中英两国教育督导制度的比较分析

俎婧婧（河南师范大学教育与教师发展学院，河南新乡453007）



中英两国教育督导制度的比较分析

俎婧婧
（河南师范大学教育与教师发展学院，河南新乡453007）

摘要：英国是世界上最早建立教育督导制度的国家之一，中英的教育督导制度存在着多方面的异同。从督学的权威性、督导的实质、督导机构体系的设置、督导制度的法制化进程以及督导人员的选拔聘用等方面来进行比较研究，有利于借鉴他国先进经验，在取其精华去其糟粕的基础上结合我国国情建立有自己特色的督导制度，从而更好地为教育服务。

关键词：教育督导制度；中英；比较分析

170多年前，英国建立起了世界上最早并至今具有较大影响力的教育督导制度。我国现代教育督导制度发展比英国的现代教育督导制度晚了将近150年（从我国20世纪80年代恢复重建的督导制度算起），英国的督导制度体系在许多方面比我国的督导制度体系更加系统和完善，有许多我国可以借鉴的地方。

一、教育督导之概念初探

关于教育督导的概念，不同的学者对此有不同的定义。国内有学者认为，教育督导是指上级教育主管部门对下级学校设施和教育行政机关进行行政视察、监督与考核的公关活动。最初英国的教育督导制度就是这样的一种行政视察。在1974年版的《改进督导之训练》一书中，布里格斯认为：“督导，是鼓励并引导教师自我成长和继续努力的一种系统，它促使教师更加卓有成效地贡献于教学。”在1974年版的《普通督导之训练》一书中，卡曼指出：“督导，是学校系统所提供的专业和教学上的服务，以协助教师改善课程及教学背景。”我国在历史上，也有“视学”一词。“督导”一词在我国的正式使用，始于1926年。然而，在新中国的成立初期，我国对教育督导的认识与实践，基本上是照搬苏联。在此，作者采用李帅军和穆岚编写的《教育督导的理论与实践》一书中的关于“教育督导”的定义：教育督导是教育督导组织及其人员对下级政府、下级教育教育行政机关和所属学校的教育、教学、管理工作所进行的检查、监督和指导活动。［1］

二、教育督导之深入分析

教育督导是教育督导机构与人员对下级政府、下级教育行政机关和各级各类学校贯彻执行教育方针、政策和教育法规情况的行政监督。对教育工作的行政监督，是政府监督工作的一部分。［1］此外，教育督导对教育工作的行政监督具有行政指令性、执法性与权威性。

教育督导属于教育管理领域，它是确保既定目标得以达成的控制行为。它与其他教育管理行为相比，有自己的特点。首先，教育督导属于指导性行政，而不是指令性行政，这指的是在教育督导的过程中，督导机构和其人员无行政处置的权力。其次，教育督导还具有范围广泛性的特点。其督导范围上至政府教育行政部门，下至各级各类学校；大至教育方针政策，小至学校办学思想，由此可见督导范围之广。此外，教育督导还具有任务综合性、作用间接性以及行为自主性的特点。［2］

关于教育督导的职能，国内不同学者有不同观点，但主要思想还是趋同的。唐金石认为，教育督导机构是一个政府职能部门，它具有多种职能，主要包括监督、指导、反馈和评估四个职能。［3］相类似，李帅军认为，教育督导的职能有评价职能、监督职能、指导职能、反馈职能以及推广职能。［1］教育督导职能的良好发挥，有利于提高督导人员对教育督导必要性、重要性的认识；有利于正确处理相关政府部门的关系；也有利于教育督导机构工作人员正确、适度地履行工作职责。所以，正确履行教育督导的有关职责非常重要。

三、教育督导之中英比较

中英两国的教育督导制度在多方面存在着差异，下文将从督学的权威性、督导的实质、督导机构体系的设置、督导制度的法制化进程以及督导人员的选拔聘用五方面来比较研究。

（一）中英教育督学的权威性比较

2010到2014年间，我国先后颁布了若干部与督学有关的政策法规，比如《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，表明了我国对教育督导工作的重视。然而，我国督学职能的现实情况并不容乐观。而对比英国，英国的督导制度发展较早，权威性也高于我国。

1893年，督学制度起源于英国。戴维·泰勒曾说过，英国政府的督学是“标准的守护者”，督学制度的最重要使命即确保每一所学校的教育教学质量。相比之下，我国的督学制度始建于1991年的《国家教育委员会督学聘任暂行办法》，它兼具了“督学”与“督政”的双重职能，承载了国家教育决策的使命，然而往往被视为一种没有实权的荣誉。

英国督学是一种专业性很强的职业，有着严格的选拔、培训与考核制度。英国法律赋予了督学行政权威性去保证督学的权威性，比如，英国法律允许督学进入各种办学机构。专业权威性也是英国督学的重要属性，体现在督学是通过专业问责模式来进行督导的。英国督学还可以对教育教学机构进行评判，评判结果将会影响该机构的未来发展。此外，督学还可以参与到国家及地方教育政策的制定工作。英国督导有固定的督导对象，可以对日常教育、管理方面等进行督导。督学的身份是专业人员，该职业强调专业性，淡化行政性与权威性。［4］

反观我国，督学的行政属性很强。我国教育督导机构往往与教育行政主管部门有关系，因此，督学职权的履行，会受到有关行政主管部门的影响。而且担任督学的人往往也兼具行政职务（经常是政府相关部门的处长、中小学校长以及幼儿园园长）。我国法律赋予督学具有强制性权威，其非强制性权威不强。我国的督学也主要是兼职督学，专业业务能力不足。相较于英国，我国督学对于某一教育机构的影响往往也不是决定性的。我国督学也不能直接参与教育政策的制定。我国的督导类型也往往是临时和突击性的，不是日常性的教育督导。我国督学的身份法律规定是公务员，但是在实际过程中他们往往不是公务员。

综上所述，可以得出中英两国督学在权威性上的差异。因此，两国督学在实际工作中督导的效果是不一样的。

（二）中英教育督导的性质比较

中英两国都有教育督导制度，但其实质在两国是不一样的。

英国的教育督导体制属于服务型，有监督和指导双重的性质，但是以指导为主。英国的女皇督学最初以监督的性质为主，后来女皇督学在教育督导过程中逐渐重视对有关部门或人员的帮助和指导，此外还涉及教师的在职培训等工作。英国的地方督学则更关心教师的个人成长，直接给予帮助与指导；他们还帮助和支持改进学校的工作。

而我国的教育督导体制则是典型的监督型体制。督导部门通过行政权力，监督并检查下级政府、教育行政部门以及学校的教育工作是否严格按照中央的政策行使。长此以往，虽然教育督导有监督和指导两种功能，但是以监督为主，形成了一种居高临下的感觉，缺少对受监督的对象充分的指导与帮助。［5］

（三）中英教育督导的机构体系设置比较

英国教育督导机构的体系主要分为三个层次，分别是中央的教育标准局、地方的地方视导处以及学校的基层督学。具体来说，第一层是中央教育标准局（下设21个部门），其主要职责是制定政策计划，并建立高效评估机制；监督督导工作的质量和发布督导报告；加强自身建设等。第二层是地方视导处，它直接受到中央教育标准局的领导，主要负责对所管辖片区进行教育督导工作并提供偿视导服务。第三层是基层督学，它是一种在注册督学领导下的私立督导小组，并与中央标准局是合同关系，其主要职能是组织、管理和实施实际的督导工作，具有较强的专业性与盈利性，这一级机构的设置有利于提高资源整合度与资源利用效率。

我国现行的四级教育督导体制，是由中央、省，市、县四级教育督导机构组成，并与义务教育“地方负责，分级管理”的体制相呼应。第一层是国家教育督导团办公室，其主要职能是组织实施全国教育督导工作和制定工作计划，指导地方开展教育督导工作、培训督导人员、总结推广工作经验等。第二层是省级教育督导室，主要工作职责是贯彻执行国家有关工作规定、制定本省教育督导工作计划、组织协调本省和下一级教育督导工作、组织全省督导人员的培训。第三层是市级教育督导室，其主要职能是制定本市教育督导工作计划和评估方案并对所辖县级教育工作进行督导；组织本市及下级教育督导人员的培训工作。第四层是县级督导室，其主要职能是制定本县教育督导工作计划并督导所辖乡镇和学校的教育教学工作，将情况及时向同级和上级有关部门反映。

（四）中英教育督导的法治建设比较

英国教育督导在法治建设方面比较健全。具体表现有：有关教育的根本性大法比较健全，及时更新；有主干法律，也有比较完善的、全面的和具有很强操作性的子法律条文与之配套；关于督导和评估的一系列法律依次出台，法令制定周期不算太长。

在我国，教育督导制度还没有彻底法治化，立法进程缓慢。首先，我国教育督导立法进程在新中国成立前仿日仿美，新中国成立后仿俄，之后又开始“批俄批修”，反复动摇，督导立法具有滞后性和低效性的特点，比如说从1977年邓小平同志提出重建教育督导构想到第一个督导暂行法规出台，这其中居然用了14年；其次，有关教育督导的配套法规缺失，目前我国教育督导领域的主干法只有一个——《教育督导暂行规定》，而与主干法相配套的子法律少且表述笼统、不具体、操作性比较差，对具体的工作带来很多不便。最后，立法不规范，行政色彩太重，弱化了法律法令固有的权威。

（五）中英督导人员的招聘比较

在英国，教育督导人员采用的是公开招聘法，英国对教育督导人员有一套专业的管理制度，包括对督导人员的选拔、培训、管理。英国的督导人员录选工作是由教育标准局来组织进行的，入选条件极为严格，入选率较低，尤其是皇家督学的入选率约为1%。在中国，“任命制”是我国教育督导人员的主要选拔方式。为了有效地开展教育督导工作，中国的督导人员主要从教育行政管理部门的干部、中小学校长、高级教师及教育研究部门的人员中选拔。教育督学一般是兼职人员，因此专业化程度较低、他们通常缺乏系统训练且年龄较大，因而工作能力较弱，其工作时间和工作质量也难以保证。

从以上几方面的比较分析可以看出，英国的督导制度起步早，而我国的则处于起步阶段。教育督导是提高教育质量和学校良性发展以及国家教育策略实施的一个有力保障，一味盲目地模仿他国经验是不可取的，正确的做法应该是在借鉴吸收他国经验的同时，结合本国国情，取其精华去其糟粕，走出一条有中国特色的教育督导制度，从而提高中华民族的教育质量，这才是我们立足国内、放眼世界、借鉴他国经验的意义所在。

参考文献

［1］李帅军，穆岚.教育督导的理论与实践［M］.北京：中国档案出版社，2003：6，15，40.

［2］李帅军.教育督导行为的基本特点与基本关系论析［J］.教育科学，2003，19（4）：30-31.

［3］唐金石.浅析教育督导的职能和任务［J］.哈尔滨学院学报，2002，23（11）：117-120.

［4］王璐.英国教育督导与评价［M］.北京：高等教育出版社，2011: 109-113.

［5］廖启良，卢雷.中英教育督导制度的比较及原因探析［J］.辽宁教育行政学院学报，2012，29（6）：39-40.

Abstract:Britain is one of the earliest countries who established the national educational supervision system，supervision system of education has the similarities and differences between China and the United Kingdom. The comparative study has be done from the authorityofthesuperintendent，the essence ofsupervision，setting of system of supervision institution，legal process of supervision system and selectionand employment of supervision personnel and other aspects，it is propitious to draw lessons from advanced experience of other countries，and base on taking the essence and discarding the dross，it can better serve our education with the combination of China's conditions to establish supervision system with Chinese characteristics.

Keywords:supervisory system of education；China and the United Kingdom；comparative analysis

中图分类号：G640

文献标志码：A

文章编号：2096-000X（2016）11-0001-02