第二届湄公河平安航道联合扫毒行动国际合作禁毒战略 （编译）

何雪倩

（云南大学国际关系研究院，云南 昆明 650091）

湄公河 （Mekong River，源自泰语 Mae Nam Khong，意为高棉人之河），其上游是中国境内的澜沧江，发源于青藏高原唐古拉山脉，全长4880千米，是亚洲最重要的跨国水系，世界第七长河流，亚洲第四长河流；湄公河流经中国云南省、老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南，于越南胡志明市以南省份流入南海。澜沧江—湄公河是亚洲重要的国际河流，是中国—东盟自由贸易区最重要的运输通道之一。由于湄公河地处世界上重要的毒品生产加工中心区域泰老缅边境金三角地区，因此湄公河成为世界各国毒贩走私毒品的重要通道，据统计沿湄公河流域的毒品走私超过该区域百分三十以上。

一、 中老缅泰湄公河平安航道联合扫毒行动的由来及发展

一个时期以来，受历史、政治、地理、经济、社会等多种复杂因素的影响， “金三角”湄公河流域安全形势趋于严峻，毒品犯罪、枪支走私、赌博、拐卖人口等犯罪活动高发。航运安全问题日渐突出，航道上抢劫、杀人、绑架、枪击、爆炸等严重暴力犯罪活动时有发生。2011年10月5日，13名中国船员在 “金三角” 水域遇害，举世震惊，湄公河国际航道被迫停航。2011年10月为打击湄公河流域毒品等犯罪活动，中国国务委员、中国政法委书记孟建柱倡导成立湄公河平安航道联合执法合作机制，联合打击跨国犯罪，坚决摧毁盘踞湄公河沿岸威胁当地安全稳定的犯罪团伙。10月31日，中老缅泰湄公河流域执法安全合作会议在北京召开，会议发表了 《中国老挝缅甸泰国关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》，标志着中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制正式建立。

据介绍，中老缅泰每年破获毒品案件近百万起，缴获毒品数十吨，但由于湄公河流域地区涉及多个国家，犯罪团伙跨河、跨境活动，各国执法部门跨界打击毒品犯罪面临主权约束、司法障碍等多种因素影响，以一国之力无法有效应对和打击该流域内的毒品犯罪。关于湄公河流域毒品犯罪问题，四国一致认为，要有效遏制，需要四国通力合作，共同努力。为打击湄公河流域毒品走私犯罪活动，在深化四国湄公河平安航道联合执法合作的基础上，在中国国家禁毒委倡导下，2013年4月在中国云南景洪成立了由中国、老挝、缅甸、泰国四国组成的中老缅泰四国湄公河平安航道 “行动联合指挥部”，联合打击湄公河流域贩毒网络。2013年4月19日，中老缅泰四国正式启动湄公河 “平安航道”联合扫毒行动，持续时间为两个月。联合扫毒行动启动后，中国国家禁毒委员会、老挝公安部、缅甸中央肃毒委员会、泰国肃毒委员会迅速派出本国禁毒执法部门具有丰富缉毒实战经验的缉毒侦查专家，中国云南省公安厅等部门派出人员参与了联合指挥部工作， “四国联合扫毒行动以打击毒品犯罪为突破口和切入点，充分发挥和不断丰富中老缅泰四国湄公河流域执法安全合作机制作用，主要任务就是切实加大对跨国毒品犯罪打击力度，逐步提升四国联合缉毒执法能力，不断改善该流域治安状况，进一步增强沿岸人民安全感”①《中老缅泰联合扫毒行动打造湄公河"平安航道"》，新华网，20130520。老挝公安部禁毒局办公室副主任文平说， “在联合指挥部，案情分析、情报交流、重点毒情分析都显得那么高效，情报更快更及时，协作更通畅”②《中老缅泰联合扫毒行动打造湄公河"平安航道"》， 新华网，20130520。这个阶段行动称之为第一届湄公河平安航道联合扫毒行动。

第一届湄公河平安航道联合扫毒行动历时两个月，取得重大战果。中老缅泰四国共破获了涉及湄公河流域毒品犯罪案件560起；抓获包括中老缅泰越等国籍的毒品犯罪嫌疑人812名，缴获海洛因、冰毒、鸦片等各类毒品共计1931千克、毒资数百万元及一批枪支弹药。第一届湄公河平安航道联合扫毒行动，对湄公河流域贩毒团伙形成了极大的震慑，湄公河流域大宗毒品犯罪活动受到有力持续遏制③泰国国家禁毒委员会办公室2014年12月一2015年3月第一期期刊。

经过湄公河平安航道联合执法合作行动和第一届湄公河平安航道联合扫毒行动，湄公河流域“金三角”地区的治安形势明显好转，但传统毒品犯罪问题尚未得到根本解决，新型毒品犯罪日益突出，斗争形势依然严峻。罂粟是用来加工生产毒品海洛因等的重要原料植物。据2014年联合国毒品与犯罪办公室 （UNODC）对东南亚地区罂粟种植核查报告显示：缅甸种植罂粟的面积仅次于阿富汗，为全球第二，其中种植面积最大的缅甸掸邦地区位于金三角的核心地区。2013年以来，缅甸和老挝的罂粟种植连续三年增长，2013年的种植面积为 382500泰莱 （1泰莱=1600m2），2014年为398750泰莱。缅甸掸邦的罂粟种植面积占金三角地区罂粟种植面积的百分之八十九。缅甸和老挝生产的鸦片达到762吨，其中大部分被加工成毒品海洛因，数量约为76吨④泰国国家禁毒委员会办公室2014年12月一2015年3月第一期期刊。此外，该地区还大量走私入境各类化学品和易制毒化学品，用于加工生产冰毒，再走私到中国和东南亚地区以及其他地区。泰国国家禁毒委秘书长奔蓬.差瓦立先生指出：沿湄公河流域存在整船整箱地非法毒品走私，因为毒贩利用缅甸少数民族武装控制的河段作为毒品运输据点。中老缅泰四国因湄公河流经地处世界毒品加工生产重要地区——金三角地区，而成为关联方，对此四国一致认为，对于湄公河流域的毒品犯罪问题，不能仅凭一国之力，需要四国持续不断认真对待，因此决定实施第二届湄公河平安航道联合扫毒行动。

二、第二届湄公河平安航道联合扫毒行动目标、职责及任务

2015年1月，泰国作为主办国牵头成立了“湄公河平安航道协调中心 （SMCC）”，作为四国缉毒部门开展情报交流、协调专案、联合执法的中枢系统，中国、老挝和缅甸积极参与联合行动和工作。泰国国内以泰国国家禁毒办为主，会同内政部、警察总署、陆军、海军 （湄公河执勤舰队）和海关协助参与行动。湄公河平安航道协调中心，负责协调泰国国内和参与行动的其他三国国家的工作，参与的中国、老挝、缅甸各派驻两名工作人员到协调中心工作，以便于联合行动。2015年1月15日第二届中老缅泰 “平安航道”联合扫毒行动在泰国启动，举行了湄公河平安航道协调中心 （SMCC）成立暨第二届湄公河平安航道联合扫毒行动启动仪式。仪式由泰国司法部长派汶.空差亚上将主持，泰国禁毒委 （ONCB）秘书长奔蓬.差瓦立先生，中国禁毒委（NNCC）副秘书长安国军先生，老挝禁毒委（LCDC）副秘书长奔波.西里翁先生和缅甸中央肃毒委联席副秘书长明登警上校，以及相关部门代表参加启动仪式，湄公河平安航道协调中心的成立标志着沿湄公河流域多国打击毒品犯罪行动的开始。

湄公河平安航道协调中心位于泰国清迈府直辖市昌帕区，协调指挥中心由6名泰方和中老缅各两名经验丰富的禁毒人员组成；协调指挥中心作为四国缉毒部门开展情报交流、协调专案、联合执法的中枢系统，可视为湄公河流域联合打击贩毒网络计划中的国际合作的重要标志。参与此次湄公河平安航道联合扫毒行动的四个湄公河流域成员国，都希望建成国家间和每个国家的毒品情报收集中心，以交换有用的毒品情报以及协调联合行动，包括交换堵源截流、追捕毒枭、毒贩和捣毁贩毒网络和切断毒品加工生产地等秘密资料。为此，泰国司法部长派汶.空差亚上将称道：各国政府对泰国打击毒品问题方面都给予了大力合作和积极支持，都希望解决本地区毒品问题，充分表明：毒品问题是国际性问题，需要国际间通力合作。以巴育领导的现政府对打击毒品问题和处理金三角地区共性问题十分关注。 “金三角”地区是长期以来一直是世界上毒品一个主要的加工生产地区，已存在数十年，但由于错踪复杂的地理环境和人文关系使这一地区地阻碍了各地区每个国家解决毒品问题，才必须通力合作，共同解决⑤泰国国家禁毒委员会办公室2014年12月一2015年3月第一期期刊。

根据第二届湄公河平安航道扫毒行动动因和计划，确定的行动目标是：提高湄公河流域禁毒执法能力，加强易制毒化学品查缉，联合侦破重大毒品犯罪案件，追捕重要涉毒逃犯，严厉打击“金三角”地区制造毒品活动。根据行动计划和行动目标，确立的各成员国参与单位根据责任区域和任务，联合扫毒行动七项职责如下：

1.设立公开查缉站和检查点；

2.对重点区域 （目标区域）采取封锁搜查；

3.沿湄公河流域开展陆路和水路巡逻；

4.与其他国家同时开展水路巡航；

5.收集情报和开展行动；

6.抓捕24名在逃的通缉毒贩；

7.沿湄公河流域目标区域采取行动，监视跟踪和捣毁贩毒团伙。

关于湄公河平安航道联合扫毒行动，泰国司法部长派汶.空差亚上将还说：第二届湄公河平安航道行动将集中各国的执法力量共同打击湄公河流域毒品问题。坚信经过四国的通力合作，一定会对各国执法行动取得促进作用和成功，对捣毁国际贩毒网络发挥作用。为了使扫毒计划顺利实施，各成员国采取联合开展设卡检查、清查涉毒重点村落、巡逻检查、水上巡逻、情报搜集、核查、联合抓捕涉毒犯罪嫌疑人等行动措施，达成共识，做好以下几个方面的工作：

1.国际间的合作是工作中首要问题，每个国家都一致认为：毒品问题是危及到本国民众生活的重要问题，共同的愿望加强合作，不仅有助于消除毒品问题，还能促进本地区团结与合作。

2.行动计划以查缉湄公河水域地区为重点，因为水路是直接走私贩运毒品的路线。但查缉要取得实效，必须采取立体的措施，包括陆路、航空、边境地区和国际航道运输线等。

3.湄公河毒品形势问题是复杂、长期性并具有重要意义的问题，其直接影响到四国制定行之有效的打击毒品政策和建立完善的基础数据库，要收集建立船只、违法人员、危险区域等基础数据，建立湄公河毒品基础数据库以维护四国共同利益为主而取得圆满成功。

4.四国联合查缉毒品行动预计会取得很大作用，有必要规定联合行动区域和四国共同关注的行动区域作为统一行动的区域，以及规定派部队配合的方式，要求湄公河平安航道协调中心对查缉毒品最大地发挥协调作用。

5.毒品加工生产的主要问题，部分由于仍有化学配剂和易制毒化学品非法走私到毒品加工地区，各国将必须重视切断化学配剂和易制毒化学品非法流入毒品加工地区的渠道。如果四个国家中每个国家都制定了严厉地防止化学配剂和易制毒化学品措施，那湄公河平安航道行动计划就将取得巨大成功，要求边境沿线各单位要通力合作，共同防止化学配剂和易制毒化学品流出。至于解决毒品原植物问题方面，泰国的皇家扶贫项目是有许多成功经验，将支持邻国缅甸共同开展扶贫项目，2015年将研究扩大增加项目区域。

6.至于毒品贩卖和传播问题，希望各国加大合作力度，尤其是对跨境在逃毒贩的跟踪协调工作和根据请求在当地实施行动，强调建立紧密地高效地情报交流联络协调渠道，一旦有必要能及时、高效地采取行动。

7.可持续地、有成效的解决毒品问题就必须具有严厉地堵源截流和打击贩毒的措施，还应该包括系统地禁吸戒毒帮扶措施和对青少年预防教育措施，以及对社区毒品问题防控体系。

关于四个成员国的巡逻和查缉工作重点，泰国司法部部长汶差.空差亚上将还说： “四国加大湄公河流域巡逻，各口岸和道路设立查缉点，中方重点防止易制毒化学品流入缅甸，至于缅甸将重点防止不让毒品流向湄公河地区，而老挝和泰国则要阻止毒品从湄公河入境到两个国家的聚散地。2013年捣毁诺康贩毒团伙将是本次行动计划的起因”⑥泰国国家禁毒委员会办公室2014年12月一2015年3月第一期期刊。我们利用诺康团伙捣毁了后期贩毒猖獗的 “伊赛”团伙。泰国是遭受毒品危害十分严重的国家，因为查获的毒品数量仅占过境泰国的约10%多，仍有约80%多不知流向何地，因此执法人员须严厉打击毒品走私，因此迫切希望在此行动的计划下四国能通力合作取得丰硕成果。同时泰国将全力支持该行动计划的实施。

关于四个成员国的查缉点和执勤区域的工作任务，泰国国家禁毒委秘书长奔鹏.差瓦立说：中国已制定了在云南以及邻近三省设立近100个检查站，缅甸在八个执勤地区的陆路和水路开始设立查缉点，老挝分配了九个执勤地区。至于泰国也划分了执勤地区，分为三个主要执勤地区。根据主要任务划分：一是重点执勤区域，主要是清莱府的五个县：湄赛县、清盛县、清孔县、王太后县、旺肯县和夜占县；二是次要区域，主要是清迈府和帕夭府，这两个府主要以收集情报线索为主；三是负责情报监测和联络协调地区，主要是东北部七府，即：莱府、廊开府、奔加府、那空帕侬府、安那扎伦府和乌汶府。泰国国家禁毒委秘书长奔鹏.差瓦立还强调说，过去三至四年由湄公河流域流入泰国的毒品统计数据显示，每年平均达 1000万片 （每片为 0.1克），仅2014年一年就高达2000万片，因此必须立即采取联合行动⑦泰国国家禁毒委员会办公室2014年12月一2015年3月第一期期刊。

三、第二届湄公河平安航道联合扫毒行动取得的成效及后续战略计划

根据泰国司法部毒品管制委员会提供的数据，在第二届 “平安航道”行动期间，四国执法部门周密部署、通力合作，共破获3025起毒品案件，抓获犯罪嫌疑人3398名，缴获冰毒片剂2588万片、冰毒晶体52.54千克、海洛因1.55吨、鸦片179.05千克和咖啡因8.15吨等，同时缴获大量人民币、缅币、泰铢、汽车、枪支、弹药等，扣押或冻结的毒品有关资产相当于1.16亿泰铢 （约合357.86万美元）⑧《平安航道 铲除毒品滋生土壤》，俞懿春，人民日报海外版,20150408(4）。行动期间，中国禁毒执法部门共破获毒品案件2654起，抓获犯罪嫌疑人2918名，缴获各类毒品3.75吨，易制毒化学品10.3吨等。破案量和抓人数相比第一届分别上涨69.2%、34.6%，缴毒数与上届基本持平⑨《平安航道 铲除毒品滋生土壤》，俞懿春，人民日报海外版,20150408(4）。此外，湄公河平安航道联络协调中心还于2015年6月10日至2015年9月25日，组织了为期四个月多四国推进行动，进一步强化相关联络协调机制，扩大情报交流，成效卓著。

目前，泰国方面又提出湄公河平安航道持续计划，计划再延续三年 （2016年—2018年），并扩大越南和柬埔寨两国为湄公河平安航道协调中心成员国。据泰国国家禁毒委员会办公室报道：2015年12月17日，在泰国清迈香格里拉大酒店召开了中、老、缅、泰、柬、越六国以及两个观察员国家和组织 （澳大利亚疆土保卫办公室和联合国毒品与犯罪办公室UNODC）湄公河平安航道联络协调中心三年行动计划 （2016年至2018年）的部长级会议。会议由泰国司法部部长拍汶.空差亚上将主持，与会代表有包括六国部长在内60名代表参会。当天16时30分，六国部长参加了会议成果新闻发布会。发布会上指出，本次会议是针对解决湄公河流域和金三角地区的毒品问题，这一区域既是毒品生产加工产地，又是毒品运输的地区，还是易制毒化学品流入的区域，通过湄公河平安航道持续联合计划行动，重点强调打击易制毒化学品不让流入毒品生产地和毒品从生产地流出。

部长级会议通过的湄公河平安航道联络协调中心三年 （2016年至2018年）战略行动计化，在行动计划总的框架之下，湄公河平安航道联络协调中心将行动计划分为六个子计划：

1.严控和阻止易制毒化学品计划；

2.阻止毒品运输过境湄公河和重点区域计划；

3.阻止毒品由陆路运输计划；

4.侦查和捣毁毒品加工生产和贩卖毒品的团伙计划；

5.援助和开发贫困地区计划；

6.管理指挥拓展计划。

会议还决定泰国负责主办2016年的前六个月，中国负责主办2016年后六个月，并计划在各成员国之间设立相互连接的联络协调中心，包括情报交流、毒品情报数据库、区域规划和远程会议系统。会上还同意在三年 （2016—2018年）六国湄公河平安航道行动计划中，当务之急要处理的事宜是通过各国派联络员入驻联络协调中心，以达到开发情报数据交换系统、拓展成员国和湄公河平安航道联络协调中心间联络协调网络，以及包括制定六国湄公河平安航道执行计划相一致的国家行动计划等等。这可谓是国家间联合解决毒品问题的新进展，是 “接地气”的实实在在的行动，每个国家都给予了充分合作和发挥了重要性作用。致此，联合国毒品和犯罪办公室（UNODC）称赞说：这是引入国际间合作在执法中取得的有目共睹的成果，并将会提交到世界级会议作为区域合作典范进行推介。

金三角地区的毒品加工生产、贩运是非常严重的问题，湄公河流域毒品问题不仅仅是哪个国家单独能够解决的。中老缅泰四国通过一系列共同行动，有效维护了湄公河流域的安全和稳定，有力促进了沿岸社会经济发展，受到沿岸各国民众的欢迎和国际组织的高度肯定。湄公河平安航道联络协调中心成为湄公河流域国家间共同合作控制、堵截和铲除毒品问题深化合作的有效例证。近期，湄公河平安航道联络协调中心将与在泰国曼谷成立的为实现在2019年前铲除地区毒品的东盟禁毒协调执行中心进行密切地合作，可以预见，其合作的范围将不断的扩大，合作的水平将不断的提高，推动湄公河流域执法安全合作向综合执法合作升级转型，湄公河流域执法安全合作机制已成为中国东盟地区执法安全合作的先觉者、先行者和先导者。⑩湄公河流域执法安全合作机制成效凸显（http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/23/content_2952721.htm）

参考文献：

[1]泰国国家禁毒委员会办公室2014年12月一2015年3月第一期期刊

[2]中老缅泰联合扫毒行动月余 湄公河航道始现平安 （http://shizheng.xilu.com/20150422/1000150004057386.html）

[3]通过 《联合声明》打造 “平安湄公河”中老缅泰建立湄公河执法合作中心 （《北京日报》http://bjrb.bjd.com.cn/html/2015-10/25/content_321104.htm）

[4]中老缅泰第二届 “平安航道”联合扫毒行动将延长至9月 （《云南日报》20150811http://www.legaldaily.com.cn/Police/content/2015-08/11/content_6214468.htm?node=53698）

[5]http://www.oncb.go.th//-Layouts/15/fsbtsp2013

[6]湄公河流域执法安全合作机制成效凸显 （http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/23/content_2952721.htm）