重庆市农村公共产品供给情况分析

陈聪　耿改智



重庆市农村公共产品供给情况分析

陈聪耿改智

摘 要：农村公共产品供给严重不足是制约农村经济社会发展的重要因素，也影响到城乡统筹发展、全面建设小康社会重大任务的完成。农村公共产品供给总量不足、区域不均、供需失衡等问题已经严重阻碍了重庆市的发展步伐，长期以来形成的城乡二元结构是其主要原因。因此，应该积极打造城乡一体化的公共产品供给环境，实行“差异化”农村公共产品供给模式，创新农村公共产品供给机制，加强对农村公共产品供给的监督和管理。

关键词：农村公共产品；供给；重庆市

农村公共产品供给问题对于统筹城乡发展和全面建设小康社会都意义非凡，因此也越来越受到国家及广大学者的关注。研究这一问题，对于重庆市这个西部唯一和全国农村人口最多的直辖市意义更显重大。

一、公共产品及农村公共产品供给

1.公共产品

美国著名经济学家保罗·萨缪尔森最早在他的《公共支出纯理论》中明确提出“公共产品”这一概念，他指出，纯粹的公共产品或劳务是指这样的产品和劳务，即每个人消费这种产品或劳务都不会导致别人对该产品消费的减少。一般认为，公共产品是相对于私人产品而言的，由公共部门提供的满足社会群体的公共需求的产品和服务。具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的非竞争性特征。［1］

2.农村公共产品

农村公共产品，是指相对于农村私人产品而言，存在于农村公共领域的，由政府提供的纯公共产品和服务，或者是由政府组织、公共机构监督、非政府提供的准公共产品或服务。［2］农村公共产品相对于城市公共产品的区别是它主要存在于农村地区，受惠主体是广大农村地区的农民群众。

3.农村公共产品供给

农村公共产品供给，就是以政府为主体，针对农村地区公共产品的需求所做出的不以盈利为目的的供给。农村公共产品供给包括硬性公共产品供给（如道路、自来水、电力等）和软性公共产品供给（如医疗、文化等）。［3］

二、重庆市农村公共产品供给现状

重庆市总体上仍处于欠发达阶段，其农村公共产品供给现状不容乐观。

1.重庆市农村公共产品供给总量不足

重庆市作为“大农村”地区，其发展离不开农村的发展，农村的发展离不开农村公共产品供给，然而，农村公共产品供给相比城市存在严重的供给不足现象。1996年，重庆市总人口2875.3万人，农村地区占2027.09万人；固定资产投资320.73亿元，农村占92.13亿元；占重庆市人口70.50%的农村地区，其固定资产投资仅占28.73%。到了2013年，重庆市总人口达到2970.00万人，农村居民1237.24万人，占总人口的41.66%；重庆市固定资产投资11205.03亿元，农村投入1416.03亿元，占总投入的12.64%。［4］由此可看出，重庆市对于农村地区公共产品的投入其绝对值在增加，但相对值在减少，相对于城市地区，存在着很大的差距，供给总量严重不足。

2.重庆市农村公共产品供给区域不均

重庆不仅城乡二元结构影响深远，农村地区间的投入也存在差距。一方面，重庆特殊的地势条件，使很多山区的村落不能享受到优惠政策的辐射，通路难、教育水平差、水电设施落后等问题不能得到有效解决，相对于主城比较发达和靠近城市的农村地区，农村公共产品供给区域不均现象十分明显。另一方面，在发挥城市带动农村地区发展方面，2006年11月，重庆市提出“一圈两翼”的发展战略。［5］然而，实践中由于受地理环境、政策条件等因素制约，较之“一圈”地区，目前“两翼”地区农业及公共产品的投入相对薄弱。截至2011年，“两翼”地区仍有841个村尚未通公路，1880个村没有通电，39%的村里还没有卫生室，基础设施条件和公共服务水平明显低于其他农村地区。

3.重庆市农村公共产品供需结构失衡

长期以来，政府充当着农村公共产品的供给主体，决定何时供给，提供何种公共产品，鲜少听取农民群众声音，是农村公共产品供需结构失衡的重要原因。一方面，农民密切关注的生产、生活相关公共产品供给严重不足，比如许多农村地区缺乏的农田水利设施、信息技术服务等投入特别少，对村民的居住环境污染置之不理；另一方面，对农村居民需求较少的一些公共产品和服务又存在供给过剩的状况，如一些乡镇政府为了突显政绩而修建形象工程，却对农民渴求的教育、医疗和社会保障等公共产品投入冷淡。这种畸形投入方式造就了重庆市农村地区公共产品供需结构失衡状况。

4.农村公共产品供给监督不力

重庆市政府在对农村公共资源配置过程中，总是存在资金不到位现象，导致很多公共设施及利民政策得不到落实。以笔者老家为例，从笔者家到镇上的一条公路，长度不过几公里，修建时间长达十几年，中间空置10年左右，不仅造成了严重的土地浪费，而且不利于村民出行。造成这种后果的主要原因就在于政府的监督力度不够，没有在项目实施的过程中给予相应的监督，更没有对这种浪费和失责现象给予应有的惩罚。

三、导致重庆市农村公共产品供给问题产生的原因

1.城乡二元结构影响深远

长期形成的城乡二元结构，导致政府对城市的投入明显高于农村，农村公共财政支出远不及城市，对农村地区取多予少，这种恶性循环不仅不利于城乡经济一体化发展，更不利于重庆市全面建成小康社会目标的实现，也是造成农村公共产品供给不足的主要原因。

2.农村公共产品供给主体单一

面对农村地区分布比较分散，加上地域性的差异，各地生活习惯和需求上都有所不同的情况，重庆市政府作为农村公共产品的单一供给主体，往往不能有针对性地提供公共产品，在财力和精力上跟不上农民对各种公共产品的诉求。而农民知识水平低下加上收入的不稳定性，不仅不能对农村公共产品的供给提出正确的价值判断，更不能独自担起提供农村公共产品的重任，在某种时刻只能依靠政府来提供农村公共产品。

3.“自上而下”的供给机制根深蒂固

我国公共产品长期实行“自上而下”的供给机制，常常是政府来决定该提供什么和提供多少，没有提前听取农民意见，更没有让他们参与到其决策中来。因此有些政府官员按照自己的利益诉求或喜好做事，作为公共产品的受益者缺乏“主人翁”意识，不会主动表达自己的需求，也不会对公共产品供给的施行情况给予监督，这不利于农村公共产品供给效率的提高。

4.农村公共产品供给理念落后

一直以来，重庆市政府都把对农村公共产品供给的焦点集中在硬性公共产品的投入上，而忽视了软性公共产品的投入。硬性公共产品供给包括农村基础工程性建设，如农村道路建设、江河治理、医疗卫生等基础设施建设。政府认为只有做好了基础性的建设，才能更好地发展农村经济，却忽视了软性公共产品供给的重要性。软性公共产品即农村公共服务性的投入，如农村公共管理、农村义务教育、农村文化建设等的投入。这种重“硬”轻“软”的不合理供给理念造就了农村公共产品供给缺陷。

四、改善重庆市农村公共产品供给的思路

1.积极打造城乡一体化的公共产品供给环境

统筹城乡发展，加快城乡一体化发展步伐一直是我国发展的重要目标。重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，更应为积极打造城乡一体化的公共产品供给环境而努力。首先，改革户籍制度及相应的配套机制。首先应在户籍制度的改革上加以努力，消除城乡户籍待遇差别，促进城乡户籍制度融合，推进城乡一体化。其次，加大“三农”支出，逐步实现城乡一体化的财政体制。应当在合理收入分配调节下，加大对农村地区的财政补贴，不仅对农村“硬性”公共产品加大投入，更不忽视农村“软性”公共产品的投入。最后，建立和完善政府间的财政转移支付制度，促进农村公共产品供给增加。

2.转变农村公共产品的供给理念

随着经济的发展和社会的进步，人们开始越来越多地追求精神生活上的满足，所以重庆市政府应当转变传统意义上的重视农村硬性公共产品供给的理念，在满足农村硬性公共产品供给的同时，也加大对农村地区软性公共产品的供给。可以在以下几个方面加大努力：（1）应当加大对农村社会保障服务的投入，特别是对现在农村普遍存在的留守儿童和留守老人或者失业农民工给予最低生活保障、社会养老保障等方面的服务；（2）义务教育上，不仅对农村学校的教学提供财力补助，更重要的是鼓励一批具有高素质的教师到农村支教，可以通过上涨农村教师工资的方式留住人才；（3）农村文化建设方面，对于重庆一些地区文化，如涪陵八版锣鼓、土家摆手舞、綦江农民版画等的保留给予支持，可以以财政补贴的方式鼓励他们创办一年一度的文化节，让更多的民间艺术得以保存，并且更多地丰富人们的精神世界。

3.实行“差异化”农村公共产品供给

这里所说的“差异化”，不是城乡差异，而是农村公共产品供给主体和农村区域公共产品供给的差异化。一方面，应当建立以政府为主体，私人企业、农村自治组织、村民共同参与的多元主体公共产品供给模式。虽然政府提供公共产品是职责所在，但政府的财力毕竟有限，因此应鼓励私人企业、农村自治组织和农民共同参与到农村公共产品供给上来。另一方面，由于重庆特殊的地理环境，部分偏远山区常常不能享受到政府的一些惠民政策，农村公共产品供给不到位。对此，重庆市政府应重点考察各个农村的具体需求，提供不同的公共产品。例如：对于较为偏远的山区，应当首先加大道路建设，在保障了道路通顺的情况下，逐步实行电力、教育、医疗和社会保险等其他公共产品供给。

4.创新农村公共产品供给机制

根据公共选择理论，公共产品供给的帕累托最优条件是所有消费者的边际替代率之和等于公共产品生产的边际转化率。因此，要实现公共产品最优供给，就必须与农民的需求有机结合起来。然而，我国长期实行的是“自上而下”的决策机制，农民话语权严重缺失，不能有效表达对公共产品的需求。因此，必须建立“自下而上”的需求表达机制，让农民参与到决策中来，增加“主人翁”意识；同时辅以“自上而下”的决策机制，建立重庆市新型农村公共产品供给机制。

5.加强对农村公共产品供给的监督和管理

农村基层治理中的责、权、利不统一，造成了重庆市农村公共产品供给过程中的无序和低效。因此，重庆市应当加强对农村公共产品供给的监督和管理，做到以下几点：（1）增加重庆市政府决策透明度。政府在对农村地区提供某种公共产品时，应当公开说明，并由乡政府以公示或广播的形式传递给广大农民群众，让其知道有这样一项政策的实施。（2）完善重庆市乡镇公共财政制度。乡镇政府应当公布各项公共财政支出情况，实行财务公开，让老百姓知道政府提供的公共产品是否落到实处。（3）建立独立的监督机构。为避免“官官相护”和“熟人现象”，应在乡镇政府建立一个独立的监督机构，分别选举一两名乡镇干部或有威望的当地教师和普通村民担当，并定期更换监督机构成员。（4）建立并完善问责制度。光有监督没有惩罚是不够的，要保障农村公共产品供给向着良好的方向发展，完善的问责制度必不可少。必须对那些滥用国家职权、贪污公款或只注重“面子工程”和“形象工程”而不切实满足老百姓需求的官员给予严厉的惩罚，以保证农村公共产品能有效供给。

参考文献

［1］崔运武.公共事业管理［M］.上海：复旦大学出版社，2013（01）.

［2］鄢奋.农村公共产品供给的问题与对策［M］.北京：社会科学文献出版社，2011（10）.

［3］刘诗白.中国《资本论》年刊（第5卷）［M］.成都：西南财经大学出版社，2008（06）.

［4］2014年重庆市统计年鉴.

［5］练威，冯立刚.重庆市城乡居民收入差距的调节对策——基于农村公共产品供给的视角［J］.安徽农业科技，2011（29）.

（作者单位：延安大学经济与管理学院）

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.09.013