PPP项目中民营资本困境与破解思路

林娜

(集美大学 诚毅学院，福建 厦门361005)



PPP项目中民营资本困境与破解思路

林娜

(集美大学 诚毅学院，福建 厦门361005)

PPP(公共私营合作制)模式作为政府和社会资本一种新型的合作模式，成为推进供给侧结构性改革的重要方式之一。民营资本作为社会资本的重要组成部分，在市场准入条件、资源要素配置以及政府管理服务等方面，仍然难以享受和国有企业同等的“国民待遇”。为更有效地激发民间投资活力，需要对民营资本”一视同仁”,厘清PPP部门职责，完善监管机制，发挥商业银行的规范和促进作用，放宽市场准入条件等吸引民资。

PPP ；民营资本；机制创新

在财政部要求地方政府控制举债规模，善于利用社会资本力量的背景下，中国大地掀起了新一轮PPP热潮。PPP 模式作为政府和社会资本一种新型的合作模式，能为推进供给侧结构性改革发挥重要作用。但是，从前期的实际运作来看，PPP模式仅仅被一些地方政府视为引进外资、化解债务的一种手段。注重其融资规模而轻视其运作管理；注重其建成速度而轻视其实际效率，社会资本尤其是民营资本往往暴露在各种风险之中，严重挫伤民营资本参与的积极性。PPP模式中的资本，一方往往由央企、国企和大型金融机构占据，而民营资本多持谨慎观望态度。通过PPP模式，将民营资本与公共建设领域对接，是实现基础设施建设商业化的大势所趋。该模式强调利益共享、风险共担。对任何一方的偏倚都违背了契约精神，从而直接影响PPP项目的正常开展。

一、 PPP模式内涵与本质

PPP模式，又可称为“公私合作”的融资模式，就是公共部门与私人资本(民营企业)以合作伙伴身份共同投资、建设并运营管理公共基础设施及公用事业项目，在合作中参与各方实现自身经济利益及社会公众利益“多赢”的目标。PPP模式兴起于21世纪初，是主要用于公共基础设施和公共事业项目建设的一种融资方式。

PPP的本质是政府向社会购买公共产品或者服务，一般包括服务外包、特许经营、私有化三种类型，但并不是说所有PPP项目都必须经过政府授权。在我国，PPP模式主要运用于水务、燃气、收费道路、垃圾处理等基础设施建设领域。

二、民营资本参与PPP项目的困难所在

PPP项目是一个复杂的系统工程，其成功的基础来自于各方在项目中的权利和义务的妥善安排，合理分担项目的风险并完善项目结构。PPP是一场政府与私营部门关系的革命，改变了以往二者从属甚至对立的关系，让二者以全新的合作姿态，发挥各自天然的优势，进行兼顾公平和效率的互补性合作。然而在参与PPP项目中，民营资本作为私营资本中极其重要的一环，因其主观因素及客观环境影响，依然存在诸多困难。

(一) 设置壁垒，隐形阻击民营资本进入PPP项目

首先，尽管当前PPP项目储备丰富，但是其落地却十分困难。究其原因，PPP对项目参与各方有较高的期待。而以民企为代表的民营资本在社会上似乎有一个普遍的共识，即在生产管理水平或者其他生产要素的调配都有先天的不足，各地优质的PPP项目基本上都成为国企的囊中之物，民企要投入PPP的项目尤其是具有良好发展前景的项目难度很大。项目往往刻意回避民营资本的介入，以直接或变相的方式制定规则，设置隐形门槛。直接拒绝或阻拦民营资本进入PPP项目。

其次，在政府立法方面，由于立法缺位，许多部门尽管都出台了政策措施，但统筹不够，实际执行中部门间的政策难以适应，个别地方反映政府部门信用度较差，民企担心参与PPP后政府违约。

(二) 民企融资成本居高不下，不利于竞争

目前PPP项目的融资方式仍然较为单一，加之我国直接融资市场并不完善，导致项目对银行贷款的依赖程度较高。2014～2015年的两年之间，央行多次降息，意欲降低企业融资成本，满足企业进一步投资需求；同期民间借贷利率也有所下降。然而民营企业由于其生产规模、抗风险能力及市场占有率等因素信用评级较低、银行贷款融资并不具优势，融资难且成本居高不下。同时，受到整体宏观经济不景气等因素影响，很多民企的经济效益明显下滑，甚至出现部分倒闭，金融机构天晴送伞，下雨收伞，加之众多民企对民间借贷心有余悸，因民企经营成本高导致投资不足。

(三) PPP项目中的民营资本乱象丛生

第一，避实就虚，利用政府短板跑马圈地。政府与社会资本之间的信息、能力不对称。政府部门存在短板，筹措建设资金、经营城市资源，缺乏能力。对未来社会资本的投资要求不具体，对投资责任和风险的防范不到位。没有明确的投资期限要求和强度要求，给不少社会资本跑马圈地提供机会。

第二，无序竞争，恶意低价中标搞乱市场。低价优质是所有项目的共同追求，但低价是否应该考虑现实参考标准？以垃圾焚烧项目为例，从2015年6月江苏某地垃圾焚烧发电项目48元/吨；时隔两月，安徽某地生活垃圾焚烧发电项目26.8元/吨；年底安徽某地市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目居然报出0.39元/吨，如此报价明显低于同行的2.6元/吨，且远低于当前污水处理的成本价格。这样不计后果，是否存在拖延工期、降低工程质量、恶意偷排的风险，是否已经严重损害了环保行业的整体利益，扰乱了PPP发展的社会环境？值得深思。

(四) 民企税负减轻获得感不强

民企负担较重是制约民间投资的重要因素，其中税费负担又是反映比较集中的问题之一。一些民企在税费负担减轻方面的获得感不强，有一些企业反映负担比较重。主要原因是当前税费规则体系比较复杂，行政性收费需要进一步清理。营改增改革对整个国家、对企业的管理水平要求比较高，特别是2016年5月1日全面推开以来，有些民企的管理跟不上，抵扣链条不完整，间接增加了企业财务审核工作难度和企业纳税风险，故而忧心忡忡。

三、解决PPP项目中民营资本困境的

思路

(一)充分发挥市场机制的决定作用，平衡不同利益主体关系

第一，要充分发挥市场机制在推进PPP中的决定作用。各级政府要结合政府行政管理体制改革和职能转变的要求，进一步研究和解决好发挥市场机制在推动PPP模式中的核心作用。PPP项目的参与各方，要结合PPP项目的实施，重新定位政府、社会资本、相关机构等，在PPP模式中的角色和作用，解决好“职能缺位”、“职能越位”和“责任不到位”的问题。避免以创新为借口，钻政策空子、盲目铺摊子的行为。审慎决策和使用财政资金，重新认识政府对PPP项目奖补、设立政府性PPP引导基金、变通财政资金投入方式等投入PPP项目。发挥好政策性资金和财政资金在优化社会投资结构中的主体作用，重视吸引民营资本和国外资金，参与到PPP项目，避免一哄而上，坚持把地方政府的债务规模控制在地方政府财政能力可承受范围内，不突破红线，守住底线，用好用活社会资本。

第二，平衡好不同利益主体关系。建设良好的PPP发展社会环境，离不开政策、法律、金融和信用体系建设对它的影响，也离不开政府部门、国企民企、金融投资及其它服务机构等相关利益主体的支持。上述主体和相关因素的紧密联系、相互作用，直接或间接地影响着我国PPP实施的方向、动力和实效，同时它们之间也在相互促进、相互作用和相互转化。因此，要维护PPP发展的生态平衡，促使相关利益主体、各种影响因素处于一个相对均衡的状态，是维持PPP发展良好社会环境最重要的调控策略。

从全局的角度来看，当前要尽快消除民营资本进入政府项目投资领域的障碍，必须通过PPP立法，引导PPP发展的市场秩序和契约意识的建设。通过金融体制的改革和金融产品创新，解决好PPP项目的持续性融资和融资不灵、资金不畅的问题。冷静对待快与慢、优与劣、破与立的关系，辩证看待在PPP发展过程中的创新问题。统筹兼顾各利益相关者的关系，只要有利于PPP长期健康发展的政策、举措，都需要给予肯定和支持。对不利于促进PPP长期健康发展的行为和举动，都要给予及时纠正和消除。要积极和慎重地汲取国外在PPP运作方面的经验和教训，避免一知半解的吸收，更不可照搬照抄。循序渐进、精耕细作、逐步推进PPP的发展，使PPP真正成为推进政府投融资体制改革和机制创新的发动机和加速器。

(二)商业银行不仅为PPP项目服务商，更应为规范者和促进者

第一，商业银行应进一步增加企业贷款抵押的能力，进一步拓展抵押的品种。相对于大型企业，民营中小企业面临的困难更多。针对民营中小企业面临的问题，政府可以提供融资担保服务，民营中小企业差在信用不高，通过担保来增信，可以使金融机构较放心地提供金融服务。

第二，服务上商业银行应开发适合中小企业创新的金融产品，如探索开展中小企业应收账款质押融资，支持中小企业通过应收账款质押获得贷款。建立健全PPP专项风险管理体系，努力实现对PPP项目的全周期动态管理，降低融资阶段的风险管理成本。借此服务过程，对金融监管机构和政府立法部门适时提出合理化建议，以此推动相关法律制度的健全，促进PPP模式的规范发展。

第三，商业银行除了传统的融资业务，还要在发债、供应链金融等金融工具方面进行不断创新，探索PPP融资的资产证券化途径，利用“投行+商行”和非贷款类金融工具满足PPP客户结构化融资需求，更多地给企业提供直接融资的渠道，如上市和发行企业债券等。

(三)充分发挥政府的主导及推进作用，让PPP项目物有所值

第一，民营资本要正确认识和处理好机会与风险、发展与稳定、能力与不足之间的关系。要摒弃不计后果、盲目跑马圈地，超大范围、超出承受能力，批量承揽PPP项目的现象。严禁故意钻政策空子，利用方案漏洞，以不正当手段和恶性竞争方式中标PPP项目，争抢投资机会的现象。民营资本需要客观评价自身认知和发展能力，从一些简单项目、投资规模小的项目做起，把PPP项目的流程和政府之间的相互关系，熟悉起来，真正做到长远合作，把PPP项目的债务风险纳入企业风险管控的范畴，避免以投机心态，造成PPP项目的风险过度，最终影响投资回收，影响金融市场稳定和经济发展全局。

第二，各级政府部门，要把降低政府项目的投资成本、提高项目投资和运营效率，作为推进和利用PPP模式的出发点和落脚点。要把PPP项目是否真正的物有所值，放在决策的突出位置，进行判别和决策。差别化、针对性做好PPP项目的识别和准备工作，避免急功近利、因做而做，变相增加政府投资项目的综合成本和政府债务压力。

第三，需要制定相应政策促进各级政府机关建立联合互动机制。政府可以考虑成立跨部门的协调推动小组，由各相关部委的涉及城市基础设施项目审批与执行部门联合参与。省各级部门成立相应小组进行项目推进，负责辖区内的政策制定、项目及前期相关研究及监管。

第四，相关部门需要研究制定通用的PPP项目实施规范。我国城市基础设施属性因地域不同，相应的PPP项目实施各有千秋。但如能着眼于项目共性，制定行业通用的PPP项目实施规范和专用标准，不仅有利于政府部门的参与、协调和相应监管，而且有利于吸引民营资本的参与。

第五，继续增加示范项目，严格绩效考核，督促项目加快落地，建立行业标杆和准则，严格保证项目质量。政府应集中统筹规划布局，加强组织协调，优化和简化示范项目的核准程序，协调解决项目实施过程中的问题，确保示范项目建设进度、质量和示范效果。强化政府对示范项目的事中事后监督，针对规划编制和实施、项目核准、价格财税扶持政策，推动示范工程的有效实施。

(四)优化税费规则体系，进一步清理行政事业性收费

第一，采取措施扶持民营企业的发展。这其中包括对符合规定民营企业纳税人实行税收优惠，对小微民营企业行政事业性的收费，对金融机构为小型、微型企业提供融资服务进行税收政策支持等；鼓励科技创新投资，包括固定资产加速折旧等；清理和规范行政事业性收费，减少和简化不必要的审批，国家降低企业税负负担的政策是实实在在的真金白银，要确实让民企感受税收减轻的获得感。

第二，政府提供民营资本进入PPP项目的激励措施。相关法律法规的进一步完善对保护和促进PPP项目的落地和实施是一剂强心剂。因此，政府在实际操作PPP项目时，可根据项目的特点采取投资赞助、协助融资、政府担保、税收优惠等具体的激励措施吸引私营企业参与基础设施PPP项目的投资。

四、结论

政府和社会资本合作的PPP模式对推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，增加有效供给，实施创新驱动发展战略具有深远意义。但是，2016年以来的民营企业投资增速下降引发广泛关注，在PPP项目中，要真正把民营资本引进来，必须强化契约精神，规范履约行为，通过一系列的规范和扶持政策让民营资本切实地在制度上、财产保护上放心；同时，政府要舍得把一些含金量高的PPP项目放给民营企业，只有这样才能让民营资本放心并愿意投资。

[1]卫志民，孙扬.民营企业参与“PPP项目”的制约因素分析[J].江苏行政学院学报,2016(3).

[2]崔志娟，韩菲.政府与社会资本合作(PPP)模式操作的有效路径研究——基于一项问卷调查分析[J].会计之友,2016(14).

[3]屈志.PPP模式在养老项目建设中的应用探讨——以长春市为例[J].吉林工商学院学报，2015(6).

[4]王晖.PPP模式在云南省养老机构建设中的应用探索[J].科技视界，2014(36).

责任编辑 胡号寰E-mail:huhaohuan2@126.com

2016-04-07

2015年福建省中青年教师教育科研项目(JAS150858)

林娜(1979-)，女，福建厦门人，馆员，硕士，主要从事企业经营管理研究。

F290

A

1673-1395 (2016)08-0052-04