最严格水资源管理“三条红线”考核指标评分方法研究

张 颖，高 阳，杨向明，胡彩虹，雷德义(.郑州大学水利与环境学院，郑州 45000；.河南省信阳市固始县水利局，河南 信阳 46500；.河南省水利厅，郑州 450000)

水是生命之源、生产之要、生态之基[1]，自2009年在全国水利工作会议上首次明确提出实行最严格水资源管理制度后，相继进行了阐述和部署，2010年中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》[2]进一步系统地界定了最严格水资源管理制度的体系构成及其基本内容，与传统的水资源管理相比较，严格化、精细化和系统化是最严格水资源管理的三大基本特征[3]。2013年，国务院办公厅印发了《关于实行最严格水资源管理制度考核办法》，各省市相继提出了考核评分方法，考核办法主要是以“单指标法”进行考核，即考核指标的实际值离目标值的程度进行评分的，但依然缺少统一全面、广泛适用的“三条红线”控制指标考核办法。目前，我国针对最严格水资源管理“三条红线”做了大量研究，黄昌硕[4]等分析了基于“三条红线”的水资源管理模式和总体框架；王浩[5]总结了实行最严格水资源管理的8个关键技术支撑，并进行了深入探析；陶洁[6]等构建了“三条红线”控制指标体系，提出指标确定方法并应用于新密市；李信[7]等结合实际工作，对区县政府如何制定最严格水资源管理制度实施方案提出了具体的思路和方法；姜蓓蕾[8]等根据现阶段实施最严格水资源制度的管理需求，讨论了完善水资源计量与统计管理的主要内容和任务等等。本文以河南省现状年2012和2013年为例进行分析，采用“年尺度多指标法”与“单指标法”的考核评分方法进行对比，以其对最严格水资源管理制度考核提供理论和技术支撑。

1 最严格水资源管理“三条红线”考核办法

根据国务院《关于实施最严格水资源管理制度的意见》(国发[2012]3号)和国务院办公厅关于印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》(国办发)[2013]2号等有关制度和规定，各个省、自治区、直辖市制定了各自的最严格水资源管理制度暂行办法。2015年中国水利水电出版社汇编了《最严格水资源管理考核制度文件汇编》，汇编文件包括中共中央水利部等颁发的重要文件、各地责任与考核制度落实情况和管理制度考核办法。各省的考核指标公式均为基准分加上年度实际值与目标考核值的相对差值，如：云南省[9]和甘肃省[10]的考核指标得分=A×80% +[(考核目标值-实际值)/考核目标值]×A(A为该指标的满分)，广东省[11]的考核指标得分=80+100(400、800)×[(考核目标值-实际值)/考核目标值]。此方法中“单指标法”基础分数和系数选取的主观性和随机性较强，所以，采用“年尺度多指标法”对河南省的“三条红线”考核指标进行计算打分。

1.1 “年尺度多指标法”考核指标评分方法

为了将最严格水资源管理制度落到实处，实现制度的可量化和可操作化，刘晓[12]等构建了水资源管理“三条红线”指标体系，分阶段与国家“五年规划”同步实施，并提出“三条红线”评价方法。本文以该文提出的“年尺度多指标法”评价方法为基础，提出考核指标打分方法。根据各指标对水资源管理的贡献情况，可以分为逆向指标和正向指标。逆向指标是指在适度范围内，数值越小，对水资源管理的有益贡献越大[12]，包括用水总量、工业用水量、农业用水量、万元GDP用水量和万元工业增加值用水量等；正向指标是指在适度范围内，数值越大，对水资源管理的有益贡献越大[12]，包括农田灌溉水有效利用系数、主要江河湖库水功能区水质达标率、城镇供水水源地水质达标率以及跨地级以上河流交接断面水质达标率等，两类指标的计算方法如下：

正向指标计算公式：

(1)

逆向指标计算公式：

(2)

式中：Dm表示得分，当D≥1时，表示该考核指标完成目标；D<1时，表示没有完成目标；Ai表示该考核指标的实际值；Gi表示该考核指标的目标值；Wi表示该考核指标的权重。

水资源管理“三条红线”的总得分D总计算公式如下：

(3)

用水总量、用水效率、限制纳污3个考核指标得分依据“年尺度多指标法”计算所得的评价得分值D得到相应的取分，“年尺度多指标法”所得分值反映了“三条红线”指标完成情况，能综合反映各区域“三条红线”实际完成与目标的距离情况。为了更加方便记录、比较指标得分，在刘晓[12]等计算得分值D的基础上，将所得分值D转换为百分制，即得分值D乘以100为指标考核所得分值Z。依据得分值D的情况，用水总量、用水效率、限制纳污3个考核指标得分Z计算方法如下：

(4)

那么，水资源管理“三条红线”的总得分Z总计算方法如下：

(5)

式中：Z值为考核得分。

1.2 单指标考核打分方法

继我国先后出台了《实行最严格的水资源管理制度工作方案》、《最严格水资源管理制度考核办法》、《关于实行最严格水资源管理制度的意见》等文件后，各省均制定了相应的考核评分方法。上海市[13]制定了《上海市实施最严格水资源管理制度考核工作实施细则》，将考核指标分为三大项6个指标，共计100分；广东省[11]出台了《广东省实行最严格水资源管理制度考核细则》(2011-2015年)，将控制指标分为三大项9个指标，每个指标各100分；云南省[9]编制了《云南省实施最严格水资源管理制度考核工作实施方案》，共考核三大项5个指标，共计100分；甘肃省[10]制定了《甘肃省实行最严格水资源管理制度考核办法》，共考核三大项4个指标，总计100分。现阶段各个省、直辖市的考核评分计算公式均为基准分加上年度实际值与目标考核值的相对差值，定义此方法为“单指标法”。在各个省、直辖市指标考核打分中，广东省相对比较全面，共考核了9个指标，其中，用水总量控制指标(3个)包括用水总量、地下水开采量、工业和生活用水量等，用水效率控制指标(3个)包括万元GDP用水量、万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数等，水功能区限制纳污控制指标(3个)包括跨地级以上市河流交接断面水质达标率、水功能区水质达标率和城镇供水水源地水质达标率等[11]，因此选取基于“单指标法”的广东省最严格水资源管理指标考核评分方法进行比较，考核评分计算见表1。

2 河南省“三条红线”考核指标评分分析

2.1 河南省水资源现状

河南省属暖温带-亚热带、湿润-半湿润季风气候[14]，水资源主要来自于大气降水[15]，多年(2001-2013年)平均降水量为752.9 mm，时空分布极不均匀，汛期(6-9月)平均降水量占全年总降水量的68.9%，非汛期降水量占全年总降水量的31.1%。21世纪以来，河南省多年平均水资源总量为386.57亿m3，其中，地表水资源量273.84亿m3，折合年径流深165.4 mm，地下水资源量191.35亿m3，地表水与地下水相互转换的重复水资源量为78.62亿m3。全省人均水资源占有量366.70 m3，按联合国可持续发展委员会研究确定的人均占有水资源量500 m3为严重缺水线衡量，河南省属严重缺水地区。尤其是20世纪80年代以来，由于城市化和工业化进程的快速发展，水资源供需矛盾日趋严重[16]。2001-2013年河南省平均年供水量220.57亿m3，其中地表水供水量88.82亿m3，占总供水量的40.27%；地下水供水量131.75亿m3，占总供水量的59.73%，大多数城市仍靠开采中深层地下水来维持生活、生产用水[17]，因此产生了地下水位下降、地面沉降、塌陷与地裂缝、泉水断涌等一系列生态环境问题。

表1 基于“单指标法”的广东省最严格水资源管理指标考核评分表[11]

注：A表示实际值，G表示目标值。

2.2 “三条红线”考核指标打分分析

河南省最严格水资源管理制度指标考核共考核三大项9个指标。第一项为用水总量控制指标有3个，分别包括用水总量、工业用水量、农业用水量；第二项为用水效率控制指标有3个，包括万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数；第三项为水功能区限制纳污指标有3个，包括主要江河湖库水功能区水质达标率、城镇供水水源地水质达标率以及跨地级以上河流交接断面水质达标率。本文采用“层次分析法”确定考核指标权重，得到的各个考核指标权重见表2。

2012和2013年基于“年尺度多指标法”的河南省各行政市得分值结果与广东省“单指标法”得分结果分别见表3和图1。可见，2012年河南省“单指标法”和“年尺度多指标法”总分平均相差24.3分，其中，“单指标法”得分平均值为66.8分，“年尺度多指标法”得分平均值为91.1分。河南省“年尺度多指标法”总体考核得分为94.5分，“单指标法”总体考核得分为73.6分。在各地市考核中，“年尺度法”得分最高分为100分，为新乡市和焦作市，最低分为70.3分，为驻马店市；“单指标法”最高分值为84.9分，为新乡市，最低分为驻马店市，为32.5分。总体而言，“单指标法”所得各个行政市的用水总量、用水效率和总分分值均小于“年尺度多指标法”分值，但是开封市和濮阳市的限制纳污“单指标法”所得分值大于“年尺度多指标法”分值。

表2 各考核指标指标权重表

表3 2012年和2013年河南省各行政市“单指标法”和“年尺度法”得分对比表

图1 2012和2013年河南省各行政府“单指标法”和“年尺度多指标法”总体得分结构图

2013年河南省“单指标法”和“年尺度多指标法”总分平均相差24.5分，其中，“单指标法”得分平均值为64.1分，“年尺度多指标法”得分平均值为88.6分。河南省“年尺度多指标法”总体考核得分为93.9分，“指标法”总体考核得分为72.2分。在各地市考核中，“年尺度多指标法法”得分最高分为100分，为焦作市，最低分为63.7分，为濮阳市；“单指标法”最高分值为79.1分，为焦作市，最低分为平顶山市，为30分。总体而言，“单指标法”所得各个行政市的用水总量、用水效率和总分分值均小于“年尺度多指标法”分值，但是郑州、开封和濮阳市的限制纳污“单指标法”所得分值大于“年尺度法”分值。

“年尺度多指标法”利用实际值和目标值计算各个考核指标得分D，依据所得的D，采用百分制法计算“三条红线”总得分。“单指标法”计算公式均为基础分80分加上年度实际值与目标考核值的相对差值，对于实际值高于考核目标值以80分为基准值加上800(或400、200)乘以年度实际值与目标考核值的相对差值为考核评分值，根据考核指标不同，相对差值所相乘的系数不同；当实际值低于考核目标值时，以80分基础分加上100乘以年度实际值与目标值的相对差值为考核分数。由此可见，“单指标法”基础分数和系数选取的主观性和随机性较强，而“年尺度多指标法”求得的得分值更加客观科学。2012年和2013年河南省各行政市“单指标法”和“年尺度法”总分具体分布情况见表4，可见，年尺度法的分布主要在80～99分之间，而单指标法的分值主要分布在60～79分。基于“年尺度多指标法”计算所得的分数普遍高于“单指标法”计算所得的分数，当某个考核指标恰好达到目标要求时，“单指标法”计算所得分为80分，而“年尺度法”计算所得分为100分，因此“年尺度多指标法”更能鼓励各行政市积极完成考核指标，改善水资源状况，落实最严格水资源管理政策。

表4 现状年2012和2013年不同方法考核得分对比表

3 结 语

(1)将“年尺度多指标法”考核评分方法应用于河南省，实现河南省各行政市最严格水资源管理制度“三条红线”的考核指标量化，对促进河南省水资源最严格管理制度的顺利实施有一定的指导意义。

(2)与“单指标法”相比，基于“年尺度多指标法”的考核方法更简便、客观、系统，理论性和可操作性强，便于推广，有助于精细化各个指标的计算，更能促进各地市改善水资源状况的积极性，对指导水资源可持续利用、优化河南省的经济社会发展布局具有一定的参考价值，并为促进最严格水资源管理“三条红线”的量化研究提供了方向。

(3)由于资料数据有限，研究考核指标仍需进一步完善。

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