三权分置：农村土地集体所有制的有效实现形式

■冯霞文月

三权分置：农村土地集体所有制的有效实现形式

■冯霞文月

中共中央办公厅、国务院办公厅10月底颁发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），要求完善农村土地所有权、承包权、经营权分置，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。毋庸置疑，“三权分置”顺应了广大农民的意愿，既符合了市场经济的精神和逻辑，又有助于推进新型城镇化，是继家庭联产承包责任制后我国农村改革又一重大制度创新。

一、历史演变：从“两权分离”到“三权分置”

土地改革，具体来说就是土地制度改革，包括内容很多，如土地税收制度改革、土地产权制度改革、土地使用制度的改革等。回顾历史，由于我国自古就是一个以农业生产为主的国家，因此关于土地制度的改革可以说一直都在进行。从建立中华人民共和国以来，我国推行的农村土地改革主要有：

（一）从封建土地制度到农民土地所有制

在解放前半殖民地、半封建的旧中国，维持着封建土地制度：占农村人口不到5%的地主、富农，占有50%的土地；占农村人口90%的贫农、雇农和中农，只占有20%至30%的土地。这个封建土地制度，严重阻碍着农村经济和中国社会的发展。1947年9月，中国共产党召开的全国土地会议通过了《中国土地法大纲》。1950年6月，中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。同年冬起，没收地主的土地，分给无地或少地的农民耕种，同时也分给地主应得的一份，让他们自己自食其力。把封建土地所有制改为农民土地所有制，农民既获得土地所有权，也获得了土地的使用权、经营权，改革大大解放了生产力，促进了农业生产的发展。

（二）从农业生产合作集体所有到人民公社所有制

1949年10月至1953年，我国的农业合作化开始以办互助组为主，同时试办初级形式的农业合作社。1951年9月中央召开互助合作会议，讨论通过《关于农业生产互助合作的决议》。1952年冬至1953年春，在发展农业互助合作运动中出现了急躁冒进倾向。1953年12月中央公布了《关于发展农业生产合作社的决议》，农业合作社从试办进入发展时期。1955年7月毛泽东主席在省、市、自治区党委书记会议上作《关于农业合作化问题》报告，对党的农业合作化的理论和政策作了系统阐述。同年10月中央召开七届六中全会，通过《关于农业合作化问题的决议》。会后，农业合作化运动急速发展，仅3个月左右时间在全国基本实现农业合作化，完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变。

在1958年至1960年的“大跃进”和“人民公社”运动中，土地的农业生产合作社集体所有制又变更为人民公社所有制。1962年9月党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》，将这种土地制度在全国范围内确定下来。在实行这个土地制度期间，个体的农民没有了土地的所有权、使用权和经营权，土地的所有权和使用权高度集中，土地不能出租和买卖，土地资源无法合理流动和配置优化。

（三）从“一权变两权”到“两权变三权”

在20世纪70年代末80年代初实行的家庭联产承包责任制，其显著特点是“集体所有、分户经营”，把土地的所有权与经营权分离开来。为保障农民的土地经营权，1982年12月在第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》中予以规定。之后1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》，使这一制度更加明确，规定：“集体所有的土地按照法律规定属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体经济组织所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”这种土地制度并没有从根本上改变土地的集体所有的性质，只是将土地的所有权、经营权分开了，实现了“两权分离”，即第一次权利分离，“一权变两权”。这在当时，对调动农民的积极性、解决农民的温饱问题来说，的确取得了很大的成就。

起初，由于土地的承包经营主体和实际的经营者高度统一，弊端并没有暴露出来。而随着工业化、城镇化快速发展，大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。为了更好地适应承包主体和经营主体不断分离的客观趋势，就有必要“两权变三权”，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，即第二次的权利分离。

2014年9月，习近平总书记在中央深改组第五次会议上表示，现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题。要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。颁布这个《意见》，意味着以文件形式确定了下来。原有我国农村基本的土地政策“农村土地集体所有,家庭联产承包制”，使农村土地所有权和使用权发生的“二权分离”（土地集体所有权、土地承包经营权），转变为继续坚持农村土地集体所有权的根本地位基础上的“三权分置”（土地所有权、承包权、经营权分置）。

二、制度创新：理清思路、领会实质和抓住重点

“三权分置”的实质是在土地公有制的大前提下，让农民从土地上解放出来，但又不至于失去土地兜底的保障。《意见》的“三权分置”改革创新了农地产权制度，最大的突破是放活土地经营权，经营权在更大范围内优化配置，在保护农民相应权益的同时盘活土地资源要素市场，有利于土地流转和规模经营主体的培育，既解决了原承包农户的财产权益保护问题，又能解决农业现代化的持续发展基础和增长动力问题，从而提升土地利用效率、农业劳动生产率，进而提高农业效率和竞争力，也为农民进镇安居和新型城镇化提供了基础保障。

（一）农民和土地关系是“三权分置”的改革主线

在农村改革发展的新阶段,习近平总书记指出“新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地的关系”。土地问题始终与农业发展和农村稳定紧密相连,我们党在革命时期关于土地改革的主张,得到了广大农民群众的衷心拥护,成为革命成功的关键。改革开放30多年来,我国农业农村面貌发生了巨大变化,最根本的原因就是改革了束缚生产力发展的体制机制障碍,特别是理顺了农民和土地的关系。实践证明，什么时候土地制度和政策顺应民意、符合民情,什么时候农村社会生产力就得到解放和发展,国民经济就得到健康持续发展。在新的发展时期，我党明确要求进一步深化对农民和土地关系的认识,坚持把处理好农民和土地的关系作为推进改革的主线。在此次印发的《意见》里，无论是首先予以强调的四条基本原则——尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜，还是深刻阐释的要逐步形成的“三权分置”格局——始终坚持农村土地集体所有权的根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权，都包含着对这条主线的清醒把握。

（二）继续坚持农村土地集体所有权的根本地位

农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。今年习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上指出：“深化农村改革,最大的政策,就是必须坚持和完善农村基本经营制度,坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营基础性地位,坚持稳定土地承包关系。”新中国成立后，我国于20世纪50年代中期，通过合作化和人民公社运动，农民的土地所有权制度逐步向“三级所有、队为基础”的集体所有制转变，演变为集体经济组织拥有土地所有权，农户拥有土地经营使用权。在改革开放后，这个农村土地制度的安排也继续保留了下来。此次出台的《意见》明确，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。第三方得到土地经营权后仅得到从事农业生产经营的权利，承包权仍然为原先集体经济组织成员所享有。抵押、担保、流转的客体仅是经营权，而非承包权。在类似上海大都市的城市化发展迅速地区，还应当高度重视“集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。”

（三）在城镇化进程中切实维护农民的根本利益

《意见》在明确农村土地所有权属集体所有的大前提下，更加突出地强调农民的土地承包权，以更加充分地保障农民利益。按法律观点，农民作为集体组织一员所取得的土地承包权，属集体组织成员权利的一部分，直接的依据就是农村集体户口。《意见》明确严格保护承包权，强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，任何组织和个人都不得强迫或者限制其流转土地；同时根据形势发展需要，又赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能。值得关注的是，2014年国务院出台《关于进一步推进户籍改革制度的意见》也曾强调：“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”比照此次出台的《意见》规定，还是反复强调“尊重农民意愿”“坚持依法、自愿、有偿”，既是为了反复申明政策意图，同时也指向了现实中一些不容回避的问题，如近年在征地过程中损害农民权益现象，以及城镇化过程中农民“被上楼”的问题。

（四）进一步放活经营权优化配置土地资源

《意见》明确要求加快放活经营权，赋予新的经营主体在流转土地上，享有占有、耕作并取得相应收益的权利，稳定经营预期，使其放心投入，培肥地力，完善农业基础设施，积极推动现代农业发展。我国人均农用地资源高度缺乏的现实，决定了优化土地资源配置势在必行。目前我国大多数农户经营的土地面积在0.5公顷以下，而世界上中等收入以上的国家平均每个生产单位的面积在76公顷左右。事实上，一些种田能手为取得规模效益而希望得到更多的土地，但之前在土地流转过程中，出现过很多经营主体权益得不到保障的情况。问题的另一方面，承包制使许多农民对自己经营土地收益低不满意，对离开土地又不放心。因此从某种意义上说，承包制既阻碍了广大农民真正从土地上解脱出来，又阻碍了农业的规模化、集约化经营。实行“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地经营权能，有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置，有助于农业规模化经营和推进农业现代化，从而提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率。同时，必将大量减少自给自足生产的农户和兼业农户，而以提供商品农产品、实现效益最大化为目标的家庭农场、合作社、农业产业化经营组织和农业企业为代表的“农业经营者”将不断成长发育，随之会大幅度地提高农业质量效益和竞争力，从而奠定现代农业经营体系的坚实基础。

三、深化改革：认真贯彻《意见》精神与后续探索

形势在发展，改革在路上。从十八大提出鼓励经营权在公开市场上流转、发展多种形式适度规模经营，到十八届三中全会首次提出赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，从2014年的1号文件到中央审议通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，再到此次两办印发《意见》，“三权分置”的改革路线图不断清晰起来。在贯彻落实《意见》精神过程中，要求各地相关部门不仅要遵循守住政策底线、循序渐进和因地制宜等原则，更要善于从法律上保护确认、从制度上完善机制、从配套上做好服务，充分实现好、维护好和发展好农民权益。

（一）认识《意见》重要性，实践中不可操之过急

中央此项《意见》非常重要，方方面面认同这是继家庭联产承包责任制后，中国农村改革又迎来的一次重大制度创新。但发布实施后，会不会短期内使我国农业、农村经济有一个大的变化和飞跃？应该不会，且原因并不复杂。20世纪80年代初推行的农村家庭承包经营制度，摒弃了“一大二公”、“大锅饭”的旧体制，使农民突然摆脱了“三权合一”的束缚；随着承包制的推行，个人劳动与收益直接挂钩，使农民生产的积极性大增，极大地解放了农村生产力。现实形势全然不同，三权分置在实践中已经形成并发挥作用，土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，各地已经进行了不同类型的试点探索，积累了经验，制定了相关办法。截至今年6月，全国2.3亿农户中，流转土地农户超过7000万，比例超过30%，而东部沿海发达省份已超过50%；目前，全国已经有270多万家庭农场、农民合作社、农业企业等农业组织，形成新的农业经营主体，是真正的农业生产经营者。《意见》只是对现实模式的追认与规范，将“三权分置”上升到国家政策层面上，实际上是对现实的追认，对未来趋势的顺应，其积极作用会持续地缓慢释放。同时，也千万不要夸大农民带土地进城的财产收益，不要把农村土地都当成城郊村的土地一样值钱，针对“三农”工作，各级政府还应该继续落实中央关于“多予、少取、放活”的工作方针。

（二）土地制度是国家基础性制度,必须守住改革红线

土地是农业最重要的生产资料,是农民安身立命的根本,是农民最大的财产,关系到农村的和谐稳定。任何时候都不要随便动农民的土地，必须始终把保障农民权益放在首位。农村土地制度改革事关重大,涉及的主体、包含的利益关系非常复杂。基于土地所产生的各种权益的保障，已成为深化农村土地改革的关键。有时改革会牵一发动全身，因此必须注重守住底线,必须审慎稳妥推进。我们要遵照习近平总书记关于“四个不能”的指示：“不管怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了。”这“四个不能”，就是农村土地改革不可逾越的红线,就是我们必须坚守的改革底线。除了做好规划、政策等宏观管理工作外，应针对实际情况，对土地流转中出现的耕地违规改做它用、土地拿着政府补贴而撂荒、毁坏耕作层或重金属等污染破坏耕地等现象，认真监管，严格执法，绝不姑息。

（三）充分地融入市场机制，最大限度地激发全社会的活力

从“两权分离”到“三权分置”，是过去我国30多年里农村土地制度改革的路径和过程，只有更充分地引入或融入市场机制，才能更大限度地激发全社会的活力。传统的农民个体经营土地方式，由于受到了集体经济组织内部及其成员之间的深刻影响，很难在市场经济中脱颖而出。培育新的农业经营主体，必须摆脱原有集体所有制“地方政府所有制”的管理模式，让只要合规守法的经营者大胆按照市场需求去创、去做。农业是基础产业，政府应该继续稳定和增加对农业的补贴及组织各方面的支持。目前进行现有的农业补贴改革，重点应在合理性、针对性、有效性上下功夫；新增补贴资金要向新的生产经营主体倾斜，引导土地流转、适度规模经营、发展现代农业，提高农业的质量、效益和竞争力。要按照《意见》明确经营权内涵、明确经营权的权能和鼓励创新经营方式等放活经营权的途径，积极创造条件，促进新型经营主体和适度规模经营健康持续地发展。

（四）注重以问题为导向，工作中因地制宜、循序渐进

从问题来看，我国人均耕地面积仅为0.1公顷，人多地少是我国的基本国情，而且地域辽阔各地农村情况千差万别。不少农村地区，农民非农就业机会有限，土地承载农民的生产生活，如果流转起来不顾实际，会损害农民利益。而在城市化进展快的地区，即使土地流转价格高、农民就业渠道多，如果缺乏长效约束机制，土地流转的随意性大，有的投资者热衷包地、资本下乡伺机谋利，套取农业补贴和补助，也会使农业生产投入短期化、持续性差，因而土地流转矛盾也越来越多。《意见》指出，充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新，总结形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和办法。从实际出发，以问题为导向，重点是落实和完善农村土地确权登记颁证工作、建立健全土地流转规范管理制度、构建新型经营主体政策扶持体系和完善“三权分置”法律法规等四项任务。

（五）审慎研究土地制度改革方向，现实中切不可盲目越轨

业内人士认为，《意见》是近年来土地制度改革中非常重大的改革，也是对之前土改思路的进一步确认，下一步会继续修订土地相关法律。中国农村实行集体所有制已经超过半个世纪。从某种意义上说，这种集体所有制取得了巨大成就，但尚未能彻底解决中国农村和农民的问题。其中，从产权关系上说，集体所有制的财产边界还不够清晰。西方农业发达国家的农业生产组织形式是建立在私有土地基础上的家庭农场，是典型的“三权合一”，但中国的国情完全不同。近年来，理论界对农村土地所有制度的改革进行了探讨。在农村土地所有权的权属确定上有三种不同的思路：一是依然实行土地集体所有制，在“两权分离”的基础上，将使用权分离为承包权和经营权，农户可以承包权入股参与土地股份合作制的经营和分配；二是改革土地的集体所有权，实行土地农民私有化，实现目前生产力条件下的所有权与经营权的统一；三是废除农村集体所有权，实行土地的国有化。显然，目前的政策基本采取的是有法律依据、有实践基础、有可操作性的第一条路径。可以预见，在相当长的历史时期内，第二、三条路径仅仅可以理论探讨，在实践中除非有国家级的试点任务，一般不可以搞什么土地“私有化”或“国有化”试验之类的动作。至于内在可能的制度缺陷，如2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，但分离出来的经营权在法律层面是应该被视为物权，还是债权问题，相信会在实践中找到合理的解决方法。□

（作者单位：上海交通大学创业学院、上海市农村经济学会）