法治视野中的社会组织管理创新思考

吕承文

（宁波大学法学院，浙江宁波315211）



法治视野中的社会组织管理创新思考

吕承文

（宁波大学法学院，浙江宁波315211）

摘要：倡导秩序的社会组织管理价值导向要求摒弃传统的政府主导模式，以政府供给法律秩序的法治化间接管理模式来替代。社会组织管理的法治化并非“政府依法管理社会组织”，而是将政府及其公共权力与社会组织一并规范到法律框架中。创新的基本思路是由政府法治化来推动社会组织管理法治化，具体步骤是在统一的“社会组织管理法”的指引下建立政府监管社会组织的责任机制和政府、社会、市场的合作机制。

关键词：法治；社会组织；管理；创新

一、社会组织管理的本质内涵

社会组织原本是国家与社会互动并异于这二者的历史产物，它有广义与狭义之分。广义的社会组织可以指在一切社会领域中任何具有组织形态的由若干社会成员组成的结构体，包括了各类政治组织、经济组织、文化组织、教育卫生组织等等。狭义的社会组织则是指非政府的政治组织、非市场（企业）的经济组织及非营利性的社会服务组织。不少教材把社会组织定义为依法建立的、相对独立于国家的执政党系统和政府系统，以社会成员的自愿参与、自我组织为基础的社会公益活动或互益活动为主旨的非营利性、非政治性的一类组织①。社会孕育出的社会政治事物与现象，可以是支持（顺承）国家的半官方组织、准官方组织、类官方组织，或是与国家之间保持中立的民间草根组织，或是反对国家的社会叛乱组织，它们都对国家与社会关系产生了相应的正向或负向影响。因此，社会组织管理成为了现代社会中国家治理重要问题。

社会组织管理模式是关系到社会组织培育与成长的组织管理形式，一般包括政府、社会及市场三种内涵要素。围绕着这三种内涵要素的搭配，社会组织管理模式内涵主要包括以下两方面：

一个方面是功能的界定。社会组织的功能是由其结构向社会外在反映出来的职能体系，用来体现该社会组织在社会中所应发挥的作用。其中，筹集经费与志愿服务是一切社会组织所共有的外在功能。然而，我国的现实是社会组织通常被当作政权维系与秩序稳定的政治职能补充及替代。在经济社会转型时期，随着社会经济的快速发展，社会组织的发育成为我国社会主义初级阶段市场完善与社会进步的必然要求。社会组织一方面需要政府适度的扶助与培育，另一方面也需要社会的支持与信任。社会组织的自我发育不是政府职能转变的必然，因为社会组织与政府之间存在彼此不可替代的专属政治功能，二者之间必然会有一个符合社会发展规律的转变之路。

另一方面是环境的辨识。梁漱溟曾把团体（公共）生活的特征约为四点：公共观念、纪律习惯、组织能力、法治精神［1］，这对我们思考社会组织提供了很好的启示。一般来说，社会组织的发展需要一定适宜的生存环境，这种生存环境是由政府提供的制度产品、政策产品及社会、文化、历史氛围共同构成的要素系统。政府与社会组织就像人与狼和羊组成的生态系统，尽管人同情羊，希望让羊更好地生存繁衍，人的基本行动策略并不是“将狼赶尽杀绝”，而是在生态系统和谐相处的前提下顺应由狼与羊之间的“物竞天择”自然法则。社会组织也如人体一样，有一个自然成长、发育及成熟的发展过程，除了外在的空气、水及食物的供给之外，核心还在于人所拥有的顽强的生命力。如果过分地“帮忙”，则会起到“揠苗助长”的反效果。政府若能意识到这一点，运用法律规范对社会组织进行监管并供给相应的政策、环境，社会组织也能较好地履行自己既定的义务和使命，社会组织才有望真正摆脱“萌而不芽”的困境。

简言之，社会组织存在和发展的一个必要前提是纳入法治体系的合理制度安排。只要国家与社会互动顺畅，社会组织就容易自我发育，在一定程度可以摆脱政社合一、行政化的发展困境。这给国家与社会治理带来的益处主要有：1.真正意义上的多元社会治理；2.资源合理分配与利用；3.社会矛盾的化解（社会管理）；4.政府职能的转变；5.社会凝聚的粘合剂；6.公民自治能力的培养。

社会组织管理是一个宽泛的概念，不仅包括政府对社会组织的依法管理活动，还包括社会组织的自我管理活动。事实上，客观现实给一国范围的所有社会组织运作提出了一个秩序要求，秩序对社会组织的意义是：一是消除政府对社会组织扰乱正常社会管理秩序的担忧，二是确保各类社会组织能够在公平正义的社会环境中自我运作。

二、社会组织管理模式的现实困境

康德说过“存在即合理”。这蕴含着当下存在的事物具有自身一定合理性。但是，这并不能推断出存在就必然合理的道理。社会组织是国家与社会互动的历史产物，它的出现和存在具有一定合理性，但仍然还有很大的发展问题。一般来看，社会组织管理包括政府、社会、市场三种内涵要素，社会组织的发展大抵有两种基本途径：第一，自我发育的社会——市场途径；第二，政府培育的国家途径。

第一，社会组织自我发育的社会——市场途径。从大历史思维来看，家国同构、一元不分的天下观对中国产生了根深蒂固的影响，原本泊自西方的国家社会观理论对我国社会造成了不容忽视的冲击，致使国家社会二元化分离时出现了迥异于西方的自身独有特征。因此，讨论当代中国市民社会与政治国家关系，力图建构既符合市场经济要求又与中国社会主义原则相协调的现代社会结构，推进国家政治生活之理性化、民主化进程，实现在社会主义市场经济基础上的中国社会与国家的彼此制约、相互协调的耦合机制，确乎具有重大的理论意义和现实价值［2］。

首先，我国传统的家国同构的社会结构形态，在受到西方文明强力冲击后，由于自身文明底蕴的深厚形成了东西社会结构并存的状况。常见的是，在西方文明殖侵历时最长的城市尤其大城市，西方特征的社会结构明显；而在农村社会传统家国结构特征突出，这对我国持续百年的社会体制改革提出了严峻的考验和挑战。

其次，正式体制下的一元结构与非正式体制下的二元结构之间产生了并轨性冲突。我国秉承中央集权的底蕴，历届政府都十分重视国家对经济的严密控制，给国家与社会二元分离增添了许多阻力。然而，迫于变革图强的压力，政府又不得不放松对社会的控制，以致社会经济快速发展带来的二元化结构趋势不可避免，政府社会管理体制的滞后导致政府与社会相互争利之冲突现象的发生。

再次，我国二元社会结构并非来自内生自发的体制变迁，而是由外来的强力介入启动，结果形成了不同地域的政府与社会分离程度不一的矛盾现状。令人遗憾的是自明朝以后，国家在内忧外患中失去了变革的自觉性，也失去了宝贵的政治社会自我发展的绝佳机遇，造成了今日的被动情形，并给当下社会变革提出了严峻的难题。

正是这种政府与社会之间二元互动不畅的困境阻碍了社会组织以自我发育为基本内涵的社会-市场管理模式的构建和发展，也基本否定了我国社会组织出现像西方那样的自我发育势头。所以，接下来还须看政府主导的国家途径。

第二，政府培育的国家途径。政府主导的社会组织管理方式是指政府采用一种主动的，依照自己所制定的法规、规章及政策对社会组织进行各种推动与促进措施的管理形式。

从法治角度来看，政府主导模式的关键问题是“规范社会哪些领域”以及“怎么规范社会这些领域”。这是因为社会组织存在的目标是促进社会形成公民精神、提升现代公民素质。政府包办社会的事务太多，社会就容易萎靡不振。但是，政府培育的途径并不意味着政府可以对社会组织放任管理，我国公民社会发育缓慢，公众的公共精神价值尚未完全形成，社会组织发展缺乏必要的社会基础。政府主导对社会组织的功能表现为：第一，扶助。政府可以适当为社会组织提供各种政策、法规、资金、人事方面的配备资源支持；第二，保护。不少社会组织由于自身的公共性或非盈利性，而在发育期难以承受大风险和大挫折，政府给予适当扶助对社会组织发育具有一定的促进作用；第三，调整。调整是政府对社会组织之间的利益纠纷关系所进行的一种协调活动，确保社会组织发展具有一个和谐的秩序环境。

政府主导社会组织的初衷是对社会组织的建立与发展的监管与协调。政府与社会组织之间是否界限明确，即公共领域与第三领域之间划分清晰，是政府要妥善处理好的根本问题，也是确保政府、社会与社会组织之间能够在清晰与明确的权限范围与领域中互不干涉、并行不悖的有效运转的基本条件。

法治要求政府主导社会组织的主要方式是法律手段多于行政手段和经济手段的，即政府通过依法出台一些法规、章程来对社会组织的登记注册、建立运作、解散灭失来进行直接管理。

现有的政府主导社会组织的管理模式从姿态上仍然是自上而下，即便有鼓励社会发育之心，社会组织仍很难真正得到自我发展，在心态上具有的恩赐心理。长期的主导政府也会使社会组织发展从经费等方面对政府产生依赖性，呈现政府主导社会组织管理模式的主观性、统制性及单向性的特征，产生以下三个方面问题：

一是社会组织的行政化问题。政府主导社会组织发展的初衷不排除政府“瘦身”运动中“甩汰包袱”的私心，既利用社会组织来“兜收”精简下来的“冗余人员”。社会组织不仅在内部结构有行政化趋势，而且外部与政府互动也是模仿行政化途径（发文命令、项目管理），社会组织运行效能低下。

第二是社会组织的腐败问题。社会组织在政府的庇护下享受社会治理的准公共权力，占有相对富裕的社会资源，对官方组织的传统运作方式产生了严重的路径依赖，广为诟病的官僚主义与腐败就是其中最大的弊端，具有典型代表意义的是中国红十字会问题②，坊间流传的关于“红字会的善款流向”及“红字会的资金运作”问题都成了世界性谜团。

第三是社会组织的碎片化问题。不同领域的、不同地区的社会组织只与本级管理部门（民政或公安系统）相关，而并非按照自身的规律发展，导致社会组织在发展上呈现碎片化趋势。这是一个完全违背法治化规律的现象，集中表现为社会组织受到政府主管部门领导的主观意志影响强烈，它的发展方向不在于本身的自治。

事实上，政府与社会组织之间关系不顺的主因是信任问题，政府担心社会组织壮大后难以控制，社会组织怕政府干预太多，这些都是非法治化的重要表征。既然非法治化是造成政府与社会组织之间不信任，进而带来社会组织管理困境的根本原因，那么将社会组织管理纳入法治规范框架，应当是社会组织管理创新的基本思路。从这个层面来说，社会组织管理法治化创新即意味着政府率先实现法治化从而带动社会组织法治化，使政府与社会组织均处于法治规范状态，确保社会组织管理法治化的秩序导向。

在法治视角下，政府与社会组织之间关系的界定是思考突破当下社会组织管理困境的切入点，这里需要着重思考两大问题：一个是社会组织与政府、社会的衔接问题。从社会组织的内涵与特征来看，社会组织要同时承担政府交办的行政职能与社会自治管理的社会职能，所以它最大可能是处于政府与社会之间的交集部分，作为二者之间职能沟通的桥梁，这样的好处是可以避免政府过度及刚性介入社会，防范二者之间不必要的矛盾与冲突。另一个需要考虑的问题是社会组织之间的内部关系问题。不同的社会组织在政府提供的制度环境（法律与政策）下进行规范性运作，其间必然存在竞争与合作的利益博弈过程，尽管不是所有的社会组织都如私人企业那样纯粹追求经济利润，但是这种情况事实上表明了公共与私人交集的准市场（quasimarket）③领域已经出现。这种准市场状况要求社会组织的发展应当具有一个适应的规则体系，正如市场经济运行的那样。基于当下社会组织管理困境的考虑，社会组织管理模式应当得到长效化的创新转型，这其中的意义是重大的。要实现社会组织管理的秩序目标，须得克服政府管理因领导人主观意志而改变的人治局面，还要确保社会组织自身摆脱“系全命于发起人（负责人）”的运作困境，而这一切都有赖于社会组织管理模式的法治化。

三、社会组织管理模式的创新思路

中国当前处于传统与现代激烈碰撞的转型时期，社会组织是政府与社会努力对话，和谐与矛盾并存发展的一个历史阶段的产物。政府适度主导是社会组织自我发育的前提要求，二者之间辨证的关联要求对当下社会组织管理模式进行创新。社会组织的管理模式创新应当注意：

第一，社会组织的差异性。中国社会组织的发展在不同的时间、区域、层次上具有巨大的差异性；在不同区域之中，社会组织发展与区域的经济发展程度具有正相关联系。社会组织是一种在社会中内源自发生成的规律性发展事物，在一定程度上是排斥政府的任意、非法干预。以往政府主导思维下采取的对社会组织单向扶植为主要手段的管理模式造成的政府失当与市场失灵的双重问题也需要得到合理的解决。现代社会结构具有高度分化的特征［3］，无论是政府、市场抑或是社会组织必须在这个结构中发挥出应有的功能与作用，才能确保社会的正常与有序发展，实现一种“政府虽强，适可而止”和“社会即弱，适度增强”的谐调平衡状态。这种协调平衡状态正如上文所论证那样，只有在法治状态下才能真正实现。

第二，政府主导模式的“人治”因素。法治作为治国理政的基本方式，在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有基础性地位，它具有平等性、规范性、统一性等特征。构建现代新型国家治理体系，实现治理能力现代化，有赖于国家各项工作的法治化、制度化、规范化和程序化［4］。法治是“法律统治社会一切”要旨的政治制度运作形式，也是“一个能够统摄社会全部法律价值和政治价值内容的综合性概念。”［5］因人而异的领导主观主义作风、革命时期漫浸的小农意识与历史承袭下来的“官本位”思想是对转型期我国政府法治化进程的现实障碍。若要消除这些人治作风惯性影响，就应当采取法治化途径来实现之。法治的主要优点表现在它妥善地解决了人的欲望和人的精神追求之间的矛盾，而这对矛盾是所有的传统文化无法避免但又无法解决的矛盾［6］。法治包括静态和动态两个方面，它是静态意义上的法制现代化唯一目标和逻辑结构，也是动态意义上“法律至上”和“法律普遍适用”的运作体制。从动态角度来看，法治的运作目标是要能在社会中产生公众对法律的一种近乎“盲从”的鱼贯从众效应，而让人形成“无需思考，习惯使然”的行为习惯。法治暗合了法律的统治不受任何的人治（人情）因素干扰及影响从而使得整个社会处于一种理性自动运作的价值要义，需要一种在社会中权力与权利之间通过巧妙制衡来实现“社会在法治框架下自行运作”的制度目标。

社会组织管理模式法治化创新所需要实现的政治目标是：其一，政府与社会组织共同处于法律制度约束之下，而且制约政府公共权力成为社会组织管理秩序目标实现的前提；其二，以政府法治化（法治政府建设）来推动社会组织管理法治化创新的实现。

因而，从法治化角度来实现社会组织管理创新可以通过政府长期的、有效的政策供给和法律规范的推进措施及手段来实现之。通过法律的明确规定来确保社会组织逐步摆脱政府培育模式下所形成的单向依赖关系，努力承接和转移政府下放的各种社会服务职能。这是实现社会组织管理法治化创新的前提。基本路径是让政府管理与社会组织运作都处于一视同仁的法治框架之中。具体措施如下：

第一，建议在宪法指导下出台《社会组织管理法》及其相关实施细则，一是将各地原本因为地方领导人的主观意志而创新出来的管理办法进行汇总与归纳。二是将不同性质的社会组织放到一个公平竞争的市场环境中，三是防范政府逃避法定的管理责任（胡乱干预，出了问题不承担责任）。《社会组织管理法》基于上述创新目标推动政府法治化与社会组织法治化，只有行政管理的双方主体都变成具有法治化特征的组织，才可能实现社会组织管理法治化。

第二，完善政府监管社会组织责任机制。政府必须为社会组织发展赖以生存的准市场体系提供相适应的制度规则，使之纳入到法治化的发展轨道，这是政府应尽的法定职责。这些制度规则包括了适应社会组织发展的宽松准入机制与严厉监督机制，同时，将政府对社会组织的监管职能与社会组织的自我运作一并纳入法律的规范之下。政府责任机制是针对政府不可推卸监管社会组织的初衷而设立的。

第三，建立政府与社会、市场之间的合作机制。通过建立政府与社会、市场之间的合作机制来实现政府在支持与监管社会组织过程中，积极争取民众的公共参与，提升公众对政府的信任感与对社会的希望感，鼓励公共精神在社会中的普及与推广，使得我国公民逐渐养成热心公益事业的行为习惯，把公众的生活从无休止的工作压力解放出来并引入到社会公益活动中来，最终通过民众对生活的幸福感培养对国家的认同感与忠诚度。这可以由政府牵头来建设一个社会组织信息共享的网络平台，实现政府于与社会、市场之间通过网络平台来替代以往的行政命令式的协调合作形式。

注释：

①例如国外学者海文（1965）认为社会组织是具有共同致力于共同的目标，活动经费不来自官方，非营利性，成员进出自由等特征的社会成员集合（参见斯坦利·海文.协会管理［M］.尉晓欧等译.北京：中国经济出版社.1985：1）。美国的布劳（1965）则认为社会组织有四种基本类型，即经营性组织，互益性组织（如职业组织，行业组织，工会，政党，文艺团体，兴趣团体和教会组织等），社会服务组织（如学校，医院等）及公共服务组织（如政府，军队，科学院，图书馆，博物馆等）（参见M.E.Olsen.The Process of Social Organization Holt［M］. Rinehart and Winston. 1962：45-47）。尽管我们国家所指的社会组织只是布劳所说的互益性组织，其实从长远来看随着社会的发展，这种社会组织的范畴迟早也要将经营性组织和社会服务类组织中的非官方组织一并纳入。还有国内学者岳颂东（2001）的公益说，将社团（狭义的社会组织）与政府及企业进行了对比，认为其是依法成立的，从事于社会公益活动的非官方（政府）非营利（企业）的组织（参见王名等：中国社团改革——从政府选择到社会选择，社科文献出版社，2001年，第15-16页）。马庆钰（2007）则将社会组织与“民间团体”，“非营利组织”及“非政府组织”联系起来，其中自愿参与，自我组织，自主管理是社会组织存在与发展的基础（参见马庆钰：中国非政府组织发展与管理，国家行政学院出版社，2007年，第3页）。

②郭美美炫富事件导致网民质疑这个狂妄的女孩背后的红十字会老总的作风及经济问题以及红十字会本身的资金运作问题。中国的不少此类有政府举办的社会组织有这样的资金运作不公开，不透明问题，这对社会组织的公信力产生了巨大的挑战（请参见郭美美事件引发红十字会危机_资讯频道_凤凰网［DB/OL］.http：//news.ifeng.com/society/special/guomeimei/）。

③经济学上把完全是从认为是由利润驱动的经济要素，但是公共管理学由此引申出来的把那些半利润驱动或者公共责任驱动的社会要素认为是人们理念中的市场的东西。

参考文献：

［1］梁漱溟.中国文化要义［M］.南京：学林出版社，1987：64.

［2］刘旺洪.国家与社会：法哲学研究范式的批判与重建［J］.法学研究，2002（6）.

［3］［美］阿尔蒙德.比较政治学［M］.上海：上海译文出版社，1987：69.

［4］徐汉明，等.深化司法体制改革的理念、制度与方法［J］.法学评论，2014（4）.

［5］刘作翔.迈向民主与法治的国度［M］.济南：山东人民出版社，1999：100.

［6］於兴中.法治东西［M］.北京：法律出版社，2014：16-17.

［责任编辑：左眉］

作者简介：吕承文（1987-），男，江西九江人，宁波大学法学院讲师，政治学博士；研究方向：政治制度、法治与地方治理。

基金项目：江苏省社科规划项目“社会组织与政府互动：双重行动的逻辑”（12ZZB004）；宁波市政府决策咨询课题（J15-C2）。

收稿日期：2015-12-10

文章编号：1671-6183（2016）01-0053-06

文献标识码：A

中图分类号：D90