基于多元森林管理理念的森林治理研究

荆 珍

(东北林业大学文法学院，黑龙江哈尔滨 150040)

基于多元森林管理理念的森林治理研究

荆 珍

(东北林业大学文法学院，黑龙江哈尔滨 150040)

摘要基于当前全球森林治理国际标准、规则混乱，国际森林的私人规制日益占据主导地位的现状，界定了多元森林管理的定义、内涵，分析了多元森林管理的主要限制因素，梳理了鼓励多元森林管理实施的因素和机会，并提出改进对策和建议，以期为学界进一步深入研究全球森林治理及多元森林管理问题提供借鉴。

关键词多元森林管理；森林治理；理念；实施

当前全球森林治理适用的国际标准、规则或国际森林规制目标存在重复、重叠、零散、碎片化、甚至混乱的现象，国际森林的私人规制日益占据主导地位。联合国粮食及农业组织(FAO)归纳了渗透在所有国际森林政策的共同理念，除提出了可持续森林管理的理念外，还提出了一个新的理念，即多元森林管理，并建议纳入国际森林政策中，以此开辟全球森林治理的新路径。目前，可持续森林管理理念和多元森林管理理念已经被广泛认可，并在一定程度上为国际社会所遵循。因此，笔者在界定多元森林管理的定义、内涵的基础上，分析了多元森林管理的主要限制，梳理了鼓励多元森林管理因素和机会，并提出改进建议，以期为学界进一步深入研究全球森林治理及多元森林管理问题提供借鉴。

1多元森林管理的产生背景与内涵

1.1背景已有的《1992年森林原则》《2007年森林原则》等国际森林管理文件都不具有强制性的法律拘束力，并且，法律通常只在狭窄的目标范围内起草，与有限的部门对话，很少跨部门对话，同时还往往缺少社会包容性与包容度。因此，单纯依靠法律制度进行森林管理，不足以满足当前的社会、经济、生态、文化和精神需求，也不能实现以真正的、全面的和多元的方法来管理森林和持久地保护森林的目标。但是，这也为多元森林管理提供了空间，开辟了通道。

1985年联合国粮食及农业组织(FAO)出版了《热带地区加强多元森林管理：印度、非洲、拉丁美洲和加勒比地区案例研究分析》报告，提出“增长迅速的需求和人口的高密度使得有必要加强多元森林管理。然而，这需要现有实践的经验知识及其为实现不同的目标。” 2013年FAO又基于亚马逊盆地、刚果盆地和东南亚等地区的案例研究，结合网络调查，发布了《热带雨林的多元森林管理：可持续森林管理的机遇和挑战》报告[1]，该报告对多元森林管理计划和实践提出了新的认识：要促进与利益相关者在一系列的政策、体制、技术和社会问题上的对话，增加多元森林管理的实践，可以采取一些实施步骤，政府要在创造有利环境及配套的森林管理措施方面发挥关键作用，以实现多元森林管理。

森林为人类提供了多种多样的森林产品、生态服务，产生了良好的社会效益与经济效益，森林的多种价值早已被以森林为生的人们所享用。多元森林管理的目标在很多国家的法律中都有规定，同时也成为1992年里约地球峰会的原则。

1.2内涵多元森林管理的概念和实践起始于北美和欧洲，被定义为“为一个以上的目的管理土地或森林，如木材生产、水质、野生动物、娱乐、美学或清洁空气”，这是“一种森林管理的概念，结合两个或更多的目标，如生产的木材或木材衍生产品，饲料和保护国内野生动物，景观维护，保护家畜，适当的环境条件，娱乐及保护水源等”[2]。

多元森林管理起初是热带雨林地区森林管理实践的一部分，例如在印度的热带雨林地区。然而，利益相关者之间关于多元森林管理的范围和定义的协议却很少见。与该术语相关的词语，例如多元、多用、多功能、多元化和综合森林管理，都有助于采用不同的方法定义和理解多元森林管理这一术语。FAO报告中的多元森林管理被定义为在一个特定的林区、在特定的时间段管理各种森林产品和服务，该定义意味着森林用途的多样化。

虽然多元森林管理越来越被设想为一种可行的、替代单一关注木材生产的热带森林管理方式，但评估相对经济价值以及各种森林产品和服务的需求还是困难的，因为大部分该类服务都是非市场商品或有未开发的市场。大多数林产品，包括木材、薪材和广泛的非木质林产品的买卖都是用于赚钱维持生计，能够体现其经济价值。而森林的生态服务功能，如生态旅游、水和土壤保护、生物多样性保护和碳汇等仍处于起步阶段，市场远远没有发育成熟，所以其经济价值难以体现，森林的主人、经营者也得不到多少收益，这是森林两种功能与价值的根本区别。

在热带雨林国家，多元森林管理最初没有取得多少效果，甚至无效的原因主要包括森林经营(基础设施规划等)的高固定成本，以及多元森林管理本身的技术复杂性，例如缺乏造林知识和专业技能，缺乏管理多种林产品的知识与能力等。多元森林管理可以多样化利用森林，扩大森林的生产力，减少森林资源退化，保持森林覆盖率，也可以让更多的利益相关者获得森林效益。多元森林管理还可以减少社会冲突，并有助于建立REDD+(减少毁林和森林退化所致碳排放并增加碳储存)项目。此外，能够降低风险是人们推崇多元森林管理的另一个重要原因，并且随着当前与气候变化相关风险的显著增加而显得越来越重要。

2多元森林管理的主要限制因素

当前，多元森林管理的实施限制因素很多，涵盖了经济、技术、环境、社会和制度等各个方面，影响、限制因素主要集中在木材生产上。

2.1经济因素包括：森林生态服务价格低，缺乏吸引力，无法进入市场，多元化管理成本高，缺乏盈利能力，调查表明产品市场有限是最实际的限制。非木制林产品是次要的边际收入，许多低水平的森林产品主要是非木制林产品，因为规模不够，阻碍了其商业化，并且由于市场不规范，通常通过中间人，以非常低的价格非法出售，而不是进入正规市场，许多通过多元森林管理生产的产品，以成本出售或根本没有出售，不仅大大减少了林业从业者的利润，也降低了多元森林管理的竞争力。

一般来说，林区生产商生产的木材等林产品在市场上是有吸引力的，但是缺乏基础设施来存储和运输该类产品。尽管人们期望能够补偿林区居民提供的生态服务，但仍然很少有当地社区和企业之间建立合作协议，对林区提供的生态服务几乎没有付款，对改善林产品盈利能力的影响也很小。2.2社会文化因素管理能力低下是对多元森林管理最重要的限制之一。农村生产者的组织缺陷，严重限制其使用资源和进入新的市场的能力。现在仍然没有具体的、适当的政策来支持基于多元森林管理的农村发展。现行法律对森林产品，特别是非木制林产品的支持与规制都是不够的。多元森林管理的法律障碍确实存在，妨碍了来自社区管理的产品的营销，但实际上鼓励、纵容了该类产品的非法出售。

2.3政治与机构因素多元森林管理缺乏政策支持，缺乏财政激励，法律框架不完善，使用期和使用权没有保障，缺乏足够的技术支持。政府行为的碎片化、不成体系和相互冲突是制度方面的问题，政策的设计和实施相分离，政府部门之间不够协调，甚至在林区生产者之间产生冲突。例如，在巴西亚马逊，政府在培养社区年轻人使用森林资源可持续方法方面付出了不少努力，但并未重视建立小规模的、以社区为基础的农业综合企业以使年轻人获取知识并付诸实践，为社区森林生产或家庭项目提供激励的要求也过于繁琐。因此，需要克服明显的官僚主义障碍，以促进激励措施的采取。

由于人力短缺、金融资源匮乏，机构之间缺乏协调，政府机构发挥的作用较弱，政府机构缺乏提供技术援助的能力和将技术扩展到农村生产者的能力，农业和林业技术人员也明显短缺，不足以对社区的生产者提供足够的培训。

2.4技术因素缺乏森林资源及其整合技术的信息和信息管理；受过训练的人员较少；缺乏良好的事例，已知信息披露较少。在多元森林管理的准备和执行中，还存在缺乏相关技术知识的缺点。在社区层面传授的技术方法主要基于学术概念，不适应当地的现实与条件。林区推广经营的项目所使用的商业模型也有一个对当地环境、条件的适应性问题，森林管理方法上的信息应用与整合也有类似问题。

3鼓励多元森林管理的实施因素及对策建议

3.1鼓励多元森林管理实施的因素和机会

3.1.1生态化的新市场。随着天然产品需求的日益增长，多元森林管理也日益显示出其魅力与发展潜力。生态化市场的发展与消费者不断变化的偏好直接有关，也与消费者的生态与环境保护意识不断增长有关。生态化市场的发展、当地产品声誉的提升都是对当地经济和人民生活的重要贡献。

3.1.2保护森林的国际压力。国际和国内关于热带森林的争论，特别是关于亚马逊森林因出口经济作物和能源而扩张农业遭砍伐，要求更严格的保护措施，以更有效地利用剩下的森林。

3.1.3技术进步。技术进步正在为使用先前未被发现的资源开启新的可能性，产品可以进行多种应用，如植物疗法和营养产品，生产高附加值的森林产品，如高效的净化处理设备等。

3.1.4吸引依赖林业、森林为生的群体。考虑到当地社区和多元森林管理的密切相关性，实施多元森林管理可以使当地居民、土著居民和社区拥有的资源和传统知识得以利用和提升，该群体应该被视为森林最好的托管人，因为其与森林的宝贵价值和利益密切相关。

3.1.5强调多元的新立法。例如，在玻利维亚，其立法确保在正式的管理计划中包含木材和非木材使用的指导方针。国际社会需要以更大的努力来消除木材运营商之间的不公平竞争。运营商很少或根本没有考虑森林的多种用途，诸如非木制林产品的生产、社会福利、森林提供的生态系统服务等，主要通过传统的木材生产与贸易来赚钱，造成很大的森林资源浪费。而且，该类市场一般未经规范，市场上充满了不正当的、野蛮的竞争。但是，这种不公平竞争可以通过法律手段解决。例如，经营林业，林产品、伐木都需要加强认证，强制实施标准及有关指标等。在大多数国家，实施多元森林管理，以及土地利用的规范与发展，会吸引到更多投资，也会提升森林的价值，提高经济收入，带动社区的建设与发展。

3.2促进多元森林管理制度实施的建议

(1)制定和实施连贯的政策，协调政府部门，创造有利于

林区生产者与居民能够在可持续多元森林管理下生产、生活。例如，可以考虑推出来自当地社区的、受到政策优惠的、物美价廉的产品。

(2)制定和实施与多元森林管理制度一致的法律，促进其采用程度以及可持续发展。促进多元森林管理经验的成功复制，更广泛、更有效地传播有关技术，经济和法律信息，以协助多元森林管理的实施。加快传播和使用多元森林管理的数据库和案例，通过网络扩大数据库和促进信息交流，并促进实地考察和经验的系统化及推广应用。

(3)加强社区和小农的组织和管理能力。设计和实施激励措施以增加多元森林管理下生产的森林产品的价值，在多元森林管理下促进和支持发展森林碳库存。整合多学科技术团队，支持多元森林管理的实施。

(4)促进获得足够的信贷额度，支持多元森林管理下的可持续发展活动。通过交流经验，促进对与森林有关的传统实践和传统价值的承认。在多元森林管理内增加木材和非木材森林物种的生态学研究，减少产品的税收，尤其是在社区和由小农生产的产品，还要加强公司和社区的合作伙伴关系。

参考文献

[1] FAO.Multiple-use forest management in the humid tropics:Opportunities and challenges for sustainable forest management[R/OL].[2015-12-10]. http:/ /www.fao.org/docrep/018/i3378e/i3378e00.htm.

[2] Steve Nix，Multiple use[EB/OL].[2015-12-10].http://forestry.about.com/cs/glossary/g/multi_use.htm.

StudyonForestGovernanceBasedonMultiple-useForestManagement

JINGZhen

(FacultyofHumanities&Law,NortheastForestryUniversity,Harbin,Heilongjiang150040)

AbstractBased on status of international standard and rules disorder in global forest governance, private regulation plays a leading role, this paper defined the connotation of multiple-use forest management, analyzed the major limitations of multiple-use forest management, combed factors and opportunities of encouraging implementation of multiple-use forest management, and put forward improvement suggestions, in order to provide reference for further study of global forest management and multiple-use forest management in academic circles.

Key wordsMultiple-use forest management; Forest governance; Idea; Implementation

基金项目东北林业大学中央高校基本科研业务费专项资金(2572015 DY08)；黑龙江省哲学社会科学研究规划项目(13D002)。

作者简介荆珍(1975- )，女，山西平陆人，副教授，博士，从事国际环境法、国际经济法研究。

收稿日期2016-03-05

中图分类号S 7-9

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)11-240-02