我国畜禽养殖禁养区划定问题研究

路国瑞，孙 娜

(河北华清环境科技有限公司，河北石家庄 050081)

我国畜禽养殖禁养区划定问题研究

路国瑞，孙 娜*

(河北华清环境科技有限公司，河北石家庄 050081)

摘要为系统保护生态环境，推进畜禽养殖污染防治与产业可持续发展的协调统一，在梳理各地已经划定完成的畜禽养殖禁养区划定方案的基础上，结合前期调研情况，系统分析和讨论目前在禁养区划定中存在的主要问题，提出畜禽养殖禁养区划定方案的编制建议，以期为有关部门优化与实施畜禽养殖禁养区划定方案提供参考。

关键词畜禽养殖；禁养区；生态环境；问题；研究

2013年，我国猪、牛、家禽出栏量分别达到约7.16亿头、4.83亿头、119.05亿只，分别较2010年增长7.3%、2.4%、8.2%；肉类总产量8 535.0万t，连续25年居世界第一；畜牧业产值为28 435.5亿元，占农业总产值的29.3%，仅次于种植业[1]。根据《环境统计公报(2013年)》数据显示，全国规模化畜禽养殖场(小区)化学需氧量(COD)、氨氮、总氮、总磷排放量分别为312.1万、31.3万、140.9万、23.5万t，其中，COD、氨氮占农业源总排放量的26%、38%[2]。我国畜禽养殖规模不断加大，畜禽养殖污染点状聚集、面上分布的形式没有根本改变。

为系统保护生态环境，推进我国畜禽养殖污染防治与产业可持续发展的协调统一，《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》将畜禽养殖禁养区划定完成率作为重要抓手之一。 “十二五”以来，以《畜牧法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《水污染防治行动计划》等法律法规为依据，充分结合环境承载力和经济发展状况，各地全面开启畜禽禁养区划定工作。畜禽养殖禁养区是指禁止进行畜禽养殖的区域，包括饮用水水源保护区、风景名胜区，自然保护区的核心区和缓冲区，城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域，法律、法规规定的其他禁止养殖区域，禁养区内只禁止进行规模化畜禽养殖活动，对散养畜禽不做限制。根据《全国畜禽污染防治“十二五”规划》目标要求，截止2015年底“各地完成畜禽养殖禁养区划定工作，其中，国家水污染防治重点流域和区域范围内的畜禽养殖大县(市、区)要在2013年年底前完成划定工作”[3]。截止2015年6月，网上可查已经划定完成的县(市、区)超过200个，不足全国县级行政单元总数的10%，大部分地区仍未完成划定。各地编制的禁养区划定方案形式多样、问题突出，因此，对现有禁养区划定方案进行梳理、对存在的重点问题进行讨论，提出畜禽禁养区划定建议，有助于为畜禽禁养区的科学优化提供参考。

1环境保护与畜禽养殖业协调发展问题

1.1禁养区划定标准不一，各地划定范围差异较大禁养区划定范围主要分为3种形式：第1种形式是按照有关法律法规明确的4种类型，将辖区内属于4种类型范围内的区域全部列出，并外延一定的范围作为缓冲区一并禁止畜禽养殖；第2种形式与第1种近似，相比第1种形式仅是没有划出外延的缓冲区范围；第3种则相对较为简单，划定范围只是列出了几种类型，没有详细的范围，属于指导性文件。县级政府部门划定禁养区方案时，应按前两种划定，明确辖区内应划为禁养区的具体范围，更具可操作性；市级及以上政府部门按照第3种模式划定，作为下位政府部门的指导性文件。从当前已经正式发布的划定方案来看，市级及以上政府部门基本上都是按第3种模式编制的划定方案；县级政府部门编制划定方案的禁养区范围则存在明显区别，具体体现在以下几个方面。

1.1.1以长三角、珠三角为典型代表的经济发达地区。禁养区划定的范围较大，辖区内除禁养区外，全部为限养区，在严格准入条件的压力下，辖区内的养殖企业将会逐渐全部退出，最终实现辖区的全部禁养。浙江省杭州市萧山区经济以工业、服务业等二、三产业为主，农业经济占比相对较小，根据2014年数据，全区GDP为1 728.32亿元，第一产业增加值占比仅为3.50%[4]。萧山区编制出台的畜禽禁养区划定方案中范围类型分为两种：一种为禁养区、另一种为限养区，没有适养区。禁养区范围在有关法律法规规定的基础上向外延伸的区域较大，一般都在1 000.00m以上，部分地区外延达到2 000.00m，而且“禁养区以外的其他区域为限养区”。可以预见，在史上最严格的《环境保护法》和畜禽养殖减排的双重压力下，畜禽养殖的区域性退出只是时间问题。同样的情况在其他区域也存在，笔者在前期调研中发现，江苏省江阴市准备在区域内实现畜禽养殖业的全部退出，广东省佛山市在该市范围内推进畜禽养殖业的全面退出工作，福建省已经完成1/3生猪规模化养殖的结构性退出。

1.1.2以河南、四川为代表的中西部地区，在当前和今后很长一段时间内第一产业仍是主导产业，农业大省的地位短期内基本不会改变。中西部地区将是畜禽养殖业发展的主要区域，因此，在制定畜禽禁养区划定方案时，除划定禁养区和限养区外，更多的区域是留给畜禽养殖业发展区。禁养区范围划定相对较小，在有关法律法规规定的基础上向外延伸的区域也较小，如河南省固始县规定的外延区域为500m，四川省蓬溪县除对河流两侧禁止区有明确规定外，其他禁养区并没有明确的外延界限规定。限养区范围仍然是作为一个缓冲带出现，实际存在意义不大，象征意义相对较多，如上述两县划定的限养区范围则是在禁养区范围基础上再向外延伸500m等，除禁养区和限养区外，其他区域为畜禽养殖的主要发展区。中西部地区人口相对稀少、土地资源丰富，因此，县级政府或有关部门组织专家应在充分调查和研究的基础上，在环境承载力范围内基于种养结合适度发展畜禽养殖业，同时，农业、环保等有关部门应加强监管，严格环境准入和“三同时”制度，强化畜禽养殖粪污处理设施配套和稳定运行，切实保障粪污有效处理和资源化利用。

1.2畜禽养殖业区域性退出，畜产品供给保障困难通过前期调研发现，畜禽养殖业在部分地方呈区域性退出现象，如广东省佛山市、江苏省江阴市等。该区域第二、三产业发达、人口聚集程度高、土地资源紧张，畜禽养殖业作为第一产业，对地方经济的贡献率有限，尤其在养殖业整体萧条的情况下，地方政府还要拿出财政资金或制定相应政策对养殖企业进行补偿，再加上畜禽养殖污染减排压力较大，出现了畜禽养殖业区域性退出现象，直接导致了畜禽养殖业可持续发展与肉、蛋、奶等畜产品的供给问题。以上海市为例，截止2013年年底，上海市常住人口为2 415.0万人[5]，年均生猪需求量超过1 200.0万头(按人均0.5头猪计算)，上海市实际出栏生猪241.8万头，其余全部需要外部调入，调入量占总需求量的近80%，原本江苏、浙江等周边地区可以为其提供供给保障，但随着长三角经济的整体发展，畜禽养殖业区域性退出后，原先作为生猪调出的区域可能会转为调入区域，因此就产生了生猪成本增加和生猪来源的问题。在新《环保法》和《畜禽规模养殖污染防治条例》颁布之后，各地都加大了畜禽养殖业的准入标准，一般地区新建规模化畜禽养殖场很难取得行政审批文件，在一定程度上限制了畜禽养殖业的发展。在区域性退出与畜产品供给双重压力下，如何保障畜禽养殖业的健康可持续发展，是各级政府亟需解决的问题。

2保障措施与养殖单元退出的落实问题

2.1管理保障缺失，方案制定流于形式明确管理措施是推进禁养区划定方案实施的重要前提。管理措施主要包括在畜禽禁养区划定方案实施中的部门分工与对禁养区、限养区和适养区内规模化畜禽养殖场(小区)和养殖专业户分区差异化管理，在方案管理保障部分存在以下问题：①方案中缺少管理措施，导致具体落实时无从下手，如福建省仙游县制定的禁养区划定方案中只有禁养区、禁建区、可养区3个区域范围和示意图，没有管理措施等其他内容；②方案中仅有分区管理内容，缺少具体任务分工，如杭州市萧山区制定的禁养区划定方案中明确禁养区、限养区内规模化畜禽养殖场(小区)和养殖专业户如何进行管理，而未明确各部门的具体分工，到方案具体实施时可能出现各部门间互相推诿、方案实施不畅的问题。落实畜禽禁养区划定政策，地方政府不仅要划出禁养区、限养区和适养区范围，更重要的是要落地、可执行，不能“为编制方案而编制方案”，要能够切实保护好天蓝、地绿、水美的人居生态环境。因此，为落实《畜牧法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《水污染防治行动计划》等法律法规，各地、尤其是县级人民政府应更加重视畜禽禁养区划定方案的编制与实施。

2.2养殖企业退出积极性不高，后续工作无法推进养殖企业退出积极性不高，主要体现在以下两个方面：①资金落实不到位，影响企业退出的积极性。目前，在大部分地方，划定畜禽禁养区仍然仅被认为是一项政治任务，是在为划定禁养区而划定禁养区，而不是为更好地推进生态保护和畜牧业的可持续发展服务。从搜集到的案例来看，仅少数几个县的划定方案中制定了资金补充标准和资金来源，大部分地区在编制划定方案时并没有同时出台退出补偿政策，养殖企业搬迁、关闭的补偿资金无法落实，导致最终方案无法有效实施。有些地方出台的退出补偿政策具有差异性，如湖南省湘江干流两侧的养殖企业关闭、搬迁的补偿由省级财政全额支付，而涟水等支流两岸养殖企业的退出由市级财政负责，在市级财政无力支持的情况下，可能会将任务下放到县级政府，最终导致养殖企业退出工作无法进行，同样的问题在很多地方都存在。因此，禁养区内养殖企业退出补偿资金的筹集成为考验地方政府的又一关键问题。②再建门槛高，影响养殖企业退出积极性。重建门槛高、费用大，养殖企业搬迁后需要重新规划养殖建设用地，需要建设、农业、国土、环保等多部门审批，尤其是新《环保法》出台后，在总量减排的压力下，环评文件审批难度很大。畜禽养殖企业退出滞后，也会影响到养殖用地系统安全性评估进程，生态环境保护、修复与治理更是纸上谈兵。

2.3非规模化养殖户点多面广，污染治理难度大现有法律中禁养区内只对规模化养殖单元做了规定，而非规模化养殖单元，尤其是对养殖散户的养殖活动未做规定。禁养区内规模化养殖单元退出后，仍将留有大量的散养户，散养户的养殖污染治理措施尚没有统一。按照传统思维，养殖散户养殖量较小，粪污产生量不大，基本上采取的是种养结合模式，粪污全部用于还田，没有流向外部，未对水体和土壤等生态环境造成污染。根据前期调查，养殖散户的养殖形式多样，养殖规模不等，而且没有任何粪污贮存和处理设施，养殖点大都在自家庭院，人与畜禽生活在一起，畜禽粪便直接堆砌在路边、墙角，而且没有防护设施，下雨时粪便直接被冲走，对环境和人体健康造成一定影响。根据《中国畜牧兽医年鉴(2014)》数据显示，2013年全国非规模化生猪养殖户近5 000万个，按平均1户出栏2头猪计算，非规模化养殖户出栏量近1亿头，约占全国总出栏量的14%，除生猪散养户外，还有牛、家禽等其他养殖户，养殖散户总数超过1亿个[6]。目前，国家通过“以奖促治”投入农村环境综合整治资金315万元，使7万个行政村的畜禽养殖等农村环境问题得到基本解决，约占全国行政村总数的12%，散养畜禽的污染治理工作压力巨大，形势十分严峻。

3讨论与建议

3.1明确工作程序明确责任主体是推进禁养区划定和落实的前提。畜禽养殖禁养区划定是落实《畜牧法》《水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》及《水污染防治行动计划》等法律法规政策，保护生态敏感区环境安全、提升环境质量的有效手段。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，畜禽养殖污染防治的责任主体为县级人民政府，因此，畜禽养殖禁养区划定的责任主体为县级人民政府，而不是环境保护或农牧部门，可以根据各地实际情况，由环境保护或农牧部门牵头，会同其他部门编制。市级人民政府应加强辖区内各县禁养区划定的监督和协调，确保环境保护和畜牧产业的协调统一。省级人民政府或有关部门应加强辖区内畜禽禁养区划定的指导工作，编制畜禽禁养区划定工作指南，并依据《畜禽规模养殖污染防治条例》等规定，定期将辖区内的畜禽禁养区划定情况向环境保护部和农业部报备。

3.2明确禁养区范围禁养区划定的范围主要包括4个方面：饮用水水源保护区，风景名胜区；自然保护区的核心区和缓冲区；城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；法律、法规规定的其他禁止养殖区域。法律、法规规定的禁养区是为地方政府根据各地实际，在划定完成国家要求的主要生态敏感区之外，根据地方实际情况，适当扩大禁养区范围保留的缺口。部分地方在划定时将主要交通道路、湿地公园、森林公园等划为禁养区，可以说是对相关法律法规的有效补充，有些禁养区范围如浙江省杭州市萧山区将“距三江(富春江、浦阳江和钱塘江)两岸2 000m以内范围”划为禁养区，而河南省信阳市固始县将“县境淮河干流及史河、灌河、泉河、白露河干流两侧500m内区域”划为禁养区，对于外延距离，国家现在还没有明确规定具体范围，主要由地方根据各地实际合理确定，但是，部分地区，尤其是经济发达的地区存在借助禁养区划定，随意扩大禁养范围的现象，导致畜牧业区域性退出，给区域的畜产品供给带来压力，需要相关部门在后续工作中加大监管力度，科学合理地确定禁养区范围。

3.3落实部门分工任务的落实是推进畜禽禁养区划定的保障。前期调研发现，各地牵头部门不尽相同：有的地方是环境保护部门，有的地方是农牧部门。从环境保护的角度而言，禁养区划定不仅涉及到这两个部门，还涉及到规划、水利、住建、国土、卫生、林业、旅游等其他多个部门，但在协调这些部门时，存在协调不顺畅、执行不积极等现象。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》，县级人民政府是辖区内环境质量的直接责任主体，为更好地推进畜禽禁养区划定和整治，县级政府应作为畜禽禁养区划定的主体，并且在方案中明确各部门职责，防止出现互相推诿等现象。

3.4制定补偿政策补偿资金的落实是禁养区划定方案实施的关键，根据规定，畜禽养殖禁养区内规模化畜禽养殖单元退出所需的补偿资金由地方政府负担，即省、市、县级政府应按一定的比例筹集补偿资金，用以推进畜禽养殖禁养区划定方案的实施。从调研数据来看，大部分地方政府用于畜禽养殖禁养区内规模化畜禽养殖单元退出的补偿资金不足，尤其是市级和县级政府，已经是禁养区划定方案实施的一个瓶颈。因此，结合各地现状，建立可行的资金筹集机制，是畜禽养殖禁养区划定方案实施的首要任务。在补偿措施中，除了资金补偿，也可以通过政策性补偿调动规模化畜禽养殖企业的积极性，如用地政策、用水用电政策等。在实际操作中，应根据各地实际，制定差异化的补偿措施，达到规模化畜禽养殖单元退出的目的，如东部经济发达地区可以以资金补偿为主，政策补偿为辅；中西部地区由于财力限制，同时土地资源又相对丰富，可以以政策性补偿为主，适当辅以资金补偿，从而达到推动规模化畜禽养殖单元积极退出的目的。

3.5禁养区划定方案建议建议国家有关部门制定出台畜禽禁养区划定方案编制指南，对地方进行指导，同时以县级人民政府为主体，科学编制畜禽禁养区划定方案，优化禁养区划定范围。建议畜禽禁养区划定方案中包括以下内容：①总体要求；②法律依据；③指导思想和划定原则；④分区方案，要求开展辖区内饮用水水源保护区、风景名胜区，自然保护区的核心区和缓冲区，城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域及法律、法规规定的其他禁止养殖区域调研，明确边界，开展环境承载力研究，科学确定禁养区范围；⑤工作要求，应明确各部门的任务分工、对部门落实情况的奖惩措施等；⑥保障措施，主要包括管理保障、资金保障、技术保障和宣传保障等，其中，管理保障主要描述“三区”的管理规定，资金保障应明确禁养区内规模化畜禽养殖场(小区)和养殖专业户搬迁、关闭的补偿标准和资金来源，国家有关部门应加强禁养区划定工作落实情况的监督检查，严格奖惩制度。

参考文献

[1] 农业部畜牧业司.中国畜牧业统计：2013[M].北京：中国农业出版社，2015：42.

[2] 全国环境统计公报(2013年)[EB/OL].(2015-03-16)[2016-02-03].http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/201503/t20150316_297266.htm.

[3] 环境保护部等.全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划(环发[2012]135号)[A].2012：14.

[4] 杭州市萧山区统计局，国家统计局萧山调查队，杭州市萧山区社会经济调查队.萧山区统计年鉴：2014[EB/OL].[2016-02-03].http：//www.tj.xs.zj.cn/xstj/1511/1qxpibpmsjk1.htm.

[5] 国家统计局.中国统计年鉴：2014[EB/OL][2016-02-03].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm.

[6] 农业部畜牧业司.中国畜牧兽医年鉴：2014[M].北京：中国农业出版社，2014：185-188.

StudyonProblemsinDelimitingNoBreedingAreaforLivestockandPoultryinChina

LUGuo-rui,SUNNa*

(HebeiHuaqingEnvironmentTechnologyCo.Ltd.,Shijiazhuang,Hebei050081)

AbstractFor protecting eco-environment and promoting harmonization of livestock and poultry breeding pollution control and sustainable development of industry, on the basis of reviewing delimited ban area on raising livestock and poultry, combined with preliminary investigation, main problems in current forbidden area delimitation were analyzed and discussed, several suggestions for compiling delineation scheme were proposed, so as to provide reference for optimizing and implementing no breeding area delimitation scheme.

Key wordsLivestock and poultry breeding; No breeding area; Eco-environment; Problem; Research

作者简介路国瑞(1987-)，男，河北保定人，从事环境检测研究。*通讯作者，工程师，从事环境检测研究。

收稿日期2016-03-15

中图分类号S 811.5

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)11-252-03