高校基层党组织推进依法治校的路径探析

陈笃钦



高校基层党组织推进依法治校的路径探析

陈笃钦

[作者：福州大学物理与信息工程学院党委书记，副研究员]

当前高校基层党组织在推进依法治校面临着师生法治观念淡薄、依法管理有待提升、规章制度尚未完善、优势作用难以发挥、党政职责尚未明晰、依法决策尚未落实、民主参与尚未形成、监督机制有待加强等问题。为此，高校基层党组织应通过以下路径进一步推进依法治校进程：一是加强法治教育，树立依法治校理念；二是协同创新立法，完善法律规章制度；三是遵守现有制度，严格执行有法必依；四是发挥监督职能，推进依法治校落实；五是落实院务公开，执行民主集中制度；六是顺应“互联网+”，挑战传统工作方式。

高校；基层党组织；依法治校；路径

随着市场经济的深入发展和法律制度的逐步健全，我国依法治国的进程取得了重要进展。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将建设社会主义法制体系、建设社会主义法治国家放在了突出位置，依法治国提到了前所未有的高度，引起了广泛重视。而依法治校作为依法治国重要组成部分，在高校的地位也日趋凸显。近年来，众多学者从不同角度、不同层面对如何更好的推进依法治校进行了广泛的研究。高校基层党组织（以院系分党委或党总支为例）是高校深化改革、促进发展和维护稳定的基层政治核心和战斗堡垒，对推进高校依法治校具有不可替代的作用。

一、依法治校的提出

1999年，时任教育部长的陈至立作了《全面推进依法治教，开创21世纪教育振兴新局面》的报告，依法治教、依法治校第一次被国家机关正式提出。2003年，教育部颁布《关于加强依法治校工作的若干意见》（以下简称《意见》），对全国学校开展依法治校工作做出了全面部署。2010 年《中华人民共和国中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》发布，更是明确提出了要完善中国特色现代大学制度，推进依法治教进程，大力推进依法治校。在《意见》中明确指出，实行依法治校，就是要在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局。由此可见，依法治校需处理两个层面的关系：一是高校外部层面，即学校与政府或其他教育行政管理机关之间的关系，实现对高校的依法管理和高校自主办学的有机统一；二是高校内部层面，即高校管理者、老师、学生之间的关系，实现各主体对高校内部事务的依法管理。本文主要从第二层面来探讨高校基层党组织在推进依法治校进程中的作用和路径。结合《意见》中对依法治校的阐述，我们认为依法治校指的是，高校在内部管理中，遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的现代法治理念，严格按照法律的原则与规定开展教育教学活动，处理好师师、师生和生生关系，维护广大师生员工的合法权益，推进学校各项事业的健康发展。因此，依法治校是一种理念，一种管理方式，其中的“法”既包括校外层面的国家宪法、法律法规、教育部门规章、其它规范性文件，也包括学校内部的规章制度等，而高校的教育管理活动都要以此为依据。

二、高校基层党组织推进依法治校面临的主要问题

（一）师生法治观念淡薄，依法管理有待提升。高校作为先进文化的聚集地，作为社会思潮的引领者，应以“法治”这一先进的理念引领学校前进和社会发展。但由于受传统行政管理的影响，基层党组织惯于一切事务听从上级计划、通知的安排，缺乏依法治校、依法治院（系）的意识，认为法治可有可无。有些基层党组织的主要领导法治观念不强，存在与现代法治精神相悖的思想观念，浅显地认为法治就是管理师生员工，似乎与其自身关系不大，依法管理更无从谈起。一些一线师生员工习惯听从领导工作布置安排、指示批示等，依法办事主动性较差。此外，一些师生由于法律意识淡薄，每当自身权益遭到侵害时，缺乏依法维护自身权益的意识和行动。

（二）规章制度尚未完善，优势作用难以发挥。目前我国高等教育法律法规还不够健全，各项规章制度建设还比较滞后。现有的规章制度主要集中在学校层面，针对院系一级的规章制度相对较少，因此高校院系一级的基层党组织在依法治校过程中难以按照现有法律法规开展工作，遇到复杂问题时较多凭借经验或陈规办事，影响了其作为基层核心作用的发挥。同时由于学校规章制度由校部机关拟定，再由分管校领导个人签发或集体讨论通过，基层党组织在学校有关规章制度的制定过程中鲜有参与，导致有些规章制度难以真正和基层情况相适应，影响了工作的开展和作用的发挥。有调查表明，在实际学校规章制度的制定过程中，30%是由学校有关部门中层参与制定，10% 的学校规章制度是由领导制定的，学校基层党组织较少直接参与制定学校有关规章制度，影响了有关规章制度的落实，也影响了依法治校工作的开展。

（三）党政职责尚未明晰，依法决策仍未落实。目前来说，有些高校院系单位党政职责不够明晰，党政分工不够明确，党政工学组织不够健全，工作核心未能理顺，导致议事规则不清，党政关系失调，工作不能相互配合，影响了院系工作的开展，阻碍了依法治校工作的成效和进程。在决策程序上，与法治相对应的有人治、德治以及依靠行政手段治理等方式方法。以往我们进行学校管理较多所依靠的是人治和以行政命令作为主要手段的治理，上级命令大于法律法规和有关制度。有些高校基层党组织的主要领导思维理念传统，管理方式落后，工作作风粗暴，主要依靠权力、运用行政手段进行“家长式”的管理，决策程序简单，一把手“一言堂”现象仍旧存在，党、政、工、学等组织成为摆设，在一些重大的问题上，往往是主要领导拍板决定，没有听取广大党员和群众的意见，没有按照有关法律法规和程序办事，导致有些决策脱离实际甚至失误。

（四）民主参与还未形成，监督机制有待加强。民主参与指的是学校在日常管理过程中，应当广泛吸纳校内外各个方面的意见和建议，最大限度地体现广大一线教职员工和学生的意志和利益。目前各高校基层院系普遍存在师生员工民主参与事务管理的积极性不高、覆盖面小的特点，监督机制更是无从谈起。尤为突出的是科研活动难以监管，学术腐败时有发生。有些高校基层院系由于民主管理机制不够健全，尚未依法落实教职工工会和教职工代表大会制度，导致师生民主参与事务管理机会较少，其积极作用难以发挥，校内监督更是无从入手。有些院（系）务公示公开尚未完全实行，涉及学生、教职工切身利益的事项未能及时公布公示，无法自觉接受师生和社会监督。

三、高校基层党组织推进依法治校的路径选择

（一）加强法治教育，树立依法治校理念。理念是行为的先导，先进正确的理念决定正确的行为。高校基层党组织作为本单位思想政治工作的领导和核心力量，应发挥其贴近一线师生员工和群众的特点，充分发挥其思想引领作用，加强法治教育，提高师生员工思想认识和水平，树立依法治校的理念。一是要发挥基层党组织领导及党员同志对师生群众的模范引领作用。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”高校基层党组织领导及党员同志在日常工作中应该以身作则，认真学习有关法律法规，依照法律法规和学校制度办事，杜绝违法乱纪行为，保证法律的权威性，为其他师生树立良好的依法治校的榜样。二是要加大宣传教育力度，营造依法治校氛围。高校基层党组织应利用宣传栏、海报、网络等媒介，通过学习会、研讨会等途径，开展内容丰富、形式多样的普法教育、征文演讲等活动，加大依法治校宣传教育力度，提高师生整体法治水平，使其做到知法、懂法、守法、用法，为依法治校营造良好的氛围。

（二）协同创新立法，完善法律规章制度。完备的法律法规制度体系是进行依法治校的前提和保障，正所谓要“有法可依”，以实现用制度管人、制度育人、制度服务人。因此，高校应从两个角度搭建协同创新平台。其一是推动高校校内规章制度的制定与实施工作与高校基层党组织思想教育工作的协同创新。就目前而言，高校基层党组织首先要积极参与以大学章程为代表的有关校内规章制度的制定和实施，积极宣传大学章程的意义和作用，深入学习大学章程的内涵和思想，真正贯彻落实大学章程的内容和条款。此外，高校基层党组织还应结合实际情况的发展，根据有关法律法规和大学章程等，或对院系原有的制度进行修订，或重新制定符合基层特点、具有针对性的规章制度。其二是协调高校内外部层面关系，广泛征集创新意见，完善制度改革。为了体现制度的权威性和广泛性，需注意两个问题：首先，不能违背法律效力处于高位阶的国家宪法、法律法规、教育部门规章、其它规范性文件及校内的大学规章等，以确保制定规章制度的合法性；然后，为保证其能给教学、科研、管理等各项工作提供有效的行为准则，维护校内各方权益，高校基层党组织应充分发挥宣传动员优势，积极发动师生参与其中，多方征求有关意见，建言献策，确保制定的规章制度能反映广大教职员工的心声。

（三）遵守现有制度，严格执行有法必依。《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》明确规定了院（系）级党组织的职责、权限等，确立了党政联席会议作为院系最高决策机构。院系分党委或党总支作为党的基层组织，起着政治核心和领导作用，要支持行政班子、院（系）学术委员会、教代会等各种机构在法律法规确定的职责权限内行事，做到相互配合、权责统一、依法办事。院系的重大问题要由党政联席会议研究决定，涉及师生重大利益的问题要通过教代会讨论决定，重要事项由院（系）务会讨论决定。涉及重大问题的会议会前要充分沟通酝酿，会中要畅所欲言，会后要不作评说。高校基层党组织要明确自己的分工和职责，了解议事范围，严格议事规则，执行议事程序，遵守校内外各种法律法规的规定，依法办事，不仅注重实体正义，更要注重程序正义，做到有法必依。

（四）发挥监督职能，推进依法治校落实。《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》中明确规定高校基层党组织的主要职责之一就是监督党的路线方针政策及学校各项决定的贯彻落实情况，其中就包括监督这些行为是否遵循了依法治校的理念，是否符合法律法规等的要求，尤其是对于校内较为突出的学术腐败问题，更要大力发挥应有的监督管理职能，打击学术不端行为，预防学术科研活动腐败风险。要根据学术不端行为的性质和情节轻重程度，按照法律法规及有关规定，对学术不端行为人员从党内或行政上给予相关处分；对于其所从事的教学工作，可采取调离岗位、暂停授课等办法；对于其所从事的科学研究工作，可采取暂停或终止科研项目、追缴或收回已拨付的项目经费、暂停或取消其申请科研项目等措施；对其所取得的奖励和荣誉，可采取取消或收回其获得的科研奖励和科研荣誉，限制其在一定期限和范围内获得学术奖励资格等处理办法；触犯国家法律的，移送司法机关处理；查处结果要在一定范围内公开，接受广大师生监督。

（五）落实院务公开，执行民主集中制度。“公开”是实现程序正义的重要途径，是落实依法治校的内在要求。高校基层党组织应全面落实院（系）务公示公开制度，保障广大师生通过民主管理机制参与学院管理，建立监督反馈机制，广泛吸纳校内外各方面的意见和建议，做到有错必改、有错必纠，最大限度地体现学院广大教职工和学生的利益和意志。涉及院系改革和发展的重大决策和事项，如财务收支、招生收费、考核评优、职称晋升以及其它涉及学生、教职工切身利益的事项，要及时向师生发布通知、公布进程、公示结果，接受师生及社会的监督，增强工作的透明度，促进各项决策的透明化、民主化、科学化。教职工代表大会作为广大一线教职员工参与民主管理和行使民主权利的主要形式，是基层党组织与教职员工进行交流沟通的重要渠道和路径，是依法治校和实行民主化管理的基本制度和方式。院系教职工代表大会每年至少召开一次，院系重大事务和涉及教职工切身利益的重大决策需要通过大会决定，保证教职工参与民主管理和监督的权利。

（六）顺应“互联网+”，挑战传统工作方式。李克强总理在今年政府工作报告中首提 “互联网＋”行动计划，给高校基层党组织开展思想教育工作带来了新的思考。在“互联网+”时代，人人都拥有自己的发声器，人人都可以成为自己的“媒体”。广大的大学生走在了“互联网+”的潮头浪尖上，互联网影响着大学生学习、工作、生活的方方面面，这已成为了一种新常态。高校基层党组织应当顺应这种新常态，努力探索“互联网+”法制教育工作新方式。首先，充分利用互联网工具，以新形态发声。打造官方微信、微博、易班等微平台，通过广大师生喜闻乐见的新形式进行针对性的教育引导。同时通过这些平台收集师生意见，创新师生参与制度改革的新模式。其次，合理运用网络用语，用新语态沟通。高校思想教育实效性持续下降的问题，很大程度上是由于话语体系不一致，导致教育无法“入心入脑”。高校院系党组织应放下姿态，抛开成见，学会用大学生的语言开展思想教育工作，拉近与师生间的距离，以朋友的方式进行引导。

最初，中国公立高等学校的法治之门，是学生牵着法官的手叩开的。但经过这么多年的发展，国家的法治化进程取得了很大发展，依法治国被提到了空前的高度，依法治校已是不容质疑的发展趋势和方向。高校基层党组织作为党在科研、教学、管理第一线的政治核心力量和战斗堡垒，应结合职责，积极发挥自身优势，推动依法治校的进一步发展。

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（责任编辑：赵永兵）