年间就增长至630余台，扩大了3倍之多。这种针对产能的补贴机制加剧了行业产能爆发式增长，引发全国的LED投资热潮，造成了企业之间的价格战和市场环境恶化。

四、结论与启示

笔者对我国战略性新兴产业在实际发展过程中出现的“量”高“质”低问题进行了深入的分析，总结出地方政府不当干预下的企业非效率投资是一项关键因素。在我国特殊的制度和经济转轨背景下，地方政府因其产业发展目标函数扭曲而引发企业出现了短期规模扩张过度投资与长期发展投资不足的结构性问题。地方政府的产业目标函数受当前的政绩考核晋升机制、财政分权制度和政府补贴错位共同交织的影响，并促使其不尊重企业和产业的发展规律，频繁使用不当干预的行为。

因此，应以地方政府为主、中央政府为辅，积极采取一系列政策举措改变战略性新兴产业的企业非理性投资行为，完善产业发展道路。具体可以从以下几个方面来进行：（1）完善中央对地方政府的政绩考察机制，转变唯短期GDP和税收收入规模为单一指标的考核思路，注重地方经济发展的可持续性、技术含量和环保标准。同时，加大对地方的财政转移支付力度，缓解地方行使“事权”的财政资金不足等问题；（2）改变地方政府对企业的不当干

预行为，由管制型政府向服务型政府转变，由依靠行政性干预手段向市场性调节方法转变。注重提供企业在产业进入和企业发展过程中的咨询服务，消除短期急功近利对企业的不当干预和隐性担保行为，以及企业一惯的“政企关联”思维；（3）地方政府应当充分论证本地区的产业竞争优势，并详细制定适合本地区产业发展道路的长、中、短期产业详细规划和执行计划，严格按照规划设立市场的门槛准入标准，防止产业发展道路走偏走歪；（4）构建科学合理的企业补贴政策体系，尤其是对企业对技术的二次创新和自主研发环节应加大补贴力度，同时还要加强政府对企业自主创新的知识产权保护。例如，可以考虑设立企业技术研发风险补偿基金，鼓励企业扩大长期研发投资，提升企业可持续竞争力，努力抢占产业的价值链更高节点；（5）转变过去仅注重对企业生产侧进行扶持的单一思路，增加政府对战略性新兴产业的需求侧支持力度，可按最终产品的公共性与外部性程度实行不同程度的政府采购。同时地方政府还应帮助企业扩大产品宣传，培养产品消费端市场，防止企业间的恶性价格竞争阻碍产业的健康成长。

［1］ 凌江怀，胡雯蓉.企业规模、融资结构与经营绩效—基于战略性新兴产业和传统产业对比的研究［J］.财贸经济，2012（12）.

［2］ 胡吉亚.我国战略性新兴产业发展的融资问题研究［J］.中国青年政治学院学报，2015（6）.

［3］ 赵玮.融资约束、政府R&D资助与企业研发投入—来自中国战略性新兴产业的实证研究［J］.当代财经，2015（11）.

［4］ 汪文祥.战略性新兴产业投资：复杂的特性需要更多样的融资机制［J］.中国战略性新兴产业，2016（8）.

F272.3

A

2015年福建省中青年教师教育科研项目“战略性新兴产业的企业非效率投资研究——基于高阶梯队理论”（JAS150629）

赖明发（1984-），男，博士研究生，研究方向为宏观经济与公司财务行为。