推进基层协商民主发展的作用力探析

韦荣锋

(中共河池市委党校，广西　河池　547000)



推进基层协商民主发展的作用力探析

韦荣锋

(中共河池市委党校，广西河池547000)

[摘要]基层协商民主发展的作用力有驱动力和阻滞力两方面。其中，驱动力主要来自中国共产党的执政目标推动、基层社会治理的压力驱动、参与民主协商主体的利益驱动、国内外协商民主研究热潮的理论推动和部分地区基层协商民主成功实践的示范带动。阻滞力主要来自传统政治文化根深蒂固的影响、基层群众参与民主协商能力不强、基层群众参与民主协商渠道不够宽、缺乏具有强大约束力的制度体系保障和正常的工作运行机制、缺乏浓厚的社会舆论支持氛围等。基于此，推进基层协商民主发展，应当着力于加强党的领导、建立健全相关法律制度、提高群众参与协商能力、拓宽群众参与协商渠道、培育基层民主政治文化等方面。

[关键词]协商民主；基层协商民主；社会治理；驱动力；阻滞力

发展基层协商民主既是我国社会主义民主政治建设的价值追求，也是新形势下提高地方社会治理能力和治理水平的重要途径。党的十八大报告明确指出：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。积极开展基层民主协商。”[1](P27)党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”[2]，明确把推进基层协商民主作为加强社会主义民主政治制度建设的重要内容之一。2015年2月，中共中央在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中提出：“要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”[3]发展基层协商民主已提到前所未有的高度。在此背景下，深入探讨推进基层协商民主发展的作用力问题，并以此为基础进一步探讨当前和今后推进基层协商民主发展的着力点，具有十分重要的理论价值和实践意义。从实际来看，影响基层协商民主发展的作用力有驱动力和阻滞力两个方面，以下分别予以论述。

一、推进基层协商民主发展的驱动力分析

(一)中国共产党的执政目标推动

在我国，中国共产党的推动是基层协商民主发展的根本动力。中国共产党自成立以来，就坚持把保障和实现人民当家作主的权利作为自己的执政目标，并在党章和历次党代会报告中不断强化。中国共产党在探索和发展选举民主的同时，也在实践中积极探索社会主义协商民主的内容和形式。从国共合作、建立“三三制”政权到新中国成立前夕协商建国，再到新中国成立后建立的一系列民主政治制度，处处都能清楚地看到中国共产党推动和践行协商民主的影子。正如有学者所指出的：“从1922年中共二大通过《关于民主的联合战线的决议案》开始，由中国共产党主导的中国政治文明进程就一直与协商民主有着密切联系；从国共两次合作反对共同的敌人、争取民族的独立和解放，到共和国的诞生、国家重大方针、政策的制定都是在协商中进行和完成的。”[4](P52)经过半个多世纪的丰富、发展和完善，协商民主已经成为我国民主政治的重要内容和形式。2006年2月8日《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[5](P260)党的十八大对推进社会主义协商民主进行了更深入的部署，进一步明确了社会主义协商民主发展的方向，为推进基层协商民主发展提供了有力的政治前提。党的十八报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。积极开展基层民主协商。”[1](P27)党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是对发展基层协商民主作出了具体的部署和要求。2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，为我国基层协商民主发展提供了强大的动力支持和政治保障，必将推动基层协商民主的大发展。

(二)当前基层社会治理的压力驱动

当前，我国正处于社会转型期，基层社会治理面临前所未有的压力，这种压力主要表现为基层社会问题和矛盾不断涌现、人民群众的民主参与意识不断增强。要克服这种压力，推进基层协商民主无疑是一种有效选择，因为只有通过推进基层协商民主发展才能妥善解决好那些复杂的新矛盾新问题，实现政府“善治”目标。可以说，基层社会治理的压力和挑战正强烈呼唤基层协商民主的发展和完善，推动着基层协商民主的发展。正如有学者指出：“治理是所有地方政府推动协商机制动机的核心。所有的动机和理由可以提炼为治理驱动的协商过程。”[6](P146)具体来说，这种压力驱动表现在以下两个方面。

首先，应对当前基层社会问题和矛盾的压力需要引入和推进基层协商民主。有研究指出：“我国的现代化改革是一种‘压缩式’改革。一方面，社会经济生活在短期内取得举世瞩目的成就；另一方面，社会问题和矛盾长期积累积压，得不到有效的消化。”[7](P117)近年来，这种问题和矛盾表现明显。从基层社会来看，房屋拆迁、山林纠纷、水利纠纷、土地纠纷、环境污染纠纷、劳资纠纷、暴力执法、官民矛盾等问题不断，这些问题和矛盾如果不能得到及时有效处理，就会危及社会稳定。在这些复杂的社会问题和社会矛盾面前，基层协商民主通过搭建双方或多方沟通平台，以对话、讨论、沟通等形式开展平等协商，既有利于畅通群众诉求渠道、平衡各方利益和偏好、化解社会矛盾，也有利于推进党委政府科学决策，缓和干群关系。这就是协商民主的特有优势。比如，在预防和处置群体性事件方面，协商民主就能起到很好的作用，近年发生的重庆出租车罢运事件、广东番禺垃圾焚烧事件、广东乌坎事件、福建厦门PX项目事件的妥善解决就是很好的例子。

其次，应对公民民主诉求不断增强的压力需要大力推进基层协商民主。近年来，随着改革开放的深入推进和市场经济的深入发展，人民群众的整体素质明显提高，部分群众的公民意识不断觉醒，民主意识与参与诉求不断增强。特别是电视、网络等新媒体的普及更是让多数底层民众“从沉睡中醒来”，他们已经不再像过去那样“保守”“封闭”“单纯”和“两耳不闻窗外事”。就国家层面来说，广大公民对国家政治经济生活的关注程度和参与热情空前高涨，这在近年来我国“收入分配改革”“个人所得税法修改”“医疗改革”“养老金改革”“延长退休年龄”“城市雾霾治理”“网络反腐”“全面放开二孩”等政策制定和政策出台中就表现得十分明显。同样，在基层，人民群众对基层公共事务的参与热度也是前所未有。这种变化对传统的基层社会治理模式提出了极大挑战，过去党委政府“一方独大”“大权独揽”的垄断式治理模式已经不能奏效，这就迫切要求建立一种新的治理模式，这种模式既不能撇开党委领导，又不能没有政府来负责，更不能没有民众的充分参与，而协商民主正是以它的参与性、平等性、包容性、公开性的特性和优势，成为适应这种治理新模式的有效选择之一。

(三)协商民主参与主体的利益驱动

马克思曾经鲜明地指出：“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”[8](P82)基层协商民主参与主体的利益需要是推动基层协商民主发展的不竭动力。具体来说主要表现在三个方面。

一是基层党政官员的利益驱动。美国著名政治学者亨廷顿曾指出：“政治领袖推动民主。”[9](P120-121)这一观点昭示了政治精英在民主发展中的重要作用。在基层协商民主发展中，基层党政官员所起的作用是关键性的，他们的积极倡导和大力推动是基层协商民主得以顺利推进的重要保证。如果没有他们的支持和推动，我们就很难发展任何形式的民主，更谈不上实现基层协商民主的可持续发展，这是由我国当下实际存在的官本位、政府本位政治格局所决定的。而利益诉求又是他们支持和推动协商民主发展的根本动机。基层党政官员的利益诉求既有来自推进区域公共利益的考量，也有来自个人利益(如政绩、名誉、声望、权力、奖励以及职务晋升等)最大化的考量。近年来的实践也表明，一些基层党政官员因为积极探索推进原创性的协商民主改革而得到了表彰、奖励或职务晋升。

二是利益群体的利益驱动。随着我国改革开放的深入推进和经济社会的不断发展，我国各种利益群体迅猛发展，数量在不断增多，力量在不断壮大。这些利益群体主要包括各种盈利性组织(如企业)、非营利性组织、专家学者群体和新闻媒体，覆盖各行各业，延伸到基层社会中。这些利益群体一般都有各自的利益诉求，而党政部门建立的民主协商平台正是它们反映和维护自身利益的重要途径。因为维护和扩大自身利益的需要，它们对民主参与、民主协商的诉求越来越强烈，参与民主协商的积极性和主动性空前高涨。澳籍华人知名学者何包钢在研究浙江省基层协商民主时就指出：“在浙江某些县市，私人部门的税收占了地方预算的70%。这些民营企业和利益集团对影响他们的经济生活的公共政策有着强烈的参与要求，咨询会等各种形式的协商制度在某种程度上也满足了他们这些方面的要求。”[6](P147)可见，利益群体是基层协商民主发展的重要动力源。

三是公民个体的利益驱动。作为个体的公民，其参与民主协商的意愿是受其利益需要支配的。公民个体参与民主协商的动机主要有两个方面: 一为经济利益，二为政治权益。当前，随着物质文化生活水平的不断提高，随着受教育程度的不断提升，广大公民的权利意识不断增长，政治主人翁意识不断增强，他们越来越意识到知情权、参与权、表达权、监督权是他们应有的政治权利，这些政治权利在一般情况下是不容剥夺的，而且这些政治权利往往与他们的实际利益密切相关，因此，他们参与民主协商的主动性和自觉性也在不断加强。当然，促使公民个体参与民主协商活动的最直接的因素还是经济利益的刺激。在当今社会中，许多公共决策都可能会触及到公民个体的直接经济利益，这就促使更多的公民个体自觉自愿甚至主动地参加到民主协商中来。在一些地方甚至出现了“不经过协商老百姓就抱怨”的局面，“要我协商”变成了“我要协商”。公民个体无疑成为推动基层协商民主发展的重要力量。

(四)国内外协商民主研究热潮的理论推动

理论是实践的先导。理论研究的兴起一方面可以为实践发展提供舆论氛围，另一方面可以为实践发展提供理论准备，从而起到推动实践发展的作用。国际上最早从学术意义上使用“协商民主(Deliberative Democracy)”这一概念的是美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特。自从1980年他在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中作为学术语言正式使用这一概念之后，西方学术界掀起了研究协商民主理论的热潮。协商民主被认为是对“当代文化多元性、社会复杂性和大规模的不平等对代议民主制的挑战和人类由主体性思维向主体间性思维转变的实践和认识发展的产物”[10](P21)。“协商民主理论已经成为当代西方学术界一种新的民主理论范式。”[11]在国内，自2003年以林尚立、陈家刚等为先导的一批学者撰文向国人介绍西方协商民主理论以后，国内政治学、公共管理学等众多学科的学者对协商民主的理论与实践产生了浓厚的研究兴趣。近年来，协商民主显然已经成为政治学和公共管理学的热门研究领域之一。特别是党的十八大明确提出“积极开展基层民主协商”之后，社会各界更是对相关研究和宣传注入了新的动力与活力。应当说，国内外学习、研究和宣传协商民主的这一股热潮必将对早就有所实践的我国基层协商民主的发展起到引领和推动作用。

(五)基层协商民主成功实践的示范带动

20世纪80年代以来，我国基层民主逐渐得到实施和深化，各地民主协商活动相继蓬勃开展起来，出现了各种不同的实践形式和成功范例。比较典型的有：民主恳谈会、民主议事会、政策咨询会、社区议事会、党群议事会、党员代表议事会、村民议事会、街道议政会、民主评议会、社区论坛、村民论坛、工资集体协商制度、互联网公共论坛、民主理财日、民主议政日、居民或村民代表大会，等等。其中，浙江温岭市的民主恳谈会、广西宜州市的村民自治影响较大，也最为典型。基层协商民主活动的蓬勃开展与成功实践，为基层协商民主的深入发展注入了新的血液和活力，增强了基层党政机关与社会推进协商民主发展的信心，也为其他地方推进协商民主发展提供了经验借鉴，成为基层协商民主发展的重要推手。

二、推进基层协商民主发展的阻滞力分析

经过二三十年的努力，我国基层协商民主有了很大发展，许多地方涌现出了形式多样的实践模式，展现出强大的生命力和发展前景。民主协商已经成为基层社会群体参与基层公共事务决策的重要途径，成为他们维护和实现自身利益的重要手段。然而，当前我国基层协商民主要取得进一步发展，也还面临着多方面的阻滞力，主要表现在以下五个方面。

(一)传统政治文化根深蒂固的影响

我国是历史悠久的大国，传统文化源远流长。传统文化中有精华也有糟粕，无论是精华还是糟粕部分，至今都还对人们的思想和行为具有一定影响。一方面，我国有数千年的集权历史，官本位和权力本位在社会上长期占据主导地位，许多地方的基层群众特别是农村群众长期缺乏参与公共事务的经历。另一方面，中华民族受传统中庸思想影响较大，在民族性格方面属于“深水型民族”，人们在政治活动中固守明哲保身之道，不轻易表达自己的观点。时至今日，许多基层干部群众仍然存在着较强的官本位、权力本位思想，缺乏民本位、社会本位意识和民主法治观念，在公共事务活动中行政强制、指令性安排等依然占据十分重要的地位，一些地方官员工作方法简单生硬，工作作风傲慢粗暴，不愿意坐下来与一般群众或下级平等沟通。许多群众和下级人员习惯于逆来顺受，不敢表达自己的观点，缺乏独立意识、公民意识和主人翁精神。一些地方官员对民主的认识不到位，有的把“民主”曲解为“为民做主”“替民做主”，或者“你是民我是主”，习惯个人说了算。受传统观念影响，有的地方官员喜欢把自己定位为“父母官”——“我是父母你是子女，我说是什么就是什么，我要你做什么你就做什么”，缺乏民主、平等的意识，这与协商民主所要求的包容性、公开性、参与性、平等性、公共理性等相差甚远。以上传统因素带来的思想观念和行为习惯，对今天推进协商民主发展极为不利。

(二)基层群众参与民主协商能力不强

基层群众是开展基层民主协商的主体，他们的能力和素质对发展基层协商民主具有基础性作用。在一些经济和文化较发达的地方，随着改革开放的深入推进和市场经济的快速发展，基层群众的思想观念和认识水平较高，对协商民主有较深入的认知，组织和参与协商民主活动的能力较强，自觉性和主动性也相对较高，这对发展基层协商民主十分有利。但在一些相对偏远和落后的地区，由于各方面的局限性，基层群众的能力素质距离中央对基层协商民主的发展要求还相差甚远。主要表现在：一是对基层协商民主的概念及参与主体认识不足。目前出现的议事会、听证会、评议会等形式，有许多还是流于形式，都是以政府为主体的民主协商管理形态，缺乏协商民主所要求的广泛参与性与平等性。二是对发展基层协商民主的重要性认识不足。推进协商民主广泛、多层、制度化发展是十八大以来党中央的重要政治部署，也是推进国家治理现代化的需要，是推进基层社会治理科学化民主化的必然要求，是保障人民民主政治权利和现实利益的重要手段。但是很多基层干部群众并不能认识到这一点，他们参加民主协商活动仅仅是为了自己的现实利益，完全没有公共责任感在里面。凡符合自身利益的，他们就主动参加；凡不能从中得利的，就不屑一顾。因此，在一些偏远落后的地区，有时只有政府花钱请他们才愿意去参加。即便是在一些经济文化比较发达的地区，责任驱动的参与还是比较少，而利益驱动的参与相对多些。有研究指出：“在浙江省的农村，富裕群体的政治参与普遍比较热情，是因为他们发现参与政治可以为他们的商业活动提供支撑和保障。”[12](P26)三是对基层协商民主缺乏实际操作和参与的经验。最近二三十年以来，国内许多地方开展了丰富多彩的基层协商民主形式，取得了很大的实际效果。但是基层协商民主距离“遍地开花”毕竟还很远，还有许多地方特别是边远地区并没有受到民主的“洗礼”，有些地方有民主安排却也仅仅是停留于形式和表面。由于缺乏民主实践和民主锻炼，许多基层干部群众甚至不知道“协商民主”为何物，具体应该如何操作，也找不到相对成熟的符合本地实际的具体经验来借鉴。四是基层群众基本能力和素质不高，很难较好地参与到民主协商中来。处于社会底层的群众受教育少，见识窄，文化程度低，思想观念落后，表达能力差，缺乏参与研究和决定公共事务的基本能力，很难参与到民主协商中来。

(三)基层群众参与民主协商的渠道不够宽

从总体来看，国内许多地方积极探索基层协商民主，出现了民主恳谈会、民主议事会、社区论坛、村民论坛、工资集体协商制度、互联网公共论坛、居民或村民代表大会等较好的形式，取得了一定的效果。但是，这些协商民主形式都还处于探索阶段，并不成熟和完善。而且这些协商民主形式只是在一些小地方小范围实施，并没有在全国铺开。各地开展基层协商民主的形式各异，实施程度不一，很多地方并未真正看到“基层协商民主”的影子，绝大多数基层群众并未参与到协商活动中来，真正当家作主。尽管有部分群众有机会参与到协商活动中来，但是协商活动大都是在地方党委政府主导的权力结构下进行的，参与的渠道窄，途径也单一。同时，这种地方党委政府主导下的协商民主，往往受制于地方党政官员追逐个人政绩效应及个人的喜好，一些地方的民主协商仅仅流于形式，参与协商的群众没有充分表达自己意见的发言权，参与协商的人员代表性不够，协商的结论也没能得到贯彻落实，协商只是一种“虚名”和手段，成为一种“被绑架的协商民主”，协商的真实性和实效性并没有凸显出来。由于底层群众的话语权被长期压制，诚如学者盛洪所言：“改革开放以来，有利于农民的政策或制度变革，是在农民和农村的问题变得不可承受，不解决不足以解决全体问题时，且决策层中的有识之士认识到了问题的严重性时，才被提出来。”[13]

(四)缺乏具有强大约束力的制度体系保障和正常的工作运行机制

制度更带有长期性和根本性。没有一整套科学完善的制度约束和规范，再好的理想也难以实现。党的十八大报告指出：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”[1](P27)党的十八届三中全会再次强调要推进基层协商民主的制度化。制度化是我国基层协商民主发展的基本方向，但是我国基层协商民主目前还处于实践探索阶段，实现比较完善的制度化仍然任重道远。2015年2月中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，这是一份指导全国协商民主建设的纲领性文件，但是这份文件也仅停留于“指导”上，缺乏刚性约束和具体规范。目前，基层协商民主制度化还只停留在党的报告和重要文件中，停留于学者的论文与话语之中，从中央到地方都还缺乏一套比较严密的推进基层协商民主发展的制度化体系，没有对协商主体、协商内容、协商程序、协商形式、协商责任、协商结果的督查落实作出具体明确的规定，没有从制度上统一约束和规范基层协商民主活动的开展。由于缺乏刚性制度化约束和严密的制度规范，一些地方基层协商民主实践表现出明显的随意性，可为可不为，可以随便为，导致协商民主“被绑架”“被利用”，直接损害了一部分群众的切身利益与政治权益。由于缺乏监督与问责制度，一些基层协商结果没有形成制度约束力，没有得到认真贯彻落实，变成了一种形式化的民主。一些地方尽管已经有较好的基层协商民主探索，但由于没有形成持续的制度约束，“镇党委书记一换，原有的关于渔业恳谈的结果就束之高阁；市委书记一换，推动民主协商制度的动力就减小”[6](P163)。此外，目前全国也还缺乏一套推进基层协商民主发展的工作机制，部分基层党委政府对发展基层协商民主不感兴趣，有的即使感兴趣也不知道如何推进。就算是县级政协这样的组织，其反映民意、发挥作用都十分有限。

(五)缺乏浓厚的社会舆论支持氛围

推进基层协商民主发展，离不开社会舆论的引导和推动作用。虽然党的十八大和十八届三中全会对推进基层协商民主发展有了明确的部署和要求，但是社会舆论对推进基层协商民主关注度不高，无论是网络媒体还是传统媒体对推进基层协商民主都不是很感兴趣，报道率低。很多人依然认为，推进基层协商民主从理论上看起来很好但实际上不好操作，操作不好容易陷入“虚假协商”，不能真正发挥作用，没有实效性。一些学者认为，推进基层协商民主只是官方的一种政治口号而已，听上去很美，但不会真正全面推动实施，地方上对此不会有大动作。推进基层协商民主，没有社会舆论的强力支持是不行的。

三、当前和今后推进我国基层协商民主发展的着力点

(一)加强党的领导，确保基层协商民主沿着正确的方向顺利推进

中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，党的坚强领导是顺利推进基层协商民主发展的根本保证。多年的实践表明：没有各级党委的坚强领导，推进基层协商民主势必成为一种幻想。从杭州的“民主议事会”、成都的“村民议事会”、温岭的“民主恳谈会”等基层协商民主实践形式看，基层党组织都发挥了组织领导和监督保障作用。正是由于党组织的精心组织和正确领导，基层协商民主才得以分步骤、有秩序地进行[4](P55)。因此，在推进基层协商民主发展的过程中，既要充分重视人民群众的主体地位，也要高度重视党在其中的组织和领导作用。要切实加强和改进党的基层组织建设，加强基层党员干部工作作风和执政能力建设，提高基层党组织引领基层协商民主发展的能力。要加强对基层党员领导干部协商民主理论与实践的教育培训，确保基层党组织民主作风好、领导基层协商民主建设有方执行有力，以促进基层协商民主的有序推进。要在党组织的领导下，进一步总结和提炼基层协商民主的经验，使其更加制度化、规范化，并力争在更多层面、更宽领域推广。要通过广泛开展基层民主协商，在基层形成合法决策的民主体制和科学有效的治理形式，使党中央的方针政策和各级党组织的科学决策成为广大人民群众的自觉行动，实现党的领导与人民当家作主的有机统一。

(二)建立健全相关法律制度，推动基层协商民主规范化发展

坚持以制度建设为根本，加强制度设计，完善制度安排，既是维护社会主义政治文明核心价值的具体体现，也是推进基层协商民主健康发展的根本保障[14](P42)。党的十八大报告和十八届三中全会就强调要推进协商民主的制度化发展。从内涵上讲，协商的制度化指的是协商的启动、过程、终结与监督均有严格的制度规定，其表现是以地方性法规的形式规定议题制定、参加人员、协商程序、监督机制等制度[15](P33)。要通过协商议题的制度化、参加协商人员(协商主体)的制度化、协商过程(程序)的制度化、协商监督的制度化、协商结果运用的制度化、协商责任的制度化、协商工作推进的制度化，确保基层协商民主有章可循，有据可依。中央可制定出台《关于推动协商民主在基层落实的意见》，并指导和推动各地制定出台相关制度文件。要加强基层协商民主的立法工作，切实将基层协商民主制度以及一些具体做法上升到法律的层面。从目前的情况看，应着力做好以下几方面工作：首先，在宏观层面上，要在相关法律尤其是宪法中明确协商民主的法律地位。同时，尽快颁布《基层协商民主推进法》或《基层协商民主工作条例》，就协商的启动、参与协商的主体、协商的内容、协商的形式、协商主题的选定、协商的程序、协商对象的遴选、协商结果的确定、协商结果的实施与监督、协商参与人员的责任、协商的频度、协商的保障等作出明确的规定，以促进基层协商民主的法制化。其次，在微观层面上，要尽快建立和完善推进基层协商民主发展的制度体系，形成省(自治区、直辖市)、市、县、乡(镇)、村(社区)五级环环相扣而又高效严密的制度体系。再次，要尽快建立健全推进基层协商民主的保障机制，要把基层协商民主的实施情况纳入地方党委政府和官员的年终绩效考核、任期考核之中。另外，还要积极促进基层协商民主实践成果的法制化建设，及时总结和推广成功的协商民主实践经验，并依照实际情况通过立法手段将之上升为法规条文，使之不因主要领导的改变而改变。如浙江温岭连续颁布的《中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈”推进基层民主政治建设的意见》《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定》，不仅规定了民主恳谈的地位，而且规范了民主恳谈会的基本要素和操作流程，为民主恳谈会的有效持续推进提供了制度保障[7](P121)。要通过法律化制度化建设，保证基层协商民主的持续规范推进，避免人走政息和操作过程的随意性。

(三)提高基层群众参与协商的能力，增强基层协商民主的发展后劲

能力是做好事情的基础。基层干部群众民主协商能力不足已经成为当前推进基层协商民主发展的主要瓶颈之一。因此，要发展基层协商民主，全面提高干部群众的民主协商能力是当务之急。首先，要加大公民意识教育力度。正如前文所述，我国是受传统集权政治文化影响深远的国家，缺乏民主的传统，许多基层干部群众公民意识十分薄弱。要通过积极稳妥地推进公民意识教育，让广大基层干部群众牢固树立自由平等、公平正义、民主法治的观念，牢固树立主人翁的精神，为提高参与公共事务的能力奠定基础。在具体操作上，一方面要高度重视学校教育，根据不同阶段学生的能力适当开设时事课程，尤其要在语文、政治等课程设置和学科教学中适度增加公民知识教育的内容。另一方面要通过广播电视、公共网络、报刊等多种途径广泛宣传公民思想和公民知识，宣传基层政治精英的先进事迹，促进全社会公民意识的成长。其次，要加大公民思想道德教育力度。要通过学校、社会等多种途径，不断加大对公民的社会责任感、社会主义核心价值观等教育，解决部分基层干部群众价值观错乱、思想道德滑坡、责任感缺失、奉献精神减弱等问题，使他们踊跃参与到公共事务的决策上来，参与到协商民主的实践上来。再次，地方党委政府要面向基层干部群众制定民主协商能力培训计划，定期举办基层干部群众民主协商能力学习班、提升班、讲习班等，为基层干部群众提供可以获取民主协商技能和相关专业知识的途径。特别是要通过举办培训班、开设宣传栏等办法，全面普及民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等知识。最后，要着力通过民主实践锻炼基层群众的民主协商能力。要通过村民自治、城市居民自治、民主恳谈会、民主评议会、社区论坛、村民论坛、党员会议、代表大会等多种有效形式锻炼基层干部群众的民主协商能力。通过具体实践，让群众逐步熟悉民主协商的操作规范和流程，尽快适应民主协商工作。

(四)拓宽基层民主协商渠道，创新基层群众协商民主参与方式

推动公众民主参与渠道广泛、多层发展，是发展基层协商民主的内在要求，也是当前推进基层协商民主发展的必然选择。当前基层协商民主存在的一个主要问题就是群众参与的方式比较单一、参与的渠道比较狭窄，导致基层协商民主发展的总体程度还比较低。因此，当务之急就是要创新基层协商民主参与方式，切实拓宽基层民主协商渠道，努力在协商方式上实现多样化、多层化。第一，要进一步完善现有的农村村民自治和城市居民自治等基层群众自治制度，增强基层群众参与协商公共事务的广泛度和真实性。第二，要积极推广和发展类似“民主恳谈会”“村民议事会”“社区议事会”“党群议事会”“社区论坛”“工资集体协商制度”“决策听证会”等基层协商民主形式，加强公民与行政机关、基层管理组织之间的对话和协商，逐渐形成公众参与常态机制。第三，要充分利用现有的基层政协组织、领导干部下访接访、领导干部下基层调研、社情民意调查、专题研讨会等平台，畅通群众反映问题的渠道，形成多元、开放的参与和协商机制。第四，要紧紧抓住制度建设这个根本不动摇，进一步完善社情民意反映制度、重大社会事项公示制度、重大决策社会听证制度和专家咨询制度，推进基层公共事务决策过程的透明化和民主化。第五，要充分发挥广播、电视、报纸、网络等新闻媒体的作用，发挥媒体的政治参与功能，让政府部门通过新闻媒体发布对重大问题的处理方案，广泛征求意见，让基层群众通过新闻媒体反映自己的意见和建议，借助新闻媒体在民众与政府之间搭建起良好的沟通渠道。特别是在城市社区以及其他网络覆盖较好、网民较集中的地方，要充分利用政务网站、官方微博、社区网站、手机微信、QQ群、电子邮箱等现代信息传播和交流载体，建立政府与公民、政府与社会组织之间的广泛对话和充分互动，打破时空、部门、层次之间的壁垒，拓宽基层协商交流渠道，促进决策与民意的及时沟通，形成基层群众无论在何时何地都能及时参与的多层次宽领域的协商参与机制。

(五)培育基层民主政治文化，营造良好的协商民主环境

协商民主作为一种民主决策的形式，只有在以协商为魂的制度文化、行为文化、精神文化的润化下，才能发挥实际效用[16](P44)。从总体上看，我国是一个缺乏民主传统的国家，长期以来基层社会中“官治”色彩浓厚，“民治”色彩较淡，民主氛围缺乏，这种非民主的政治传统对当前发展基层协商民主十分不利。因此，大力培育基层民主政治文化，对于我国基层协商民主发展具有特殊的重要性。首先，要着力培育健康成熟的公民社会。公民社会是现代民主政治运行的社会基础。成熟的公民社会能消解民主的政治压力,孕育民主的政治文化,构建民主的外围机制。政府要进一步放松对公共领域的管制，切实把政府工作重心从限制和控制公共领域，转移到对公共领域的积极培育、科学引导和依法管理与服务上来，加快公民社会的成长。其次，要着力强化基层党政领导干部的民主作风建设，发挥引领导向作用。基层党政领导干部的民主作风、民主精神对基层社会具有强大的导向作用。如果他们不率先讲民主，不重视民主，基层协商民主就根本无法推行，更谈不上形成良好的发展氛围。要加强对基层党政领导干部的马克思主义民主观教育，使他们认识到人民群众在社会历史发展中的重要作用，自觉尊重基层群众的基本政治权利。同时，要发挥干部考察任用的指挥棒作用，大力选拔任用那些民主意识强、民主作风好、推进基层协商民主有成的干部，形成重民主的用人导向，使民主成为基层党政领导干部的常态化工作方式。最后，要充分利用各种媒体，在全社会大力宣传基层协商民主的理论和实践经验，着力倡导社会主义民主政治意识，培育干部群众的民主政治心理、民主政治观念和参政议政能力, 营造开放开明的政治生态，形成“善协商”“乐协商”的浓厚氛围。要持续广泛开展民主政治建设进社区、进企业、进农村、进学校、进家庭等活动，积极宣传推广民主讨论会、民主议事会、民主恳谈会、决策听证会等民主形式，提高干部群众对基层协商民主工作的认识，着力营造良好的协商民主文化环境。

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责任编辑魏佐国

[收稿日期]2016-01-18

[中图分类号]D621.5

[文献标识码]A

[文章编号]2096-1243(2016)03-0020-10

[作者简介]韦荣锋(1981-)，男，广西凤山人，管理学硕士，中共河池市委党校文史教研室副主任、讲师，市情调研室负责人，广西领导科学研究会理事，主要从事公共管理、区域政治和领导科学研究。

地方治理研究2016.3