重点人口管理水平提升：从现实到突破

王明媚（云南警官学院，云南 昆明 650223）

重点人口管理水平提升：从现实到突破

王明媚（云南警官学院，云南 昆明 650223）

重点人口管理是公安机关开展预防、发现和控制犯罪的一项专门工作，是公安基层基础工作的重要组成部分。随着人口流动的加速，原有的人口管理模式已很难适应新形势、新任务的需要，重点人口管理工作中的薄弱环节和新的问题也逐渐暴露出来。加强重点人口管理，必须从管理的全面化、科学化、常态化和共享化等方面入手，完善管理机制，落实好重点人口的管理工作。

重点人口；人口管理；管理水平

人口管理是社会管理的基础，公安人口管理又是公安工作的基石，重点人口的管理则是人口管理的重中之重。公安部重点人口管理规定指出，重点人口是由公安机关重点管理的具有危害国家安全或社会治安嫌疑的五类二十种人员。管理好重点人口就能预防、打击各种犯罪，就能在工作中争取主动，对于促进社会治安综合治理有重要作用。近年来，各级公安机关努力强化对重点人口的管理，不断探索重点人口管理的新路子，对稳定社会治安发挥了重要作用。

一、重点人口管理的现实

为增强基层派出所落实实际居住地和管控责任人、落实重点人口管理工作，增强为现实斗争服务的能力，实现重点人员应列尽列，公安机关对重点人口管理提出了一些具体的要求。但是重点人口管理作为一项基础性工作，任务量大，涉及面广，工作见效慢，短期内难以收到明显成效，因此在公安派出所中对重点人口的管理仍然存在与上级要求不相适应的地方。

（一）重点人口管理意识不够强

上级公安机关在人户分离方面要求由实际居住地派出所管理重点人口，户籍地派出所负责提供相关情况。由于重点人口管理工作投入精力多、花费时间长，且成效难以评估和衡量，工作不易被认可，这让派出所对此项工作投入不够、监督不到位，让具体负责的民警产生为应付而管理的思想，缺乏通过重点人口管理为现实斗争服务的意识，在落实具体管控措施方面缺少实实在在的工作。

（二）重点人口列管面不尽合理

重点人口的列管是按照公安部标准进行的。为保证列管率，提出要充分利用网络及社会资源多渠道地收集刑释解教人员、吸毒人员、监管的五种人、被公安机关治安处罚过的人员及流动人口中的违法犯罪人员信息，以确保重点人口能及时列管。在具体的实践中，各地又根据本地不同的治安状况在此基础上又有所扩大。如有的省区把潜在的或者可能性较大的涉恐人员、涉稳人员、涉毒人员、在逃人员、刑事犯罪前科人员、肇事肇祸精神病人、重点上访人员纳入到重点人口管理的范畴中。有的省区又结合公安工作的实践，将有一技之长的人员，如钳工、钥匙修配工、印章雕刻、化工、爆破、无线电修理等特殊从业人员纳入特殊人群管理。在扩大化的列管范围中，存在难以把握的情况。如对具有“危害性”缺乏可操作性和量化标准，不易把握，是否列管基本以民警的主观来判断，容易造成列管范围的扩大或者漏管。

（三）人员流动性强增加了列管难度

随着社会流动性的增强，外来人口在刑事案件、治安案件中所占比例也越来越大，相当一部分高危人群在城乡之间流动、居无定所、夜不归宿，或在城区租房住，或落脚于中小旅店，活动范围大、交往复杂，流动人员作案等社会危害性不断增大。有的成帮结伙，大错不犯、小错不断，扰乱社会治安，有的参与或直接实施违法犯罪活动。大批外来人口的涌入、以及大量人户分离、寄宿人口的产生就要求对重点人口进行动态化管理，就需要将重点人口违法犯罪动态情况和家庭成员情况及实际居住地地址变化情况以及本人、家庭成员、主要社会关系的联系方式和违法犯罪倾向分析等情况做详细记录，就要求管理民警利用第二代居民身份证这个信息采集平台的作用，准确采集实有人口、特别是重点人口信息，切实摸清辖区内重点人口的底数，熟悉重点人口的别名、绰号、体貌特征、主要问题、家庭成员、社会关系、经济状况、活动场所及现实表现，也就是对重点人口的列管率、熟悉率均到达100%。面对复杂的社会构成成员，客观上加大了发现、控制和管理的难度。往往很多措施、方法落实不力，导致通过对重点人口管理掌握外来人口中的违法犯罪活动的效果不佳。

（四）重点人口管理衔接不够严密

公安派出所是重点人口管理的主要责任主体，对重点人口负有全面的职责。但是对重点人口的管理还有社区矫正、社区帮教、社区监控等具体的任务体现，实现这些任务又分配到社区干部、单位保卫人员等身上，不同的管理主体对重点人口管理的重要性认识未必统一，又有千差万别的管理方法，致使在对重点人口管理中，公安派出所、社区组织、管理民警和参与干部多方难以形成管理的合力。

（五）重点人口管理存在着形式主义倾向

为了完善考核考查制度，对公安派出所在收集“两劳”刑释解教人员信息、档案管理、材料传递、清理考察等方面提出了考核的要求。强调对派出所重点人口管理工作情况进行倒查，了解管理对象漏管、失控现象。明确对服刑期间获准回家与家人团聚或已刑释解教的“两劳”人员的信息收集情况、对被监管的人员的社区矫正等台帐进行检查。要求落实对治安危险分子的管控措施，对有轻微违法行为的青少年和刑满释放、解除劳动教养不满5年的人员，制定帮教方案。重点人口管理虽然重要，但是毕竟也不是公安基层基础工作的全部。面对上级各项考核指标、各项工作的现实要求，公安派出所又普遍存在着人少事多的矛盾，导致民警接触重点人口的时间不多，对重点人口缺乏全面了解，管理工作的针对性不强，甚至出现以档案的“规范”来落实具体管控措施的情况。

（六）重点人口管理为现实斗争服务效果不明显

人口流动性的加快，静态化的重点人口管理越来越不适应形势的发展要求，迫切需要按照全国一盘棋的思想来适应新形势的挑战，改变各自为战、各显神通的局面，改变不重视信息交流、信息不畅的现实，改变警种差、部门差、单位差、地区差等之间形成的协调配合不够，避免在重点人口管理中走弯路，要在重点人口管理的方法上下功夫，探索、创新适应现实斗争需要的管理方法。

二、重点人口管理的价值

（一）重点人口管理是实现公安工作的基础

凡属公安业务工作都是不可或缺的，但凡事应该有轻重、缓急，有主要矛盾和次要矛盾。公安部《关于加强治安系统基层基础工作的意见》指出“把加强人口管理作为关键环节，带动各项治安基础建设”。在社会中人是一切最活跃的、最基本的要素，人口管理是公安机关实施社会管理的重要基础，是公安机关工作建设的重中之重，是公安其他业务工作的出发点和落着点。孟建柱指出：“人口管理是基层派出所基础工作的重要组成部分，也是整个公安工作的基石。”“管住了人，就管住了社会组织、管住了行业场所、管住了重点物品、管住了社会治安。”因此，公安工作要切实搞好社会治安综合治理、维护社会的正常秩序、构建平安和谐社会都离不开对人的管理、控制。只要管好了人，其它一切问题就迎刃而解。

（二）重点人口管理直接指向公安机关职能和岗位职责

公安部在强调做好服务群众工作、积极开展便民利民活动的同时，再次重申了进一步加强实有人口管理的要求。一是以户为单位，准确建立辖区实有人口台帐。要求对在辖区居住的所有人员，不论其户籍在何处，均以其实际居住的相对稳定的住宅、出租房、单位所在地等为单位，建立人与房屋的对应关系，实现以“房屋登记”的阵地管理模式。二是落实实有人口分层次管理要求，有的放矢地做好人口管理工作，为预防、发现、控制和打击犯罪提供服务。在这一条中对常住人口、流动人口、境外人员、重点人群、违法青少年、特殊人群、上访和精神病患者的管理以及大型活动、重大会议、重要节假日对重点人群的管控均有明文规定。

（三）重点人口管理蕴含了公安工作预警性导向的内涵

做好重点人口管理工作对高效有序维护社会稳定、促进社会的和谐发展有着不可或缺的重要作用，能起到带动全盘、启动全局的作用。通过对重点人口管理进行分析、研究，一方面能使基层公安机关加强重点人口的管理工作，进一步提高战斗在第一线、直接面对重点人口的各派出所管理重点人口的工作水平，让各派出所直接责任民警能够根据对策有效的开展重点人口管理工作，圆满地完成对重点人口的管控任务；另一方面能完善对重点人口管理的工作机制，提高各责任民警对重点人口管理的工作积极性。一是通过对重点人口的管理控制，能及时利用提供的重要线索情报，确定侦查方向、范围、对象，协助侦破刑事案件。在各类案件中，尤其是刑事案件的侦破，需要广泛收集与案件有关的线索，确定嫌疑对象，重点突破，从而有效地揭露、证实和打击违法犯罪。对重点人口进行合理有效的管理，既能够在日常的工作管理中发现可疑人员、可疑情况，为立案和查破案件服务，又可以根据侦破案件的需要而重点加强工作，发现违法嫌疑对象，提供线索依据。二是管理好重点人口可以及时发现可疑人员，能够有效预防恶性犯罪案件的发生，发现有铤而走险可能实施杀人、放火、强奸、抢劫、投毒、爆炸等暴力犯罪嫌疑的危险分子，并及时采取相应措施依法管理、控制，制止这类恶性暴力犯罪，从真正意义上保护人民生命财产安全。三是能及时教育、挽救违法犯罪人员，从根本上遏制重点人口再次违法犯罪。四是重点人口自身情况复杂、涉及范围广、接触信息多，管理控制好重点人口，就能及时、广泛地搜集各类信息，以丰富、多样有用的信息全面支持安全防范、治安管理、刑事侦查等各项公安工作，服务各项公共安全事业，维护社会和谐稳定、快速发展。

三、重点人口管理的突破

打击并不是我们的主要目的，教育、感化、挽救和减少违法犯罪才是我们工作之本。这不仅是国家法治化建设的要求，也是贯彻“以人为本”的理念和创建平安社区、构建和谐社会的具体体现。重点人口管理是一项复杂的社会工程，必须依靠各方面的力量，深入开展法制宣传教育，帮助重点人口解决思想、工作和生活上存在的问题，动员一切可以动员的社区、社会资源，以形成浓厚的帮教与亲情的氛围，使其向好的方面转化，成为自食其力、安份守纪的劳动者。

（一）管理的全面化

一是进行全面的辖区重点人口排除。以辖区实有人口为工作对象，定期、不定期地开展重点人员排查工作。通过案件查处、群众举报、日常人口调查及行业、场所的管理等工作及时发现和全面列管重点人员。二是及时清理管理对象，及时撤管。对列管已满5年，已无现实危害的重点人员，要及时撤管；对过失犯罪、职务犯罪、年老体迈等重点人员，经严格考察，已无现实危害的人员，要予以撤管，不再列为重点人员管理。三是及时列管重点人口。对应列为重点人口管理的刑释解教人员，无论其是否到公安机关报到，均须先依据情报平台发布的信息和司法部门接收的数据，将其列管；对下落不明、居无定所、长期流窜在外的重点人员，要通过家庭成员、亲朋好友、群防群治组织等，多渠道、多方向查找。对查找到下落的人员，要按有关规定，及时做好管控和材料转递等工作，要及时落实管控措施、采集动态信息，掌握活动轨迹，避免漏管。

（二）管理的科学化

一是提升列管的质量。及时发现和准确列管重点人群是我们做好管理工作的前提和基础。这项工作做得好坏，直接影响着管理水平的高低，把那些真正意义上的可能危害社会的重点人群管理控制住。二是创新管理的方法。对重点人口的管理既要关照到面的要求，又要重点突出对点的控制。只有突出重点、抓住重点才能使有限的警力产生应有的效益。三是建立重点人群分层、分类、分色管理制度，对重点人口的管理可以借鉴开展对列管重点人员的风险评估，按照列管重点人员社会危害程度，按照“高风险”、“一般风险”、“低风险”3个级别，用“红、橙、黄”3色进行标识。对现实危害性较大的，由责任民警直管，对现实危害性不大的由社区干部、单位治保干部加强日常管理，对一般的，在其周围建立信息员，掌握其活动情况和现实表现。按照重点人员一人一档的要求，建立健全档案信息；采取公秘结合的方法落实动态管控措施，全面熟悉重点人员的身份情况、别名绰号、体貌特征及主要问题、经济状况、交往人员、活动场所、现实表现等基本情况，并记入重点人员管理档案。

（三）管理的常态化

一是按时组织开展升降清理工作。派出所要督促管理民警按时与重点人员每月见面一次，每季度进行一次考察，并做好记录，进行全面风险评估和预警级别升降排查。对不再符合列管条件的人员，及时办理撤管手续。真正做到底数清、情况明、信息灵。对有违法犯罪行为的，要及时取证建档和打击。二是及时完整、准确地做好重点人员列管地变更后的信息材料转递工作，落实责任人、落实控制人、落实控制措施、落实被控制人的下落和现实表现，确保不失控。三是落实责任。重点人群的管控派出所所长是第一责任人，管理民警是直接责任人。作为管理民警就是要认真履行职责，做好台帐、做好动态记录，把法制宣传讲实，走村入户，问细调查了解的情况；而作为中队长或是警长，就是要加强督促检查，抓好工作的落实，对情况明、底数清、重新犯罪率低，为及时破案提供有力的、关键线索的，要向上级建议给予表彰或记功，对工作不到位、疏于管理、发现列管不及时、重新犯罪率高的，要建议追究责任。奖惩分明，才会激发工作的主动性和创新思维，工作才有事半功倍之效。四是尽量物建自己的信息员，壮大信息来源渠道。从人口调查、信息网络中物色、发现、建立信息员，改变管理民警单兵作战的局面。

（四）管理的共享化

一是公安机关“大情报”要求对重点人员的管理，不再局限于被列管重点人员所在地的社区民警或派出所管理的传统模式，要通过公安情报应用平台，列管地（流出地）派出所向全国公安机关提供重点人员基础信息，而流入地和相关警种要通过平台的预警信息，进行核查和处理，向列管地派出所和办案部门提供动态轨迹和办案线索，从而突破重点人员信息仅仅依靠列管地采集的桎梏，在全国公安机关实现全警采集、全警流通、全警使用的重点人员信息采集应用新格局，将采集的信息及时录入到信息系统中方便查询，实现信息共享。同时要及时将相关情况传递至相关派出所，实现对重点人口活动的有效监控。二是在服务中体现管理。通过会同有关部门、基层组织和社区进行法制教育，增强管理的针对性、时效性，落实管控、帮教、帮扶措施；协调有关部门解决社会闲散青少年就学、就业问题，推动落实相关部门、单位、社区、家庭的责任，使管理帮教工作制度化、社会化。

随着社会转型的进一步发展，人群流动的加快，社会分层的加剧，重点人口数量不断增长，客观上给公安基层组织带来不小的压力。据全国公安机关、检察机关和人民法院的统计，2013年1至10月，全国公安机关刑事案件立案数同比下降1.7%[1]，估计全年刑事案件立案数与2012年相比基本持平。2013年全国各级人民检察院共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人879 817人，提起公诉1 324 404人[2]，2013年全国各级法院审结一审刑事案件95.4万件，判处罪犯115.8万人。[3]以上数据意味着有数以百万计的重点人口将要产生，再包括对重点人口范围扩大的解释和实践，那么公安机关的治安部门将面临更大的管理压力。公安派出所也只有迎难而上，在管理中创新方法，以科技力、合作力、协同力来创造新的警力增长点，惟其如此才能适应形势的要求，落实好重点人口管理工作。

[1]蒋皓.2013年公安机关更快破大案更多破小案更好控发［N］.法制日报，2013-01-03.

[2]2014年最高人民检察院工作报告（全文）［EB/ OL］.（2014-03-10）[2015-08-10].http://www.ce.cn/ xwzx/gnsz/gdxw/201403/10/t20140310_2454623.shtml.

[3]2014年最高人民法院工作报告（全文）［EB/OL］.（2014-03-18）[2015-08-10].http：//www.china.com. cn/guoqing/2014-03/18/content31822422.htm.

责任编辑：安国江

Management Promotion of Monitored Population: from the Reality to the Breakthrough

WANG Ming-mei
Yunnan Police Officer Academy, Kunming 650223, Yunan Province, China)

Monitored population management is a specialized task as well as an important part for public security organs and their element work. With the speeding up of the population floating, original population management cannot match with the latest circumstances and new missions,and some of weaknesses and problems are exposed. In order to enhance monitored population management, the ways of management should be comprehensive, scientific, routinizing, and sharing so that the management mechanism can be improved gradually..

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D631.4

A

1671-5195（2016）06-0119-05]

10.13310/j.cnki.gzjy.2016.06.018

2015-09-01

王明媚（1982- ），女，云南昆明人，云南警官学院国际警察教育培训学院（国际合作处）讲师，硕士，澳大利亚格里菲斯大学犯罪与司法学院访问学者，研究方向为治安学、警察教育。