国际视野中的私立高等教育经费政策探微

范跃进　张继明（.青岛大学，山东青岛6607；.济南大学，山东济南500）

国际视野中的私立高等教育经费政策探微

范跃进1张继明2
（1.青岛大学，山东青岛266071；2.济南大学，山东济南250022）

从国际上看，私立高等教育发展背后具有明显的财政性动因，各国私立高等教育财政政策普遍经历了从自由放任到实施多元化资助的转变。从直接性财政资助到许可私立高校收取学费，从推动私立高等教育市场化运营到引进外国高等教育资源，多渠道筹资是各国发展私立高等教育的共同经验。在经费流向上，私立高等教育经费主要涉及私立高校教学与科研、学生资助及日常经费等领域。考察国际私立高等教育经费政策对于我国当前提高民办高等教育治理水平具有一定的启发意义。

私立高等教育；经费政策；财政资助；多元筹资；国际视野

体系多样化是现代高等教育体系的一个重要特征，即不同层次和类型的高校具有不同的职能定位，履行不同的使命，满足不同的社会需求。在此背景下，追求公共目标、践行公共价值的私立高等教育成为现代高等教育体系的重要组成部分。基于私立高等教育的重要角色，世界上多数国家和地区都高度重视私立高等教育的发展。事实表明，近十几年来世界高等教育规模的扩大主要发生在私立高等教育系统，目前约有30%的学生在私立高校学习。[1]当前，推动私立高等教育发展已是国际共识。在此过程中，私立高等教育经费问题是各国面临的普遍问题，不同国家的私立高等教育经费政策直接对本国私立高等教育发展产生影响。因此，探微近些年来世界各国私立高等教育经费基本政策，对于促进我国民办高等教育发展具有一定的启示价值。

一、私立高等教育发展的财政性动因及各国财政政策变革

1.基于高等教育财政压力而推动私立高等教育发展

私立高等教育的产生和发展是受到多重因素影响的。例如，在韩国，私立教育是一种传统，私立高等教育的发展得力于传统文化的推动。在美国，高等教育治理体制为私立高等教育的发展提供了充足空间。在有些国家，宗教成为推动私立高等教育发展的重要力量。再有，应广泛的社会需求扩大教育机会也是各国加大私立高等教育发展力度的一个重要动因。赞比亚私立高等教育在20世纪90年代获得了大发展，很大程度上正是因为不断增长的高等教育入学压力为之提供了契机，该国1996年《教育我们的未来》指出：“高等教育是促进社会经济发展所需高层次技能和知识发展的重要手段，但赞比亚高等教育入学机会相当有限”。[2]

此外，许多国家的私立高等教育发展在很大程度上基于国家财政的因素，包括通过发展私立高等教育而缓解财政压力。例如，20世纪90年代初，马来西亚政府在《2020年展望》中提出要建立亚洲区域优质教育中心，但基于财政压力的原因，马来西亚政府实施了高等教育私有化和公立院校企业化等政策。自1995年始，政府逐渐摒弃了禁止私人设立大学的做法，而是鼓励私立高等教育发展；亚洲金融危机期间，马来西亚政府还积极邀请外国大学来马来西亚设立分校，截至2012年底，马来西亚有公立大学20所，私立学院357所，获政府批准建立的私立大学、外国大学分校则有60所。[3]印度因财政压力而调整私立高等教育政策的特征也十分明显。印度独立后，国家将私立高等教育纳入公共财政资助范围，但随着高等教育规模的不断扩张，印度财政面临着极大压力，政府逐步减少私立高等教育公共资助，并推行私营化政策，营利性私立高等教育逐渐发展起来。越南私立高等教育的产生亦是如此，正由于20世纪80年代以来严重的经济困难，政府放开了对高校收取学费的限制，越南私立高等教育才应运而生。对于非洲国家而言，有限的财政能力更是无法满足巨大的高等教育需求，公立高等教育系统的承载水平同不断扩大的入学压力之间形成了尖锐矛盾，因此从20世纪90年代始，很多非洲国家对私立高等教育的政策由限制转向了鼓励。据统计，到2009年，非洲约有200所公立大学和400多所私立大学。[4]其中，赞比亚的私立高等教育发展鲜明地体现了财政因素同私立高等教育沉浮间的关系。赞比亚在独立后实施教育国有，但从20世纪70年代开始，赞比亚经济发展陷入停滞，这直接导致赞政府在1977年颁布了旨在鼓励私立大学发展的《教育改革：提议与建议》，这成为70年代中期至80年代中期赞比亚私立教育快速发展的重要推动力量。[5]甚至世界上最大的经济体之一日本，也大力发展私立高等教育，来扩大高等教育规模。

2.各国私立高等教育财政政策由“自由放任”到多样化资助

界定私立高等教育的主要标准就是私立高等教育的出资者或举办者是个人及非政府社会组织。政府对公立高等教育具有法定的、直接的财政责任，而对私立高等教育则往往不具有法定的财政责任，无需对私立高校提供财政拨款。随着私立高等教育外部效应不断显现，世界上大部分国家逐步建立起了为私立高等教育实施资助的政策。

在澳大利亚，其高等教育以公立为主。对于私立高等教育，政府实施财政“自由放任”政策，即对私立院校不具有法定的财政职责。但澳大利亚政府对私立高校具有管理权，如监督私立高校的学费标准、监控私立大学的报酬分配、评估其学术和教学等，在实施管理权的过程中，政府尊重并保障“私立大学保持财政独立的权力”。随着治理理念的变化，澳大利亚政府的自由放任式的私立高等教育政策也有所变化，例如赋予私立高校同等的申请国家科研经费的资格等。[6]这种由不赞助到逐渐赞助的财政政策在其他国家也有所体现。菲律宾在美国统治时期及其独立后较长一段时期内，私立高校都未获得政府资助，并且“1982年教育法”规定“所有的私立教育机构必须是非股份、非营利性的”，也即菲律宾政府一度严格控制私立高等教育发展；但“1987年宪法”颁布后，菲律宾政府开始对私立院校实行财政支持。[7]同样，越南私立高等教育在所有制性质上被视作“非公”部门，无法从国家获得直接的财政支持。越南的三类私立高等教育机构包括：群众性的社会团体出资兴建的私立高校、由个人或公司投资兴建的私立高校和国家主办但经费却主要来自学费和出售教育服务收入的“半公立”私立高校，对这三类私立高校，越南政府都不进行预算拨款，私立高校学生甚至不能获得政府奖学金。但目前，越南政府也已调整了政策，对私立学校的贫困生提供较大幅度的支持，2008年越南政府向包括私立高校学生在内的754000名贫困学生提供了助学贷款。[8]韩国也表现出了这一政策转变趋势，即韩国独立后的较长一段时期内，政府不为私立高校提供资助，一直到20世纪70、80年代，政府才通过立法逐步建立起为私立高校提供财政补贴及税收优惠的政策；90年代韩国启动“21世纪智慧韩国计划”，政府划拨专项资助来改善私立院校财政状况。[9]

二、筹资渠道多元化是私立高等教育经费政策的国际经验

2009年的世界高等教育大会形成了著名的《联合公报》。该公报强调，高等教育属于公共品，政府必须为之承担必要的财政责任；除了公立高等教育，私立高等教育同样具有满足社会公共价值需求的特征，因而也应接受公共治理，获得政府资源投入。但实际上，政府大多都难以独立支撑起一个庞大的高等教育系统的运行和发展，因而无论是公立还是私立高等教育，在客观上要求具有多样化的经费来源。

1.政府直接向私立高校提供财政拨款

我国学者也指出，政府对民办高等教育实施财政资助，有利于其为社会公共利益做出最大的贡献。[10]正是基于私立高等教育作为公益事业的性质及政府作为公共责任的践行者，部分国家的政府采取直接向私立高校提供财政拨款的做法，来支持本国私立高等教育的发展。

印度独立后，政府将私立高等教育纳入了公共财政支持范围，对私立学院的资助力度同公立高校基本一致。在拉丁美洲，各国以各种可能的渠道为私立高等教育发展筹集经费。智利的私立高等教育从初创始，一直到1980年以前基本仰赖政府拨款，导致智利当时的6所私立高校被归于国立大学。1970年，日本内阁会议设立了补助金制度，对私立高校实行经费资助。在1975年，日本国会又通过了《私立学校振兴助成法》，明确规定政府向私立高校提供“经常费资助”；到1980年，国家资助的经费比例在日本私立高校中占到学校经费的近30%。90年代末亚洲金融危机时期，日政府并未因财政困难而降低对私立高校的资助力度，甚至还有所增加。此外，日本政府每年投入数亿或数十亿基建经费，专门资助私立高校改建校舍等基础设施。[11]在泰国，私立高等教育的规模越来越大，私立高校办学经费在很大程度上依赖于政府经费投入，研究显示，泰国国家与私人对私立高校的投资比为97∶3。[12]2012年俄罗斯出台了《重新分配教育服务市场草案》，规定国家和各地区政府向40所优秀私立高校财政拨款。[13]可见，无论发达国家还是发展中国家，都十分重视对私立高等教育的财政支持。

2.学生缴费成为私立高校的重要经费来源

在各国私立高等教育发展过程中，学费普遍是私立高校的重要甚至主要经费来源。例如，韩国私立高校学费占经费的比例高达80%多。在俄罗斯，学费一直是全俄97%的私立高校办学资金的主要来源。在印度，纯私立学院得不到政府财政资助，学费是其主要经费来源，因而其学费标准要高于公立高校及受助私立学院十几倍甚至更多，一些好的私立高校的学费超出了印度中产阶级的承受能力。学费在日本私立高等教育经费中也占有十分重要的地位，几乎所有私立高校都以学费为主要收入来源，且私立高校的学费呈现不断上涨趋势。[14]但日本政府对私立高校的收费进行了有效监管，避免学费快速增长损害教育公平、社会公平。在美国，学费同样构成了私立院校的重要经费来源，且自20世纪90年代以来，由于美国政府的高等教育财政投入在高等教育经费总额的比例逐年减少，学生所承担的学杂费不断上升。但同样，美国政府通过发放多种贷款和奖学金来减轻学生的学杂费负担，这使得美国私立高校的学生或其家庭的“高等教育净费用”一般不会影响到教育机会的保障，例如，在1999-2000年度，美国私立综合型大学的学生总费用为22200美元，扣除美国政府提供的助学金及教育贷款后，学生所承担的“净费用”只有11600美元。[15]

3.政府许可或支持私立高校采取市场化发展模式

在有些国家，法律不允许私立高校营利，例如越南2005年《教育法》就明确禁止教育商业化的行为。同样，在拉丁美洲，多数国家都明令禁止高等教育机构营利。但事实上，有部分国家的私立高校采取营利性办学模式。例如，巴西营利性高校在校生人数占高等教育规模的近20%；南非的营利性高等教育规模占全国的60%多。

美国是营利性高等教育最发达的国家。到2003年，美国四年制营利性私立高校达到了297所，占全美高校的7.1%，两年制营利性私立高校有494所，占高校总数的11.9%。1991年，美国第一家营利性高等教育机构Devry有限公司在证券交易所上市。到了1999年，类似的教育公司达到40多所。其中，Laureate是美国从事高等教育经营的大公司，它完全通过市场，如发行股票、抢占市场份额、收购南美国家的私立学校等方式来融资，并扩大盈利。目前，美国有几十家高等教育机构进入资本市场。美国政府要求营利性教育机构按企业标准，预留出税前收入的40%用于缴纳税款。[16]日本的高等教育以公立系统为主，但私立高等教育发展亦较为迅速，在其营利性高校中，一般设有由学校股东组成的董事会，股东每年按股分红。然而，营利目的对私立高等教育的质量存在潜在威胁，如在印度，“私营化必将使高等教育整体质量下滑的局面雪上加霜”。[17]为此，各国政府采取措施规范营利性高等教育机构的办学秩序，如严格招生程序、加强质量认证和财务监督等。

4.引进外资发展本国的私立高等教育

在全球化趋势下，国际私立高等教育正快速融入全球化市场，形成了跨境教育高等贸易服务范畴。在高等教育国际贸易活动中，一些发达国家充分利用高等教育贸易服务来拉动本国经济发展，越来越多的发展中国家则为了减轻本国高等教育财政压力和提高本国高等教育水平，越来越多地引进国外教育资源。马来西亚国会早在1994年就通过了允许外国大学到马来西亚设立分校的法案，其后，澳大利亚摩那思大学、英国诺丁汉大学等多所外国大学设立分校，这些分校构成了马来西亚私立高校的主体。2013年，厦门大学与马来西亚签订协议，建立厦门大学分校，成为我国大陆公立大学在海外设立分校的首例。南非私立高等教育在1994年大选之后获得了较大发展，其路径之一就是吸引跨国教育机构进入南非高等教育市场。目前在南非政府注册的跨国高校有澳大利亚的Bond University、Monash University、Business School Netherlands和英国De Montfort University等。此外，在一些阿拉伯国家，政府也鼓励本国私立高校与美国、欧洲的高校合作办学。中国近些年也非常注重引进国外优质高等教育资源，英、美等国家的部分著名大学在中国开设分校或合作办学，如宁波诺丁汉大学、上海纽约大学等。但对于中外合作办学的高等教育机构的属性，即属于公立性还是私立性，在我国尚存在一定的争论。[18]

5.政府在税收等政策方面提供支持

一个国家的私立高等教育政策往往是影响私立高等教育发展的核心因素。世界上大多数国家都通过政策供给来影响本国私立高等教育。在拉美，巴西是唯一私立高等教育发展快于公立的国家。据统计，在20世纪90年代末，巴西全国150多所大学中，私立高校比例超过了54%。巴西私立高等教育的迅速发展正是得益于政府推行的鼓励性政策，如简化审批手续、免征部分税收、增加贷款等。[19]

各国政府通过政策来支持私立高等教育发展的一个重要方式是对私立高校实施税收优惠。例如美国，各州都出台了旨在促进本地私立高校发展的各种政策：在密歇根州，高校可以免交汽油税、销售税；在南卡罗来纳州，私立高校可以从事房地产开发，并享受税收优惠。数据表明，美国私立高校被免除的不动产税总值相当于其总收入的15%。在日本，私立高校也享受着类似优惠政策，例如日本政府对私立高校免征法人税、事业税、固定教育资产税，以及降低私立高校收益事业所得的税率等。在各国私立高校的经费来源中，慈善捐赠是一个重要渠道。例如在美国，社会捐赠是私立高等院校的重要经济来源，这在很大程度上是政府政策引导的结果。美国制订专门的税收法律，如《美国非营利法人示范法》《美国慈善捐赠法》等，规定凡是向高校捐赠基金、设备和不动产者都可享受一定比例的所得税优惠；遗产捐赠可以不受限制地免除遗产税；提供捐赠的公司或团体可以要求对其任意一年不超过10%的应缴税收入实行税收减征等等。[20]而我国民办高校获得社会捐赠的机会相对较少，一个重要原因就是促进社会捐赠发展的法律政策体系缺失，税收激励机制不完善。

三、各国政府私立高等教育财政投入的主要流向

1.私立高校运转日常支出与发展专项支出

除了对私立高等教育奉行自由放任的国家外，很多国家即使向私立高校提供财政资助，也一般不会为私立高校的日常运转提供经费支持。而在有的国家，政府还会为私立高校的日常运作埋单。例如，在日本，私立高校25%的教育经费来源于政府资助，政府根据教职员工和学生数量来确定和提供高校的经常费补助，用于支持学校的日常运行。在印度，政府对受助私立学院的财政资助是全方位的，其中就包括日常经费，如教师薪资等，这与政府对公立高校的资助力度和范畴基本上是一致的。除了日常支出，政府还对私立高校提供专项基金。例如，日本政府向私立高校提供用于推动特色教育研究和教育技术进步等的特别补助金。在中国，目前政府常常以专项投入的方式来对民办高校进行有限资助，其中支持民办高校专业建设、学科建设是政府提供专项资助的重要内容。

2.学生资助是各国政府向私立高校提供财政资助的重要方式

在美国，联邦政府在全国范围内实施学生资助，包括学生财政资助、研究资助，以及学生助学金，例如复员军人助学金、工读项目教育机会助学金等。联邦资助的学生助学金不经过州政府及各高校，而是直接由学生接收。此外，联邦政府通过承担担保责任，鼓励银行向学生提供低息贷款。在日本，政府也通过发放学生助学金来扶持私立高校发展。根据日本相关法规，日本私立高校大学生学业优异且家境着实困难者，不仅可以像公立、国立大学学生一样申请低息或无息贷款，而且其额度更高于后者。在澳大利亚，政府对私立高等教育由自由放任到有限资助，也主要是通过学生资助项目的方式来实施的。在俄罗斯，国家对私立高校实施一定程度的财政资助，私立高校均可以得到政府按计划内名额招收的学生下拨的经费。[21]在菲律宾，国家先后通过了资助私立高等教育的专门法律，即“共和国6728号法案”及其修订稿“共和国8545号法案”，扩大对私立高校的学生补助。前文讲过，随着私立高等教育价值的不断凸显，澳大利亚政府对私立高校逐步实施资助计划，2003年，澳大利亚议会通过了《高等教育支持法案2003》，明确了学生贷款、学生奖学金等政策。[22]

3.教学与科研资助是政府向私立高校提供财政资助的主要流向

在日本，科研设施设备资助是政府支持私立高校重要手段。早在1957年，日本就制定了《国家对私立大学科研设备补助法》，规定政府须按一定比例承担包括高校在内的学术研究机构的设备购置经费，这个比例可达60%多。至1983年，日本政府建立了私立高校研究生院教学科研设备补助金制度，帮助高校提升科研设施水平。从1992年始，日本政府又实施了一项新的特别补助制，为教学和科研成绩突出的大学研究生院配备学术助手提供经费支持。在美国，联邦政府主要是依靠经济杠杆即科研经费配置手段对高校施加影响，另外，州和地方政府的研究和发展资助拨款也日益成为私立高校资金收入的重要来源。在印度，教学和科研也是中央及各邦政府向受助私立学院提供财政经费的主要方向，同时，纯私立学院也主要在教学和科研领域从政府那里获得少量的竞争性资金。在菲律宾，国家实施了面向公、私立高校的“高等教育发展计划”（Higher Education Development Project，HEDP），向高校提供经费资助，而资助的主要依据就是看本科专业教学及研究生教育质量、科研水平是否达到了国家规定的标准。

我国当代民办高等教育是随着20世纪末高校扩招而发展起来的，是我国高等教育快速跨入大众化时代的生力军，也是我国高等教育大众化持续、深入发展的重要推动力量。可以预见，我国高等教育的普及化离不开民办高等教育的发展及其贡献。而且从我国现代高等教育体系的构建来说，民办高等教育的健康持续发展，是推动我国高等教育体系走向多元化的主体性力量，是我国实现“高教强国”的重要支撑。但长期以来，我国民办高等教育始终面临着极大的尴尬，主要表现就是处在一个目前政策、制度环境下，其发展壮大受到了层层阻碍，包括长期受不到国家财政的扶持。从国际上看，从自由放任到采取灵活多元的扶持性经费政策，是各国加强治理和促进私立高等教育发展的普遍做法，这对于我国政府将如何调整民办高等教育政策，以调动和发挥民办高等教育在促进我国高等教育大众化、民主化过程中的公共价值，有着重要启示。在这个过程中，我国政府在财政支持能力有限的条件下，能否充分尊重民办高等教育的市场属性及其要求，充分发挥市场对高等教育资源优化和质量提升的调节作用，对于政府而言是一个迫切需要作出回应的问题。显然，在当前，我国政府如何处理好民办高等教育的市场属性与公共属性、营利性与公益性、投资办学与捐资助学等一系列矛盾关系，已经成为下一步我国民办高等教育能否获得进一步发展甚至能否生存下去的关键性问题。

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（责任编辑朱玉成）

A Research of the Funding Policy for Private Higher Education:An International Perspective

Fan YuejinZhang Jiming

There is an obvious fiscal motivation behind the international private higher education development,and various countries adopt private higher education fiscal policy from Laissez-Faire to multiple funding.From direct fiscal contribution to allowing college to charge intuitions,and from promoting private higher education market-based operation to introducing external higher educational source. Diversified financing is the common experience to develop the private higher education.In the expenditure distribution,the private higher education mainly fund teaching and research,student aiding,everyday expenditure and so on.Such international private higher education policies are beneficial to China in promoting our management of private higher educational.

private higher education;expenditure policy;financial contribution;diversified financing; international horizon

G526.7

A

1672－4038（2016）04－0089－07

2016-03-10

2013年国家社会科学基金教育学一般课题（BIA130081）

范跃进，男，青岛大学党委书记、校长，教授，博士生导师，主要从事高等教育管理、世界经济研究；张继明，男，济南大学高等教育研究院讲师，主要从事高等教育理论与管理研究。