供给侧改革背景下宏观经济调控的新特点和对策建议

黄华　石梦华



供给侧改革背景下宏观经济调控的新特点和对策建议

黄华石梦华

摘 要:供给侧结构改革是当前中央的重大宏观战略。实施供给侧改革需要有良好的宏观经济环境，因此优化宏观调控水平成为当前我国政府急需提高的一项重要经济治理能力。这就要求把握供给侧结构改革背景下宏观调控目的、对象、手段、周期等方面的新变化新特点。在此基础上，通过采取更加市场化法治化的政府监管方式、更加积极的财政政策、更加稳健的货币政策和更加系统综合的配套政策来优化宏观调控水平，为供给侧结构改革营造良好的环境。

关键词:政府监管；财政政策；货币政策；配套政策

2015年以来，中央层面逐渐形成了供给侧改革的宏观调控战略。十八届五中全会提出要“释放新需求，创造新供给”。习近平总书记在中央财经领导小组第11次会议上强调：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。”［1］随后，在亚太经合组织工商领导人峰会上，他又指出：“要解决世界经济深层次问题，单纯靠货币刺激政策是不够的，必须下决心在推进经济结构性改革方面做更大努力，使供给体系更适应需求结构的变化。”［2］2015年12月召开的中央经济工作会议更是系统提出推进供给侧结构性改革是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。并强调2016年和以后几年要着力加强结构性改革，在适度扩大总需求的同时，实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的五大政策，同时还明确了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等五大任务。［3］

一、供给侧结构改革的要点与宏观经济政策要稳的精髓

1.供给侧结构改革的要点在于“去旧产能蓄新产能”

中央提出的供给侧结构改革源于供给管理改革，是供给学派在我国实际中运用综合总结提炼出来的新的指导调解宏观经济发展的重大理论。供给侧结构性改革，就是指从供给、生产端入手，通过简政放权，强调制度供给，构建发展新体制，把原来政府掌握的权力放给市场、放给企业，让市场活起来，让企业愿意去生产去增加供应，释放增长红利，进而解放生产力，提升竞争力，促进经济发展。即强调在供给角度实施结构优化、增加有效供给的宏观调控。从此定义可以看出，新供给的主体是企业，新供给的形态是生产，是实体经济。供给侧改革的出发点是搞好企业，增加新型供给。供给侧结构改革侧重于供应的结构要合理，资源的配置要合理，产品的供给与新的需求要匹配，从原材料到产品都要符合适应实际需求结构的变化，在市场配置资源决定性作用发挥的前提下，通过政策引导和预期引领使得广大企业生产的产品能够适应市场的需要、劳动力掌握的知识技能适应企业的需要，进而避免产能过剩和人员失业，实现物质资源、人力资源的高效协调恰当配置。而供给侧结构性改革的最终结果反映在经济增长模型方面是提高全要素生产率，反映在市场方面是企业竞争力得到提高，不再是企业产能的过剩而是企业能通过持续的创新源源不断地向市场提供符合消费者需求偏好的产品，也即引导企业“去旧蓄新”，实现企业产品和产业层次的升级。

2.宏观经济政策要稳的精髓在于稳定市场预期

我国的宏观经济政策一直以来都是充分发挥政府有形之手弥补市场缺陷和应对国际经济动荡的重要法宝。纵观历次宏观经济政策的大调整，都较好地实现了经济发展的需要，促进了我国经济避免危机和陷入陷阱。当前，我国经济社会已经进入了由工业化向后工业化过渡的转型期。在这个时期，经济发展的资源面临约束、经济发展的动力面临转换、经济发展的形式正在变革、经济发展的路径正在升级。此时的宏观经济政策只有在已经具有很大不确定性的环境中强化其目标性和降低其不确定性与风险性的条件下，才能成为经济换档升级的重要动力。所以，当前宏观政策要稳，就是要为结构性改革营造稳定的宏观经济环境。具体来讲，体现在财政政策、货币政策等涉及宏观经济因素上要给予民众稳定的预期和对未来满怀信心的希望，要给予企业按市场经济规律经营的自由和国际化法治化营商环境。

可见，宏观经济要稳是供给侧结构改革的前提，只有保持稳定的宏观经济环境，避免经济面的大起大落，才能为供给侧结构改革赢得时间和创造条件。

二、基于供给侧结构改革的宏观调控应有的新变化和新特点

在不同的战略导向下宏观调控面对的约束条件也是不同的。在物质财富匮乏和发展水平不高的时代，我国之前的宏观调控侧重的是需求调节，从消费、投资、出口的视角来进行宏观经济政策的调整。但是，在物质资料得到极大丰富和社会生产力发展水平极大提高的时期，尤其是整个社会中出现大量产能过剩的现象时，需要从产能提供主体的视角来寻找减少产能过剩、促进产品供给不断适应变化需求的新的政策调控举措。所以，在供给侧结构改革的背景下，宏观调控将呈现新的变化和特点。

1.宏观调控目的上的新变化新特点

需求侧宏观调控时期，各类调控措施的出台主要是应对有效需求不足。于是包括投资、消费、出口在内的各种刺激需求的政策举措都是旨在通过刺激需求带动供给，需求导向于供给，进而实现各类经济主体的繁荣和发展。但是，这个目的在实际中难以实现。原因在于在凯恩斯主义宏观调控政策中，财政政策发挥着重要作用，我国改革开放至今财政政策在推动经济增长中也是发挥了极为重要的作用，更是我国政府宏观调控的重要手段。而财政支出属政府行为，政府投资往往不如私人投资具有高效率。这种低效率的投资虽然短期会刺激经济增长，但长期来看会导致经济结构变化偏离正常比例，损害经济增长。这种损害体现在供给方面，就是降低了整个社会经济长期的有效供给能力。凯恩斯主义政策从繁荣到失效即滞涨现象的出现就很好地说明了这一点。［4］供给侧结构改革时代的宏观调控侧重于创新力培育和制度机制完善，调节供给自发带动需求，进而推动经济的升级发展。只是它要求建立起一个能够保证经济运行趋向理想状态的经济制度体系来实现市场中各经济主体理性。所以，宏观经济管理中的供给管理主要是通过技术、制度的创新引致出“创新性供给”，来满足未来各种创新性的需求，从而为经济的持续发展提供源源不断的动力。

2.宏观调控对象上的新变化新特点

一般来讲，宏观经济调控对象涉及五大要素，即劳动力以土地为代表的自然资源、资本、创新力量、制度机制安排。从经济发展起步阶段到进入中等收入阶段，在经济发展中起主要推动作用的就是劳动力、资源、资本，那时社会处于短缺状态，对劳动力、资源、资本的需求极为旺盛。所以，这一阶段的宏观调控政策多是推动劳动力、资源、资本流动和集聚的政策。但是，当经济发展到由短缺迈入过剩阶段时，社会上的劳动力、资源、资本都非常多，各类企业生产的产品尤其是低端产品明显过剩。这时宏观调控的对象就不再是市场上表现为充裕的资源、资本等要素了，而是市场上急缺也是进一步形成新的发展动力的制度机制和创新力量要素。所以，在进入中等收入阶段以后，更需要强调科技创新和制度创新，塑造新的动力。这是宏观经济调控的新的对象和着力点。

3.宏观调控手段上的新变化新特点

我国的社会主义市场经济是在我国社会主义建设实践中摸索逐步建立起来的。之前，由于计划向市场转轨的逐步性和市场在资源配置中作用的变化性，宏观经济调控由以行政为主逐步过渡到以行政为辅。这种宏观调控手段上的变化，在十八届三中全会确立充分发挥市场在资源配置中的基础作用后，整个宏观调控都将以市场为主。如果说过去市场经济调控从行政手段为主过渡到行政手段与市场手段兼顾的话，今后整个国家经济宏观调控将以市场手段为主，以我国的社会主义法律和社会主义市场经济运行规律为主。行政直接干预、政企不分、政资不分、政企一家的调控乱象将会被间接调控、市场调控、经济调控和法律调控所代替。可以预见的是，今后对产能严重过剩的企业将会实行更加严格的政策法规执行力度来加速其破产，而不是靠政府一纸红文来决定其继续经营还是关闭。

4.宏观调控周期上的新变化新特点

需求管理是短期管理，宏观调控的政策措施一般都是针对和解决市场中存在的短期问题。但是，市场中的问题层出不穷，短期解决了一个，又会有不少新的问题出现，所以需求侧的宏观调控一直处在不断变化中。而供给管理是长期管理，它侧重的是新经济发展因素的培育和制度的逐步完善。正是由于制度机制不是一日建成的，新的经济动力因素也不是一日形成的，所以加强供给侧结构性改革，将为经济中长期持续增长注入新动力。比如，之前奉行的以凯恩斯经济理论为基础的需求端经济政策，以协调经济总量为主，虽一时间垫高需求，维持较高的经济增速，但久而久之会催生出经济的失衡、错位。在中国，继续扩大投资等需求端政策，不仅效用递减，而且对结构性调整力有不逮，甚至被延缓。可见，需求侧改革为供给侧改革提供一定的经济增长速度条件，供给侧改革则是为以后的更有质量的经济增长创造条件，所以只有把供给侧改革和需求侧改革统筹起来，才能有效地实现宏观经济发展的短期目标和长期目标。目前，需求侧的调控已经是各国政府主要使用的政策调节手段。但是供给侧改革也愈来愈受到关注，并且供给侧改革成效已成为衡量一个政府宏观调控政策远期目标与近期目标的标杆。美国的新经济计划是高新技术的产物，前两年提出的重新打造高端制造业也是其经历危机后的长期战略，这都是政府对宏观经济实行供给侧改革的典型行为。我国也应该通过供给侧结构性改革，使生产适应当前新的市场需求，并在此过程中实现经济发展方式的转变，进而实现经济的长期向好发展。

三、优化宏观调控措施适应供给侧结构改革的对策建议

针对以上供给侧结构改革的特点，我们的宏观调控措施要在重要领域和关键环节推出一批具有重大牵引作用的改革举措。今年和今后一段时期我国宏观调控的主基调是：完善政府市场化法治化的监管方式、强化积极的财政政策、延续稳健的货币政策、强力推荐综合配套改革，四箭齐发，稳步推进。接下来，我国要在政府层面更加注重市场化的调控方式；在产业层面，加快国有企业的并购重组和混合所有制改革，消减落后产能和关闭僵尸企业；在调控方式层面，在继续实施稳健货币政策稳定预期的同时，更加注重运用财政政策工具来刺激和引导有效供给；在财税制度方面，在进行减税的同时，大力开展财税制度改革；在资本层面，进行金融体制改革，提高服务实体经济的效率；在培育新动力方面，建立企业家激励机制，加强产权保护，营造一个企业家能够有创新、创业激情的激励机制和环境。

1.更加市场化法治化的政府监管方式

我国产品市场化程度已经非常高了，但是要素市场化还很低，尤其是资本市场化和土地等资源的市场化极为迟缓。所以要切实防止脱离市场化改革单纯靠行政力量来推进供给侧改革，不然又会陷入计划行政体制。政府市场化的监管主要体现在价格的监管和资源配置等其他经济监管。价格改革后，大部分商品的定价权已转移给了市场，但仍有一些像资本、土地以及能源、电力等重要因素和原材料的价格在很大程度上由政府控制。伴随着要素市场化的深入，这种政府直接控制要素价格的状况需要根本转变。［5］除价格（包括工资）监管外，政府还对资源使用方向、企业市场行为、要素流动性管理和放松进行大量的监管。此外，随着人们生活水平的提高，对产品质量、环境质量、生产安全以及国家经济安全和生活品质等方面的要求也越来越高，而这些要求的提高往往会增加企业生产成本。这种企业生产成本的增加，在很大程度上需要借助政府的法律强制措施。所以，这又要求政府的监管必须要采取法治化的方式来进行，完善好相关法律法规，切实做到依法行政，才能为供给侧改革提供法律保障。

2.更加积极的财政政策

供给侧改革中见效较快的就是加大力度实行减税政策。减税的方法可以分两种，一是税收结构不变，各种税收大致按同比例减少；二是通过税收的结构调整来实现总体减税。由于我国目前的税收结构不合理，间接税比重过大，抑制分工，严重影响到经济结构的合理化，所以，我国目前应该进行结构性减税。另外就是要加快财税体制改革，全面推开“营改增”改革，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围，推进综合与分类相结合的个人所得税改革，推进消费税改革，优化收入结构，提高绩效。还要完善全面规范、公开透明的现代预算制度，加大一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算统筹力度。加大统筹财政资金和盘活存量资金力度，将地方政府债发行权下放到市级政府，化解地方政府的存量债务风险，调整优化支出结构，着重保民生、补短板，加大对淘汰落后产能的支持力度，推动战略性新兴产业健康发展。

3.更加稳健的货币政策

根据市场流动性状况的变化，及时运用存款准备金、利率等手段，保障市场流动性合理适度，为稳增长创造良好的金融环境，同时守住不发生区域性、系统性风险的底线。一是实行灵活适度的金融体制改革，降低融资成本，扩大直接融资比重，完善汇率形成机制，保持社会融资总量适度增长，为结构性改革营造适宜的货币金融环境。二是尽快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到充分保护的股票市场，抓紧研究提出金融监管体制改革方案。三是加快推进银行体系改革，深化国有商业银行改革，通过降准来对冲由于建立存款保险制度而带来的银行负担加重问题，将防范金融风险的主要责任下放给商业银行自己。四是要完善国有金融资本管理制度，支持推进国有金融机构改革，构建多层次、专业化的金融机构体系，发展普惠金融和绿色金融，促进解决“三农”、小微企业融资难和融资贵问题。五是要在信贷政策上，严控产能过剩行业贷款、引导金融支持“双创”和技术型企业等，通过结构性政策引导信贷资源流向重点领域和薄弱环节，支持我国经济转型升级。

4.更加系统综合的配套改革

首先是要大力推进国企混改。国有企业改革是“供给侧改革”的主体。加快改组建国有资本投资、运营公司，加快推进垄断行业改革，把原来国资掌握的部分行业放给市场、放给社会，让社会资本愿意投入企业进而增加供应。斩断国企与政府之间的“脐带”，推进按照市场原则实施产权多元化、改善公司治理结构、减少政府对企业的各种束缚。通过放松管制、对内搞活、加强监管、转型升级增强现有国有企业的活力、控制力和影响力。其次是要加快科技体制改革。通过科技创新形成新的符合市场多样化需求的高附加值产品。充分发挥科技资金导向作用，加大支持市场需要的新产品技术研发力度。通过批量的科技创新改造提升传统产业，发展高端产业，形成依靠科技改善供给侧水平的路径。第三是要加快发展企业家市场，培育更多具有企业家精神的创业者，通过对管理人员实施市场化的激励和约束机制，形成一批真正拥有市场经营智慧、善于在市场中摸爬滚打的现代职业经理人，为国有企业的市场化提供智力支持。此外，还要完善社会保障制度，加速司法体系、行政体系改革，利用产业政策和区域政策调节经济的产业结构和区域结构。促进反垄断、强化公平竞争、降低各个行业准入门槛，让所有行业对民营企业开放，通过公平、充分的竞争提高经济运行的效率。加强对外开放，充分利用外国先进技术、管理、自然资源和其他资源，同时扩大参与国际市场竞争，提高效率。［6］

参考文献

［1］结构性改革该如何推进——解读中央财经领导小组第十一次会议［EB/OL］.http://news. xinhuane.com/fortune/2015-11/10/c_11171012 42.htm.

［2］习近平.发挥亚太引领作用应对世界经济挑战［EB/OL］.http://cpc.people.com.cn/n/2015/ 1119/c64094-27831308.html，2015-11-19.

［3］中央经济工作会议在北京举行［EB/OL］.http: //fanfu.people.com.cn/n/2013/1216/ c141423-23851500.html，2013-12-16.

［4］陈东兴.管理供给和管理需求:两种宏观经济调控思想的比较［J］.经济师，2003（7）.

［5］刘伟，苏剑.供给管理与我国的市场化改革进程［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2007 （9）.

［6］刘伟，苏剑.“新常态”下的中国宏观调控［J］.经济科学，2014（8）.

（作者单位：武汉大学经济与管理学院、新疆维吾尔自治区社会科学界联合会《新疆社科论坛》杂志社）

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.09.015