商以求同 协以成事 推进协商民主广泛多层制度化发展

王乃波

（中国人民政治协商会议辽宁省大连市委员会，辽宁 大连 116001）

商以求同协以成事 推进协商民主广泛多层制度化发展

王乃波

（中国人民政治协商会议辽宁省大连市委员会，辽宁 大连 116001）

健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展，是加强协商民主建设的总体要求。当前，要切实增强推进协商民主建设的使命感和责任感，统筹推进多种协商渠道建设，积极创新和完善协商保障机制，努力加强党对协商民主的领导，实现协商民主建设的新突破。

协商民主；广泛多层制度化

中共十八大和十八届三中全会作出的健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展的重大战略部署，充分彰显了党中央推进政治体制改革的信心和决心，标志着协商民主建设跨入制度推进、全面落实的新征途。各级党委要充分认清“四个面对”的严峻形势，充分认清加强协商民主建设的重要性和紧迫性，深刻把握协商民主广泛多层制度化的科学内涵、定性定位、目标要求等，从理论和实践层面进一步探索创新，商以求同，协以成事，为协调推进“四个全面”战略布局，发展中国社会主义民主政治，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦凝聚智慧和力量。

一、广泛多层制度化是加强协商民主建设的总体要求

中共十八大和十八届三中全会从尊重国情、尊重历史、尊重党和人民创造的实践出发，深刻总结我国社会主义民主政治建设的经验和规律，把加强协商民主建设作为政治体制改革的重要内容和党的群众路线在政治领域的重要体现，把广泛多层制度化作为协商民主建设的总体要求，制订《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）进行全面推进。这一系列决策对于坚持和完善我国根本政治制度和基本政治制度、推进国家治理体系和治理能力现代化、保持党同人民群众血肉联系具有重要意义。

（一）加强协商民主建设，必须牢牢把握广泛性要求

我国是人民当家作主的社会主义国家，保证人民当家作主是社会主义协商民主建设的根本要求。习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人事众人商量，找到全社会的意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”［1］要更好实现人民当家作主的权利，就要牢牢坚持和把握协商民主的广泛性要求。党的十八大提出“协商民主的基本形式是在全社会开展广泛协商”，十八届三中全会强调“协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现”，《意见》将“广泛参与”作为协商民主最基本的原则等重要论述，为我们开展广泛的协商民主提供了重要遵循。

协商民主的广泛性首先体现在广覆盖的横向联系，是由我国人口众多、多民族多党派并存、经济社会发展不平衡、党在不同时期的历史任务和工作重点决定的。坚持协商民主的广泛性，首先体现在协商主体的广泛性上，即在坚持和完善现有协商渠道的基础上综合运用各种沟通渠道，进一步优化现有协商主体构成，运用先进的政策分析和社会调查手段选择协商过程的参与者，保证新经济组织、新社会群体尤其是弱势群体在协商过程中的代表性。协商民主的主体是“人民内部各方面”，目标是“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，方法是通过多种渠道“广泛参与、多元多层”全方位开展。协商民主作为“人民内部各方面”广泛参与的制度体系，其参与的广度和深度，决定着协商民主作用发挥如何。协商民主主体是“人民内部各方面”而不是“某一方面”，为广大人民群众更充分地享有知情权、参与权、表达权、监督权提供了制度保证，这充分体现了协商民主广泛性的最基本要求，也是社会主义民主区别于西方民主的本质所在。没有协商主体的广泛性，社会主义协商民主体系就失去了根基。

其次，协商民主的广泛性体现在协商内容的广泛性上，即以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，具有清晰的问题指向和问题意识，尤其注重与群众利益切实相关的问题。党的十八大和十八届三中全会作出了全面深化改革的重大决定，把改革从局部推向全面是这次改革的新要求，也是本次改革的历史性突破。与新形势新要求相对应，党对协商民主的内容也提出了新的要求，就是要“围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在全社会开展广泛协商。”新的要求突出了一个“全”字，协商内容不是某个领域、某个局部，而是全覆盖。围绕经济、政治、社会、文化、生态文明建设等方面改革发展稳定的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题开展协商，这是协商民主新的时代要求，也是协商民主建设新的实现路径。

（二）加强协商民主建设，必须牢牢把握多层性要求

协商民主的多层性体现在协商制度的进一步体系化，不仅要具有横向区分，也要有纵向联系，并注重协商机制之间的相互配合，在中央层面、地方层面、基层层面都要开展协商民主。无论从国家政治制度层面看，还是从我国政治体制中各级组织机构所担负的职责特点看，协商民主设置于社会各个层面，是社会主义民主政治的根本要求。在我国协商民主的实践过程中，初期我们强调的更多是中国共产党领导的多党合作和政治协商，协商民主范围仅局限在统一战线和人民政协，体现在党的领导工作和执政环节。而党的十八大和十八届三中全会突出的贡献，就是把源于统一战线和人民政协的协商民主拓宽到包括地方在内的政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织。如通过在政党协商中完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，在人大协商中鼓励基层人大在履职过程中依法开展协商，在政府协商中增强决策透明度和公众参与度，在政协协商中充分发挥协商民主重要渠道和专门协商机构作用，在人民团体协商中建立完善人民团体参与各渠道协商工作机制，在社会组织协商中引导社会组织有序开展协商等等一系列要求，不仅使七种协商渠道建设实现规范化运作，而且明晰地形成了党委统一领导协调、纵横联动衔接、多元多层全覆盖的协商民主体系。

（三）加强协商民主建设，必须牢牢把握制度化要求

协商民主制度化主要体现在协商方式规范化和协商过程程序化，就是要实现协商民主从政策文件向法律法规形式的制度化转变。规范协商的主体、责任、义务、原则、内容、形式，规范和细化协商议题的确定、活动的组织、成果的报送和反馈等基本程序，使协商民主的运行有法可依、有章可循。习近平总书记强调，“把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障成果落地。”［2］这既指明了社会主义民主建设的方向，也从制度建设层面提出了新的要求。只有建立与健全制度，切实执行制度，逐步形成程序合理、环节完整的协商民主体系，才能保证协商民主取得扎扎实实的成效。

随着改革开放的深入和经济社会发展，我国各方面协商民主制度及其工作机制，无论从理论上还是实践探索上都取得了一定成果和经验，发挥着越来越重要的作用，但尚不完备，许多做法还存在随意性、走过场、碎片化，表现为严重的制度化不足，已成为协商民主建设最需加强的环节。为此，把加强制度化建设作为现阶段的重点任务，从健全完善协商相关制度入手，对协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等关键环节进一步明确和规范，统筹研究各种协商民主制度和程序之间相互贯通和衔接，对于保障协商民主扎实有序开展尤为重要。

二、协商民主广泛多层制度化发展面临的主要问题

党的十八大以来，协商民主建设又实现了新的突破，理论研究和实践探索更加广泛深入，但我国对协商民主研究的时间毕竟较短，推进协商民主广泛多层制度化建设仍然任重道远。当前，某些党员领导干部在认识深度、规律把握、实践应用等方面仍存在较大差距，主要有三个方面。

（一）对协商民主广泛多层制度化认识参差不齐

从党的十八大对协商民主做出战略部署，到《意见》的全面推进，短时间内制定出一系列重要决策，充分体现了党中央以协商民主广泛多层制度化为突破口，全面推进政治体制改革的信心和决心。但实践中，某些领导干部仍存在对协商民主学习不深、把握不准的问题。主要表现在：一是对协商民主广泛多层制度化的内涵要求认识不足。仍是以传统的思维方式把精力倾注在抓经济、保稳定上，而对如何运用好协商民主这把“金钥匙”去带领广大人民群众凝聚智慧和力量，在推进改革发展稳定中同心同德、攻坚破难，共建小康社会、实现伟大复兴的中国梦，缺乏深刻的认识。有的认为协商不是硬指标，可多可少，可深可浅；有的对什么应协商、什么必须协商、什么情况下要协商把握不清；有的制定实施意见照搬照套，有应付思想等。二是谋全局重推进的责任意识不强。发展社会主义协商民主是提高党的执政能力的重要环节。从当前看，某些领导干部对推进广泛多层制度化的责任担当不够。主要表现在：协商中注重倾听和表达意见而缺乏深入的交流探讨，注重强调自身的成绩和设想而忽视群众的意见和呼声，注重依靠专业部门和决策机构的建议而对群众的意见建议研究采纳不够，对一些敏感、棘手事项的协商，怕出问题，采取少协商、慢协商，有的对承诺事项“打白条”了事，缺乏落实的政治责任感。三是协商民主的舆论宣传和示范引导不够。近年来协商民主尽管有了较快推进，但在普及推广上还不够广泛深入。如运用多种形式加大对协商民主的理论解读和实践经验推广、各级党委以协商民主建设配套推进选举民主、以党内民主带动和促进协商民主方面的有效示范等方面还不够。

（二）协商民主的多种渠道建设进程各异

中央首次作出建设七种协商渠道的战略部署，为协商民主广泛多层制度化建设明确了方向，拓宽了路径，协商民主任重而道远。鉴于各渠道本身的发展进程不同，协商能力水平不同，要求标准不同等，中央提出了“重点加强”“积极开展”和“逐步探索”的区别要求，凸显出协商渠道在广泛多层制度化建设上有许多问题亟待解决。一是协商主体自身建设与协商民主要求尚未完全匹配。协商能力是保证协商质量的关键，当前协商主体自身建设发展不平衡、能力不足的问题不同程度存在。如政党协商层次高、分量重，理应成为各类协商之首，但民主党派的协商力量仍相对较弱，在领导班子建设和人才队伍建设、形成特色智库方面仍需进一步加强。就社会组织协商而言，社会组织本身就是个新事物，尚处于不断发展之中，其独立性、自主性相对较弱，与协商职能的要求相比仍有较大差距。政府协商、人民团体协商建设也同样面临艰巨任务。二是保障机制建设亟需健全和完善。协商保障机制建设跟不上，协商效能就难充分发挥。从目前看，政党协商、政府协商、人民团体协商、基层协商等在知情明政、视察调研、工作联系、协商反馈等方面还有很多欠缺和不足，亟需通过建立健全制度和机制来推进落实。三是协商的具体规划设计还需进一步厘清边界。中央对加强协商民主建设虽然作出了全面的部署，但实践探索尚在路上，还有许多问题需深入研究。如，以往的政治协商既有中共同各民主党派的协商，又有中共在政协内同各民主党派的协商，而现在对政党协商的界定是中共同民主党派的政治协商，这两种关系如何在理论和实践中进一步厘清和把握？人大协商中如何把握“依法行使权力”和“根据需要”进行充分协商的关系，以及人大立法协商确立后政协的立法协商包括哪些内涵和外延？政府协商中跨行政区域的重大问题如何协商？政协协商中民主监督如何落实、政协委员的产生和界别调整如何优化？等等，都需我们进一步规范和明确。

（三）协商民主的关键要素尚需规范完善

推进协商民主广泛多层制度化发展，离不开对协商主体、内容、计划、信息、成果应用等关键要素的准确把握和具体规范，但实践探索中问题仍较突出。据调查反映，主要表现在：一是协商主体失之广泛性。协商民主是吸收民意进行科学决策的民主形式，其最基本要求就是民主的广泛性，但实践中由于各种协商主体的政治地位、能力素质及协商资源占有的不平等，主导方在协商中往往处于有利位置，而另一方经常容易“被协商”。二是协商内容失之针对性。《意见》对七种协商渠道的协商内容提出了原则要求，各级各地须结合实际遴选确定，但在具体实践中，协商内容少、偏的现象较突出，协商作用未能得到充分发挥。三是协商计划失之严谨性。应协商不协商、协商随意性强的问题较突出，有的对规定协商事项不落实或“走形式”应付，有的给参与协商方预留的时间较短，使协商难有充分的调研论证，从而对协商事项酝酿不够、建议不深。四是协商信息失之透明性。公开才能有公正，协商中信息公开不够，使参与协商方对基本情况、相关资料等掌握不实不全，而协商中的重要意见建议及决策时采纳情况公布的范围和渠道又较小，这些因素都将影响决策理由和结果的公正性和公信力。五是协商成果失之有效性。协商与决策间存在脱节现象，协商成果能否为决策部门采纳完全取决于决策部门自身，缺乏相应的制约监督机制和责任追究机制。

三、推进协商民主广泛多层制度化发展的对策建议

（一）切实增强推进协商民主建设的使命感和责任感

社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。习近平总书记指出：“人民只有投票的权利，而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒，投票后就进入了休眠，这样的民主是形式主义的。”［1］他还强调：“人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到政治经济社会生活当中去。”当前，在协调推进“四个全面”战略布局的新形势下，社会主义民主政治建设亟待丰富和完善，提高国家治理体系和治理能力现代化的任务艰巨而紧迫，实现人民当家作主必须把协商民主的特有形式和独特优势充分运用和发挥好，把广泛多层制度化总体要求落实到政治经济社会生活当中去，这是党中央赋予我们的历史使命和责任，也是时代发展的必然要求。各级党委和领导干部要进一步提高认识，克服等靠思想，积极创新，大胆实践，使协商民主在实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的征途上焕发出蓬勃生机和旺盛活力。不仅要深刻把握协商民主与选举民主相互补充、相得益彰的辩证关系，增强贯彻落实的政治自觉性，更要深入学习协商民主的形成发展史，掌握协商民主的基本原则、协商渠道和协商程序等，进一步加深对广泛多层制度化的认识和把握。要立足现有实际，坚持问题导向和唯物辩证的世界观和方法论，以保证人民当家作主为根本，在具体实践中提高推进协商民主广泛多层制度化发展的能力和水平。

（二）统筹推进多种协商渠道建设

中央明确提出，要继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商，这七种协商渠道既是广泛多层制度化的具体体现，又是推进广泛多层制度化的重要载体。充分发挥各种协商渠道作用，对于推进协商民主广泛多层制度化发展极为重要。当前，要抓住影响制约多种协商渠道发展的关键问题，统筹谋划，协调推进。在“重点加强”的渠道建设方面：政党协商时，要从努力提高协商的成效和水平出发，一方面为民主党派加强领导班子和人才队伍建设提供大力支持和保障，建立对具体社会阶层和群体利益收集、提炼的参政党工作机制，形成具有民主党派特色的智库优势。另一方面加强民主党派的知情明政、考察调研、工作联系、协商反馈等保障机制建设，为政党协商提供充分保障。政府协商时，既要有政府制定的总体协商计划，又要有部门相应的具体协商计划，既要有重大问题本行政区域的协商机制，又要建立跨行政区域的联合协商机制，既要创新传统的协商形式，又要运用互联网和大数据优势，优化协商资源，提高协商效率，实现政府协商相互衔接配套。政协协商时，要准确把握人民政协的协商载体性质，主动做好与党委和政府工作的有效衔接，规范党委和政府领导及部门负责人参加政协协商活动，进一步完善委员推荐提名、履职培训、考核评估等工作机制，强化委员履职能力建设，做到“懂政协、会协商、善议政”。在“积极开展”的渠道建设方面：人大协商时，要重点研究“依法行使权力”和“根据需要”进行充分协商的相互融合问题，实现人民投票选举与日常参与民主决策、管理和监督相一致，程序选举和程序协商相一致，提高立法协商的质量和效率。人民团体协商时，有关部门和人民团体要加强协商互动，规范和建立人民团体参与协商的制度机制，扩大组织覆盖和活动覆盖，把联系服务新兴的社会群体纳入工作范围，培育发展各自相关领域社会组织，强化政治引领和联系服务。基层协商时，要全力推动中办、国办《关于加强城乡社区协商的意见》的贯彻落实，要进一步规范职工 （代表）大会的运行程序，强化审议、评议、监督等职能。加强以劳动行政部门、工会组织、企业组织为代表的劳动关系三方协商机制常态化、实体化建设。在“逐步推进”的渠道建设方面：社会组织协商时，要坚持党的领导和政府管理，健全联系社会组织的工作机制和沟通渠道，支持社会组织加强自身建设，增强独立性和自主性，努力提高协商能力。

（三）积极创新和完善协商保障机制

健全科学的协商机制是落实人民当家作主的重要保证，是推进协商民主广泛多层制度化建设的紧迫要求，要紧紧抓住协商的关键要素和节点，实现规范化、程序化运作。一是协商议题的选择要有计划抓关键。各级各地在议题选择上，要坚持群众第一、与时俱进，在内容上既要突出当前亟待解决的矛盾和问题，也要及时谋划可持续发展的长远之策，既要有党政计划实施的重大事项，也要有百姓关切的具体民生事项，既要有关系部门职责的相关问题，也要把公共事务、公共事业纳入其中。在遴选上要制定和完善制度，通过建立科学的选题程序和机制，保证选题质量。把议题真正定在当地改革发展稳定的关键点上，定在人民群众热切期盼的心坎里。二是确定协商主体要讲科学重诚信。协商民主归根结底是人的协商，是努力达成共识的协商。协商主体的确定要坚持广泛代表性和具体针对性相统一，围绕不同协商渠道和内容，在协商主体的层次、类别、比例等方面科学设计，如什么样的协商议题需要什么形式、人员如何选定以及什么级别的领导参加，等等，都应进行明确。对于涉及广大群众切身利益的重大问题，要坚持在更大范围、更多层面进行平等扎实广泛地协商，切实把人民意愿纳入决策中，使协商结果真正让人民群众满意。三是协商形式要重创新求实效。协商民主是一个较新的领域，许多方面有待探索完善，唯有不断创新实践才能趟出坚实地发展之路。要坚持在继承上求创新，更为灵活、更为经常地开展好专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，积极构建方便快捷、多层多样、务实有效的协商体系。要大力推进网络协商，充分发挥互联网+优势，开展网上协商、远程协商、大数据运用等，建立更丰富、便捷的对话交流平台和信息收集渠道，实现党委、政府与群众即时、有效的协商互动。深入开展决策咨询，把加大新型智库建设作为推进协商民主广泛多层制度化的重要举措，建立和完善各类决策咨询组织、专家咨询机制，形成专家决策咨询、公众有序参与、党委政府决策有机结合的科学决策体系。四是协商内容和成效要多公开勤反馈。公开是现代政治的重要标志，也是协商民主广泛多层制度化的内在要求。要加大协商相关信息的公开透明度，在协商之前要公开协商事项，提供相关资料，让协商方有充足的时间调研、论证。对于协商过程中的一些重要意见和建议以及在决策时的采纳情况，也要在一定范围内公开。对协商中具有较大争议的事项，要深入研究，充分论证，达成一致意见。要强化协商成果应用，并通过建立和完善情况通报、媒体公布、定期回访等制度对协商和落实情况及时反馈。

（四）努力加强党对协商民主的领导

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，推进协商民主广泛多层制度化发展，必须突出党的领导，强化党的核心领导地位。协商民主涵盖于政治经济社会生活各个方面，且各地各级发展程度均衡不一，各级党委要充分发挥统揽全局、协调各方的组织领导作用，积极探索和把握社会主义协商民主规律特点，统筹兼顾，分类指导，重点突破，循序渐进，加强示范引领，使协商民主始终保持正确方向，取得扎实成效。一是要进一步加强协商民主广泛多层制度化的理论研究。党的十八大和十八届三中全会关于协商民主的阐述以及《意见》的颁发，标志着协商民主理论的正式确立，这对于推进协商民主广泛多层制度化发展具有里程碑意义，但协商民主理论体系尚处于发展初期，亟需进一步丰富和完善。在党中央协调推进“四个全面”战略布局新起点上，各级党委要以习近平总书记关于协商民主的系列重要讲话精神为指导，不断拓展协商民主理论研究的广度和深度，积极学习借鉴西方协商民主对我国有利的方面，加强对协商民主发展规律的探索和把握，拓展协商广度，丰富协商层次，突出协商制度建设，着力破解协商民主实践中的难题和阻力，使协商民主与我国改革发展稳定的任务要求相融合相促进。二是要大力推动协商民主建设的贯彻落实。当前推进协商民主建设的关键重在落实，各级党委和领导干部要以高度的政治责任感，深刻把握广泛多层制度化的总体要求，切实把协商民主建设纳入总体工作部署和重要议事日程，对职责范围内的各类协商民主活动进行统一领导，统一规划，统一部署。要通过加强党内协商民主的制度化、规范化带动协商民主广泛多层制度化发展。要加强协商渠道间的相互衔接融合，健全和完善制度监督机制，努力构建程序合理、环节完整的协商民主体系。要把协商民主理论纳入到各级党校、干部学院的培训计划，推进协商民主建设贯穿于各个领域，体现到履行职责中。要建立协商民主贯彻落实的督导机制，成立以党委为主导的多方联合调研督导组，对各地《意见》的贯彻落实情况进行专项调研督导，明确内容和要求，一级负责一级，督促指导各级党委抓好贯彻落实，并将督导情况纳入考核内容。三是要搞好试点，稳步推进。协商民主作为政治体制改革的重要内容，其成功推进对于政治体制改革具有重要的示范引领作用，尽管我们有充分的规划设计，但实践中仍面临诸多不确定因素，必须想全做实。要坚持先试点后推开，在各种渠道间大力推动试点工作，并加强对试点单位的实践指导，鼓励探索创新，及时发现和解决问题，形成成熟的经验做法和丰富有效的协商机制，以此全面推开普及，保证协商民主广泛多层制度化扎实有序有效开展。

［1］习近平.推进人民政协理论创新制度创新工作创新推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展［N］.人民日报，2014-09-22.

［2］习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明［N］.人民日报，2013-11-16.

［责任编辑：李成林］

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1671-6183（2016）07-0019-06

2016-06-27

王乃波，男，中国人民政治协商会议辽宁省大连市委员会副主席。