新型城镇化背景下东北地区单一结构城市转型发展的思路与对策

宋冬林

（1.吉林财经大学，长春130117；2.吉林大学经济学院，长春130022）

新型城镇化背景下东北地区单一结构城市转型发展的思路与对策

宋冬林1，2

（1.吉林财经大学，长春130117；2.吉林大学经济学院，长春130022）

东北地区单一结构城市是在国家工业化驱动和传统计划经济体制下兴起并发展起来的，其城市的起源流变和兴衰历程既带有资源性产业和传统产业生命周期变化的特征，又带有传统体制的深刻烙印。我国单一结构地区的城镇化水平和质量与新型城镇化要求还有较大差距，其转型发展是我国城镇化建设中不可回避的现实问题。东北地区应通过财政金融、创新创业政策激发经济活力，提升内在动力，提高经济创造力。还要通过实施社会保障、人力资源和收入政策等来着力保障和改善民生，实现社会重构，提高社会支撑力；还要通过严格的环境保护政策，加强环境保护，建立健全生态补偿制度，完善资源产权和有偿使用制度，促进资源的节约和高效利用。

东北地区；产业转型；单一结构城市；经济发展

东北地区作为我国重要的区域板块之一，自2003年国家实施振兴东北老工业基地战略以来，实现了区域经济的快速发展，但深层次的结构性和体制性问题仍未得到根本解决。近年来，伴随着世界经济的不景气和经济环境的日益趋紧，东北地区经济持续下滑，原有矛盾和问题与新矛盾、新问题相互叠加，东北振兴问题再次成为社会关注的焦点，作为东北振兴的难点——单一结构城市转型发展问题也由此凸显出来。目前，东北地区一些单一结构城市赖以生存的主导资源或主导产业大多已步入资源开采的中后期或技术老化期。随着资源的日趋枯竭和技术更新速度的减慢，东北地区的一些主导产业逐渐衰退，产业竞争力和区域经济影响力逐年下降，一些企业生产经营难以维系，大量下岗工人形成了新的贫困群体，城市的财政基础和治理能力减弱。上述这些问题已经严重影响了当地的经济发展和社会安定。

尽管发达国家在单一结构地区转型中积累了不少成功经验，但是受到不同制度环境和发展条件的制约，这些经验借鉴到我国还有一定的局限性。因此，研究东北地区单一结构城市经济转型问题既要借鉴国外的成功经验，又不能完全照搬国外的做法，必须在我国经济进入新常态的背景下，立足东北地区的经济社会发展实际来进行深入思考和探索性研究。

一、单一结构城市的形成及其在我国城镇化进程中的作用

目前，国内学术界关于单一结构城市尚无明确的和权威性的界定，已有的研究主要集中在单一结构城市的典型类型——资源型城市的识别和界定上。识别二者的基本指标和方法没有根本性区别，如主导产业占比、相关行业就业依存度、再就业成本、财政对相关产业的依存度、环境承载力的机会成本，等等。按照上述指标定性分类可以把单一结构城市分为资源型城市和产业结构单一的老工业基地城市，就单一结构城市的典型类型——资源型城市的数量来说，全国有60个典型的资源型城市，东北有30个，约占全国的1/2；全国有47个地级资源型城市，东北有30个，约占全国的3/4。至于产业结构单一的老工业基地城市，东北地区现有的大中城市大都带有“工业一柱擎天，结构单一”的特点。

历史是现实的基础，东北地区单一结构城市转型发展面临的现实矛盾和问题有其历史客观性。新中国成立以后，我国实行了优先发展重化工业的发展战略，国家建设了一大批以能源、矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的单一结构城市。这些城市为我国的工业化和城镇化发展做出了突出贡献：一方面，单一结构城市为国家提供基础能源、重要原材料和重化工业品，极大地缓解了资源供求矛盾，为国民经济的恢复和发展，特别是为建立我国独立自主的工业体系奠定了坚实的物质基础；另一方面，资源和资源加工产业迅速发展也导致当地城市人口骤然增加。新中国成立初期，我国城镇化在较低水平的基础上快速发展，全国城镇化率从1949年的10.64%迅速上升为1960年的19.75%。考虑到当时特殊的历史背景，单一结构城市的兴起为我国城镇化水平的提高做出了重要贡献。从目前看，东北地区为数众多的以资源型城市为代表的单一结构城市仍然是城镇化的重要组成部分，同时也为城镇化建设提供了有力的资源和重化工业品保障。据测算，1980～2010年我国城镇化水平每提高1%所消耗的能源为6978万吨标准煤，而今后城镇化进程中的能源需求将净增加1.89倍。可见，资源型城市还将会在我国新型城镇化进程中发挥重要的推动作用。

东北地区单一结构城市是在国家工业化驱动和传统计划经济体制下兴起并发展起来的，其城市的起源流变和兴衰历程既带有资源性产业和传统产业生命周期变化的特征，又带有传统体制的深刻烙印。具体来说，东北地区单一结构城市形成和发展过程中存在着产业、体制和微观主体的三重制约。从产业看，单一结构城市的形成通常是基于某个特定的产业，或基于当地资源禀赋发展某种资源性产业，或基于计划经济体制性安排发展某类重化工业和加工业，整个城市的产业和社会经济活动都是主要围绕这一特定产业来布局的，城市因该类产业而兴，也因该类产业而衰，该类产业对城市发展影响巨大，牵一发动全身，形成了所谓产业对城市发展的锁定效应。从体制看，东北地区单一结构城市是在传统计划经济体制下发展起来的，传统计划经济体制对城市发展影响深远，这些影响既体现在城市发展理念上，也体现在社会经济生活的方方面面。其主要表现是：在城市发展理念上主张“先生产、后生活”，在资源配置上强调政府的决定主导作用，在资源要素价格形成上实施压低原材料价格的剪刀差政策，等等，以此形成了体制对城市发展的锁定效应。从微观主体看，东北地区单一结构城市社会经济活动的微观主体是庞大的国有企业。改革开放前，国有大企业不仅垄断资源的生产、交换和分配，还深深地介入城市管理，国有大企业的双重管理职能使得单一结构城市，特别是资源型城市发展和运行呈现出城市企业化和企业城市社会化的特征。政府办企业，企业办社会，形成了大型国企对城市发展的锁定效应。进一步来看，上述三个方面因素又是相互联系和互为支撑的。在传统体制的作用和影响下，资源型产业发展采取粗放掠夺式发展模式，缺乏资源开发补偿和衰退产业援助机制，传统产业缺乏创新升级的内在动力和条件，由此形成的巨大历史欠账制约了产业转型和发展接续替代产业，抑制了产业转型和升级。反过来，传统产业和资源型产业的历史欠账又成为影响体制改革的沉没成本，导致传统产业与传统体制之间相互牵制，互为制肘。作为微观主体，国有企业既受制于传统体制机制的束缚，同时又受累于传统产业的羁绊，企业办社会长期形成的社会历史包袱和体制机制束缚使得企业缺乏产业升级和发展接续替代产业的内在动力和条件，企业发展步履艰难，遇到困难就找政府要政策，形成了对政府和传统体制的依赖。

二、单一结构城市的发展特点与转型发展面临的困境

多数东北地区单一结构城市的兴起与发展不是单纯依靠区域要素资源自发积聚和区域市场化分工自发形成的，而是在我国计划经济区域布局和工业化战略强力推动下形成的，城市的演进历程带有突发性和人为干预的特征。客观地说：一方面，政府在单一结构城市发展之初和发展的一定阶段起到了十分重要的积极作用。一是，政企合一的管理体制加快了产业达产速度，提高了社会管理效率，降低了社会管理成本，在经济关系相对简单的情况下提高了运行效率；二是，国家的重点倾斜政策有力地支持和扩大了产业规模，短时间内形成了巨大的就业规模。“一五”时期156个国家重点建设项目所包含的区域均迅速形成了单一结构城市和城镇；三是，考虑户籍制度的影响，单一结构城市人口的快速增长也得益于政府实施的鼓励政策。上述因素导致单一结构城市的城镇化具有天然的速度优势，并在很短的时间内迅速提升了东北地区的城镇化水平。但是，另一方面，这种“强政府弱市场”的超常规发展模式也给城市可持续发展带来了隐患，即城市发展违背了城市演进的一般规律，发展的基础脆弱且不稳定。伴随着城市规模的扩大和传统产业的衰退，特别是改革开放后，原有的维系传统产业发展的供需计划联系被打破，市场竞争引致企业经营困难，企业经营困难又引致产业衰退困局，进而导致城市发展缺乏活力和物质支撑，各种社会经济矛盾凸现。

目前，东北地区单一结构城市中的资源型城市的资源产业多处于资源开发成熟期和衰退期，单一结构城市中老工业基地城市的传统主导产业多处于转型期。单一结构城市在产业衰退阶段积累了许多矛盾和问题，这些矛盾和问题集中表现为以经济创造力、社会支撑力和环境承载力为核心的城市综合承载力不足：第一，单一结构城市经济创造力不强。由于长期依赖资源和资源初级产品生产，资源产业和传统产业以往过度繁荣导致资源配置失衡，挤压和抑制了其他产业发展；传统的体制机制排斥市场机制对要素价格的调节，价格扭曲，不能反映市场供求和实际成本变动状况，导致相关产品和产业得不到必要的价值补偿，后继发展乏力；在传统的体制机制下，国有企业生产不能根据市场变化作出迅速反应，没有形成基于社会化分工的全产业链体系，产业缺乏抵御市场冲击的能力和分工细化带来的财富溢出效应；国有企业一家独大，民营经济先天发育不足，市场缺乏竞争，经济缺乏活力和创造力，城市的经济结构、产业结构和就业结构比较单一，财富创造和城市经济增长的动力严重缺失，单一结构城市由此成为创新创业的沉寂地区和不活跃地区。第二，单一结构城市的社会支撑力薄弱。资源型城市大多采取“城矿一体式”的发展方式，布局分散，点多面长，市区基础设施落后，形成大量棚户区。公共服务严重不足，社会保障缺口巨大。在“城矿分离”以后，地方政府由于财力有限，无法改变城市社会服务功能较弱的状况。特别是在独立工矿区和偏远林区，拥有城市户口的居民无法享受城市生活和基本公共服务，处于“被城镇化”的窘地，成为了“僵尸城镇”。由于城市缺乏活力，生活条件和生活环境差，导致大量人才和青壮年劳动力流失。第三，单一结构城市环境承载力脆弱。由于长期的粗放式开采和对环境保护的忽视，土地和草原植被遭到破坏，地表塌陷，土壤重度盐碱化，水土污染、流失严重，单一结构城市生态赤字严重。

单一结构城市长期以来形成的内生化锁定效应使得东北地区要素资源自由流动和区域间市场化整合变得十分困难，省际之间、城市与城市之间、城市与周边地区之间缺乏紧密的基于市场经济社会化分工的经济联系，条块分割、各自为政、各自发展、自成体系，“孤岛经济”特征明显。城市之间以及城镇之间没有形成分工明确、功能互补和梯次分布的城镇体系，区域中心城市与周边城市产业趋同，其辐射带动作用有限。不仅如此，作为单一结构城市的龙头企业，中央企业的发展与地方经济发展之间缺乏相互支持的协同效应，由于中央企业生产经营面向全国且受到各种制约，加之分工体系内生化，产业链延伸未与地方经济发展有机契合，技术溢出和分工效应没有充分惠及地方，其发展对于地方经济的带动作用有限。对于中小资源型城市和资源枯竭型城市来说，情况更为严峻，这些城市大多分布在偏远地区和贫穷落后地区，既无区位优势又无集聚要素资源的能力，经济基础薄弱，产业结构单一，吸纳人口和创造就业的能力有限，一旦失去资源优势，经济、社会和环境等问题就会严重冲击当地经济社会的发展。

三、新型城镇化背景下单一结构城市转型发展的思路和路径

作为我国城镇化进程中的巨大存量，单一结构地区的城镇化水平和质量与新型城镇化要求还有较大差距，其转型发展是我国城镇化建设中不可回避的现实问题。作为我国重要的经济发展区域和未来的国家重要经济支撑带，东北地区单一结构城市的转型发展具有十分重要的战略意义。

1.要加快推进单一结构城市转型发展必须加大供给侧结构性改革力度。从城市发展的历史看，任何一座城市的兴起大都基于自身特有的资源禀赋和某类主导产业，由此来看，单一结构城市的存在至少在立市之初并不是城市发展的特例，不仅如此，特有的资源禀赋和传统主导产业依然强烈地影响着城市今天的发展，甚至映照着城市的特色。因此，把单一结构城市的兴衰简单归结于产业结构问题并不客观科学。单一结构城市的衰落，原因十分复杂，就城市衰落与产业结构的关系来说，单一结构城市衰落的原因既在于产业结构，又不完全在于产业结构。在于产业结构是因为当产业结构过于单一，产业之间的比例关系没有随着社会经济变化而进行及时调整，一旦主导产业出了问题，就会加大整个经济体系运行的风险，导致经济增长停顿乃至衰退。不完全在于产业结构则是因为决定经济体系健康运行的不仅需要产业结构比例合理，也需要主导产业具有竞争力。由此可见，单一结构城市的转型发展问题既要考虑产业结构调整，也要考虑做强主导产业，在产业结构调整上要加减乘除并举。具体来说，对于单一结构城市的典型代表——资源型城市来说，资源枯竭型城市当务之急是要调整产业结构，发展替代产业。一般资源型城市则要在资源开发的同时注重资源的深加工，发展高附加值的接续产业，成为新型原材料基地。资源型城市的产业结构调整一定要因地制宜，在产业选择上应多关注劳动密集型产业，以更多地吸纳劳动力。而对于单一结构城市中的老工业基地城市来说，重在调结构和加大对传统产业的技术改造力度，通过信息技术和智能制造再造老工业基地的新型工业体系，使其成为具有国际竞争力的先进装备制造基地和重大技术装备基地。

2.要加快推进单一结构城市转型发展必须全面深化改革。首先，政府要进一步简政放权，打破条块分割和行政垄断，转变资源配置方式，让市场在资源配置中起决定性作用，以提高资源使用和配置效率，在经济社会发展层面更好地发挥政府的作用，精准调控，放管结合，以激发市场活力，保障民生，服务社会；其次，应加快市场经济基础设施建设，完善市场制度、市场体系和价格调节机制，消除市场分割，促进生产要素自由流动和充分竞争，使要素价格变动及时反映市场供求状况和可持续发展要求，形成资源可持续利用的补偿机制和援助机制；再次，应深化国企改革，改革国有资产管理体制，转变体制机制，加快国有企业分类改革，加快剥离国有企业（如森工企业）社会管理和企业经营职能，加快推动混合经济发展，完善治理结构和现代企业制度，化解历史欠账，卸掉债务包袱，使其真正成为充满活力和有竞争力的市场主体；最后，要大力发展民营经济，放宽市场准入限制，创新商事制度安排，积极吸引民营经济参与单一结构城市转型发展项目，对于已参与替代产业和接续产业项目的民营企业给予必要的政策支持。在有条件的城市可设立民营经济综合配套改革示范区，培育和引导一些产业发展前景好，且有一定规模的民营企业发展成为所在地区的龙头企业，推动民营企业集群式发展。

3.单一结构城市的转型发展要在新常态下与区域经济整合，特别是与东北经济区成为我国重要的经济支撑带的战略要求紧密契合。要按照主体功能优化各类生产要素，构建高效和可持续的东北区域空间利用布局，进一步扩大对内对外开放，充分利用国内和国外两个市场，加快推进区域经济一体化进程，吸纳和集聚区内外先进生产要素。区域和省域中心城市应重点提高积聚创新要素能力，大力发展现代服务业，特别是生产性服务业，并应发展高端制造业，以增强中心城市的带动和辐射作用。其他城市则要基于自身的资源禀赋和产业优势科学谋划产业布局，以全产业链打造接续替代产业园区，提高特定生产要素的集聚功能和利用效率，释放生产能力，扩大就业规模；区域发展应以中心城市带为轴心构建特色鲜明、分工明确和功能互补的城市群；对于那些基础条件差的资源型城镇和已失去城镇功能的“僵尸城镇”，其转型发展应与新型城镇化建设有机地结合起来，全面统筹谋划，该撤并撤并，该重建重建，挤出城镇化率虚高的“水分”，以新型城镇化带动资源型城镇转型发展；在区域中心城市应设立科技创新改革示范区，以形成激励创新创业的政策洼地，促进当地科研成果就地转化，并吸引外部科技成果转化。

四、新型城镇化背景下单一结构城市转型发展的政策建议

自2003年我国提出东北老工业基地振兴战略以来，各级政府相继出台了若干振兴政策，这些政策对于东北地区的经济社会发展起到了积极推动作用。但是，按“五大发展理念”和新常态下东北老工业基地振兴的要求，一些现行政策还存在着碎片化、重叠化和缺乏精准发力的问题。因此，在政策设计上应该按照“五大发展理念”和《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》要求，体现区域宏观政策共性指导与“一市一策”个性化探索的有机结合，一般性政策指引与精细化政策实施工具的有机结合，政策支持与市场化项目运作的有机结合。政策设计和实施应在经济、社会和环境三个方面精准发力。

一是，通过财政金融、创新创业政策激发经济活力，提升内在动力，提高经济创造力，以提升东北老工业基地的整体竞争力。以倾斜的扶持政策推进转型发展：通过转移支付化解长期积累的历史遗留问题；通过差别的产业、土地、财税和金融政策，援助衰退产业、改造传统产业、培育新兴产业。同时，要充分发挥市场机制的作用，实现市场对要素配置的决定性作用。逐步打破资源型城市产业和就业结构的刚性，变“被动输血”为“自主造血”，提升城市经济增长的内源动力。

二是，通过实施社会保障、人力资源和收入政策等来着力保障和改善民生，实现社会重构，提高社会支撑力。坚持城市规划先行的原则，加强城市基础设施建设，提高社会管理水平，不断恢复和完善城市的社会服务功能，努力实现城市居民的安居乐业。同时，积极稳妥地处理城市棚户区和独立工矿区改造、采煤沉陷区搬迁等历史遗留问题，着力破解资源型城市内部的二元结构现象。

三是，通过严格的环境保护政策，加强环境保护，建立健全生态补偿制度，完善资源产权和有偿使用制度，促进资源的节约和高效利用。以转变增长方式为契机，通过走新型工业化道路，扭转经济增长与生态环境的对立关系，提高城市的可持续发展能力。

［1］宋冬林.东北老工业基地资源型城市发展接续产业问题研究［M］.北京：经济科学出版社，2009.

［2］齐建珍.资源型城市转型学［M］.北京：人民出版社，2004.

［3］王青云.资源型城市经济转型研究［M］.北京：中国经济出版社，2003.

责任编辑：蔡 强

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A

1005-2674（2016）02-028-05

2015-11-20

国家自然科学基金应急项目“单一结构城市转型与对策研究”（71541022）

宋冬林（1957-），男，吉林财经大学教授，吉林大学经济学院博士生导师，主要从事社会主义市场经济理论研究。