农业法实施的困境与出路*——基于农业法体系构建的分析

胡志斌

(安徽农业大学 人文社会科学学院，安徽 合肥 230036)

农业法实施的困境与出路*
——基于农业法体系构建的分析

胡志斌

(安徽农业大学 人文社会科学学院，安徽 合肥 230036)

在法治的语境下，农业现代化内在地要求农业法治现代化。纵观我国农业立法，农业法体系已基本形成。然而，以农业执法、涉农司法为主要内容的农业法实施却存在执法乏力、司法滞后等困境，农业法治效果并不突显。为此，应通过加强农业法的宣传教育、健全农业执法、创新涉农司法等路径，增强农业法实施效果，促进农业法治现代化。

农业立法；农业执法；涉农司法；困境；出路

法治是一项治国理政的系统工程，完备的法治体系包括立法、执法、司法、守法、法律监督等诸多子系统，其中，立法是法治的基础，执法是法治的关键，司法是法治的保障。基于篇幅和行文主旨的取舍，本文所涉足的农业法实施仅限农业执法和涉农司法。

一、我国农业法体系基本形成：农业法治的立法景象

农业发达国家经验表明，农业的发展需要工业的技术支持外，更需要以法律为基础的制度支持[1]。农业立法是农业法治的基础和逻辑起点。纵观我国农业立法，现已建立起以农业法为基础，以不同领域专门农业法律为主干，以有关法律中的涉农条款为补充，辅之以行政法规、规章以及地方性法规的多层次、全方位的农业法体系[2]。

(一)以《农业法》和其他专门性农业法律为主要架构的农业法体系较为完备

截至2016年7月31日，由全国人大常委会制定的农业法律包括：《农业法》《农业技术推广法》《农村土地承包法》《种子法》《森林法》《畜牧法》《动物防疫法》《渔业法》《野生动物保护法》《农业机械化促进法》《草原法》《水法》《水土保持法》《防洪法》《农产品质量安全法》《农民专业合作社法》《乡镇企业法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等，数量多达18部。其中，为了适用农业发展的需要，《农业法》《农业技术推广法》《种子法》《渔业法》等进行了两次以上的修改。

(二)农业行政法规覆盖了农业生产、经营、管理等各个领域

截至2016年7月31日，国务院先后制定的专门性农业行政法规多达35种，主要包括：《农田水利条例》《基本农田保护条例》《水土保持法实施条例》《农药管理条例》《肥料登记管理办法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》《生猪屠宰条例》《农业机械安全监督管理条例》《抗旱条例》《草原防火条例》《森林防火条例》《森林法实施条例》《乳品质量安全监督管理条例》《农民专业合作社登记管理条例》《全国农业普查条例》《棉花质量监督管理条例》《血吸虫病防治条例》《农村五保供养工作条例》《重大动物疫情应急条例》《森林病虫害防治条例》《粮食流通管理条例》《兽药管理条例》《渔业船舶检验条例》《退耕还林条例》《粮食收购条例》《农业转基因生物安全管理条例》《植物新品种保护条例》《种畜禽管理条例》《农药和植物保护机械管理条例》《植物检疫条例》《乡村集体所有制企业条例》《野生药材资源保护管理条例》《农副产品购销合同条例》《水产资源繁殖保护条例》等。

(三)农业部门规章不仅数量多，而且其规范的专业性、技术性较强

我国农业部门规章不仅数量庞大，而且其规范的专业性很强，截至2016年7月31日，仅就农业部依法先后制定的部门规章就多达148部，分类梳理如下：

种植业领域的部门规章包括：《农药管理条例实施办法》《肥料登记管理办法》《农药限制使用管理规定》《蚕种管理办法》《农药标签和说明书管理办法》《农药登记资料规定》《农业植物疫情报告与发布管理办法》《耕地质量调查监测与评价办法》《进出口农作物种子(苗)管理暂行办法》《农业植物新品种保护名录》《植物检疫条例实施细则(农业部分)》《国外引种检疫审批管理办法》《农作物种质资源管理办法》《农作物种子质量监督抽查管理办法》《植物新品种保护条例实施细则(农业部分)》《农业植物品种命名规定》《农作物种子生产经营许可管理办法》等。

畜牧业领域的部门规章包括：《畜禽遗传资源保种场保护区和基因库管理办法》《畜禽新品种配套系审定和畜禽遗传资源鉴定办法》《优良种畜登记规则》《生鲜乳生产收购管理办法》《家畜遗传材料生产许可办法》《饲料和饲料添加剂生产许可管理办法》《新饲料和新饲料添加剂管理办法》《饲料添加剂和添加剂预混合饲料产品批准文号管理办法》《饲料质量安全管理规范》《进口饲料和饲料添加剂登记管理办法》《兽用麻醉药品的供应、使用、管理办法》《兽用安钠咖管理规定》《动物及动物源食品中残留物质监控计划和官方取样程序》《动物疫情报告管理办法》《兽药质量监督抽样规定》《兽药生产质量管理规范》《兽药标签和说明书管理办法》《兽药注册办法》《新兽药研制管理办法》《畜禽标识和养殖档案管理办法》《无规定动物疫病区评估管理办法》《兽用生物制品经营管理办法》《兽药进口管理办法》《乡村兽医管理办法》《执业兽医管理办法》《动物诊疗机构管理办法》《兽药经营质量管理规范》《动物检疫管理办法》《动物防疫条件审查办法》《兽用处方药和非处方药管理办法》等。

渔业领域部门规章包括：《渔船作业避让规定》《船舶进出渔港签证办法》《黄渤海区对虾亲虾资源管理暂行规定》《长江渔业资源管理规定》《沿海和内陆边境水域渔业执法人员制服供应办法》《内陆水域渔业执法人员制服供应办法》《水域污染事故渔业损失计算方法规定》《水产品批发市场管理办法》《渔业水域污染事故调查处理程序规定》《水生动植物自然保护区管理办法》《渔业行政处罚规定》《渔业船舶船名规定》《水产原、良种审定办法》《中日渔业协定暂定措施水域管理暂行办法》《水生野生动物利用特许办法》《渔业船舶航行值班准则(试行)》《渔业行政执法船舶管理办法》《渔业港航监督行政处罚规定》《中韩渔业协定暂定措施水域和过渡水域管理办法》《水产苗种管理办法》《渔业捕捞许可管理规定》《远洋渔业管理规定》《水产养殖质量安全管理规定》《渤海生物资源养护规定》《渔业航标管理办法》《水生生物增殖放流管理规定》《水域滩涂养殖发证登记办法》《水产种质资源保护区管理暂行办法》《渔业船舶登记办法》《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》《渔业船员管理办法》等。

土地承包经营行为的部门规章包括：《农村土地承包经营权证管理办法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》《农村土地承包仲裁委员会示范章程》等。

农产品质量安全领域的部门规章包括：《农业转基因生物安全评价管理办法》《农业转基因生物进口安全管理办法》《农业转基因生物标识管理办法》《农业转基因生物加工审批办法》《农产品产地安全管理办法》《无公害农产品管理办法》《农产品包装和标识管理办法》《农产品质量安全检测机构考核办法》《农产品地理标志管理办法》《绿色食品标志管理办法》《农产品质量安全监测管理办法》等。

农业生态领域的部门规章包括：《“绿色证书”制度管理办法》《国家重点保护野生植物名录》《农业野生植物保护办法》《草畜平衡管理办法》《草原征占用审核审批管理办法》等。

农业组织领域的部门规章包括：《农民专业合作社示范章程》等。

农业机械领域的部门规章包括：《联合收割机跨区作业管理办法》《拖拉机驾驶培训管理办法》《拖拉机驾驶证申领和使用规定》《拖拉机登记规定》《农业机械试验鉴定办法》《农业机械维修管理规定》《农业机械质量调查办法》《联合收割机及驾驶人安全监理规定》《农业机械事故处理办法》等。

特种农业领域部门规章包括：《食用菌菌种管理办法》《甘草和麻黄草采集管理办法》等。

农业执法领域的部门规章包括：《农业植物新品种权侵权案件处理规定》《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》《农业行政执法证件管理办法》《农业行政许可听证程序规定》《农业行政处罚程序规定》《农业基本建设项目管理办法》《农业专职植物检疫工作人员制服供应办法》《农业部植物检疫员管理办法(试行)》等。

除此之外，截至2016年7月31日，农业部还制定了具有准法律效力的农业规范性文件多达218部，例如《重要农业文化遗产管理办法》《杀扑磷等3种农药管理措施》《农业机械推广鉴定实施办法》《关于兽药严重违法行为从重处罚情形的公告》《农产品质量安全监督抽查实施细则》等。

二、执法乏力、司法滞后：农业法实施的现实困境

通过上文，不难看出，我国农业法体系已基本形成，为我国农业法治奠定了良好立法基础。然而，“徒法不足以执行”，就农业法实施的效果来看，不论是农业执法，还是涉农司法，均表现出效果不佳、难以实现立法目的的状况。可以说，我国农业法治化整体上滞后于国家法治[3]。其根源不在于农业立法，而应归咎为农业执法的乏力和涉农司法的滞后。

(一)农业执法软弱无力

1.农业行政执法组织不够健全

长期以来，我国农业行政主管部门主要扮演农业经济、技术、规划等指导性、管理性、服务性政府职能的角色，严格意义上的农业执法职能并不鲜明。随着不同形式的农业法律、法规和规章的日益健全，以及农业在法治建设中的应时应景的客观需要，当下各级农业行政主管部门也都设立了农业执法组织。但其普遍存在以下几方面的问题：

第一，执法机构形同虚设的现象比较突出。根据我们课题组的调研，发现很多地方的农业执法机构并无专门的人员编制，而是由农业部门的其他岗位工作人员兼任执法人员，常态化的农业行政执法难以保证。

第二，农业执法的受委托主体缺乏法定资质。由于农业执法点多、面广，针对农业执法力量不足的现实，一些地方采取了委托行政执法的方式，将涉农执法权力委托给乡镇农业技术部门，有的甚至委托给村级基层群众组织或个人等，导致农业执法主体乱象丛生。

第三，农业行政执法主体缺乏统一性。由于农业行政管理主体的多样化设置，种植业、畜牧业、渔业、农业机械等农业部门都设置了彼此独立的农业执法机构，几乎是一部法律对应设立一个农业执法机构，彼此间缺乏统一性和协调性，执法力量不仅分散，而且执法力度松弛不一，难以从整体上保证农业执法的法律效果。

第四，农业执法主体和其他行政执法主体缺乏联动和协调机制。由于农业执法往往会涉及民事、行政甚至刑事领域等多重法律关系，行政执法的行政相对人又多为农民这一特定的主体，这就决定了农业执法不可能“孤军奋战”，其需要工商、公安、交通、卫生、经济技术监督、国土资源、环境保护等多个行政执法部门以及乡镇政府的配合与支持。然而，目前支持农业执法的协调性或联动性执法机制在各地几乎是空白。农业执法组织的不健全，自然使得农业法实施效果被打折扣。

2.农业行政执法人员专业素质整体上不高，执法的公正性难以保证

执法行为既是一项行政管理行为，也是一种专业化法治行为，其要求执法人员尤其是从事行政处罚的执法人员应具有专门的法律知识和法律职业技能，否则，难以对涉农违法行为作出正确的认定和公正化处理。如上文所述，由于农业执法组织特别是县级执法主体多数缺乏专门的行政执法人员编制的配置，执法人员基本上是兼职的，这就容易导致农业执法的非专业化，执法的公正性也便难以保证。首先，执法人员的非专业化容易造成执法程序的随意化或非正当化。程序正义是看得见的正义，只有程序公正，才能保证执法行为结果的公正。如果农业执法人员非专业化配置，因其缺乏《行政处罚法》《行政复议法》等行政程序规则意识，执法程序的公正性自然被打折扣。目前农业执法中存在诸多问题，如执法不严、执法不当等，造成这些问题的主要原因就是农业执法人员对农业执法的流程不甚了解，依法行政很难实现[4]。其次，执法结果的公正性难以保证。农业执法不仅涉及到农业法律、法规和规章等法的正确实施，往往还涉及到其他民事、经济、行政和刑事法律的准确理解和适用，如果农业执法人员没有受过系统的法律知识学习或培训，则很难从实体上保证案件处理的公正性。

3. 农业执法监督机制不健全，执法权力滥用的现象时有发生

法国著名思想家孟德斯鸠曾写下过一段至理名言:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力非到了限度，决不休止。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[5]现行农业法律、法规以及规章虽然在制度设计上较为完备，但对于农业执法监督制约制度设计却是一个短板，加之执法人员的非专业化配置、执法环境的复杂化、执法对象的特殊性等诸多因素的叠加，执法人员执法不严格、不规范的现象较为明显。首先，针对农村地区或明或暗存在的农业违法行为(如假冒伪劣农业生产资料的生产、经营等)，一些农业执法组织或执法人员即便掌握了违法线索，有时会基于明哲保身(一些涉农违法行为往往牵涉到本部门、本地区官员或同僚的利益)或中饱私囊(私下吃、拿、卡、要)的计量，有案不立，或立而不查，或以罚代查。对这种执法不作为或滥用执法权的行为，由谁监督，如何监督，基层群众或组织往往无从知晓。例如，针对农村地区大量使用农药或者除草剂等导致环境污染，是向环保部门投诉，还是农业部门或者其他有关部门举报，基层群众并不清楚，即便向有关部门反映，也往往是推来推去，无法得到及时有效的查处，并因此错过关键证据的收集。其次，出于地方利益或部门利益的考虑，一些地区的农业执法机构对农业生产资料交易、农产品购销等实行垄断式监管，以小麦或水稻等主要农作物种子为例，执法部门规定，本地区只有经营某个特定品质的种子才是合法的，否则，对购销者进行相应的行政处罚。

4.农业执法缺乏相应的制度保障

农业是弱质产业，尽管其在国民经济中的地位很高，但就农业执法而言，其并没有得到足够的重视，相应的制度保障明显缺失，突出表现为：

第一，执法工具保障不力。由于农业执法的区域基本上集中在农村地区，而法定的执法机构一般设在县级农业行政主管部门，目前我国尚未设立乡级农业执法派出机构，这就决定了农业执法需要配置专门的执法车辆，以保证执法人员能够快捷并常态化地开展执法活动。另外，农业执法中有时需要对执法标的进行技术性甑别，基本的鉴定工具自然必不可少。根据我们的调研，多数县级农业执法机构没有配置专门的执法车辆，少数执法机构虽配置专车，要么数量严重不足，无法满足需要，要么配置的执法专用车变相地成了农业主管部门领导的专车。

第二，执法经费供给不足。在管理体制上，农业行政主管部门及其执法机构实行地方化管理，在我国经济欠发达地区，农业执法经费不足已成常态，根据我们课题组的调研，安徽省多数的县级农业执法机构虽有幸获得省农委奖励性配发的执法专用车，但不少地区却又因执法经费无保证，执法车辆无法正常运行。

第三，执法人员的职业保障不够。与其他行政执法相比，农业执法环境较为特殊，即主要为农村地区，而这里又是法治的弱区，行政相对人的法律意识整体偏低，暴力抗法事件时有发生，这种现象的存在，不仅会给农业执法带来较大的困境，而且执法人员的人身安全也容易受到威胁。

(二)涉农司法滞后

尽管国家以中央“一号文件”的形式连续13年出台了诸多强农、惠农、利农的政策，并且农业法体系也近乎完备，但是坑农、害农以及其他涉农的违法、犯罪案件却频频发生。除了农业执法层面存在的问题外，涉农司法的滞后也是不可忽略的因素。

1.涉农案件政策性较强，一些涉农案件法院受理难

涉农案件主要分为三类：一是农业或农业生产资料生产者、经营者之间发生的民事纠纷；二是农业执法主体和涉农行政相对人之间发生的行政纠纷；三是其他涉农纠纷(如农业执法主体与其他执法主体因涉农执法交叉发生的纠纷等)。这三类涉农纠纷的共同特点是：第一，政策性强。农业作为国民经济的基础产业，一直备受国家重视，不仅已形成了较为完备的农业法体系，而且，诸多领域均有很强的农业政策规定。在我国，长期以来对农业的指导和管理主要依靠政策和行政手段，农业立法往往成为政策的翻版[6]。有时党和国家的政策先定先行，立法则呈现出明显的滞后性，例如，党的“十八大”之后，中央出台了诸多关于农村土地流转的政策，而这些政策与现行法律、法规、规章并完全不一致。这就给司法机关带来法律适用上的困境。第二，随着农民流动性不断加强，以及农村土地流转频次加快等，涉农纠纷案件的当事人有时较难准确确定。这就给法院受理案件带来了困难①。第三，农村地区的居民习惯于用传统习俗解决纠纷，法律意识和证据意识不强，一旦涉诉，往往因证据不足而无法获得法院的受理。第四，涉农纠纷一方当事人有时为当地政府，鉴于法院与地方政府之间存在的剪不断、理还乱的关系，法院对此类案件的受理同样存在进退维谷的尴尬。

2.涉农案件审理难

对于涉农案件，除了立案存在一定的困难，即便立了案，还存在审理难的问题。第一，送达法律文书难。一旦基层法院及其派出法庭受理了当事人的起诉状，有时会因为被告住所地与其居住地不一致，或者通信联络不上，或者被告有意识躲避司法人员，导致诉讼法律文书送达困难，从而使诉讼程序迟滞。第二，调查取证困难。涉农案件的当事人多数居住在农村地区，鉴于当事人自身举证能力有限的问题，按照最高法院关于司法为民、亲民的司法政策，在当事人举证不能的情况下，法院可依职权调查取证，但证人往往不愿配合法官的取证工作，这就给案件的审理带来困难。另外，很多涉农案件还涉及到技术鉴定问题，而涉农司法鉴定涉及农学、林学、水利学、畜牧学、毒理学、流行病学、微生物学、法学等多个学科，属于边缘学科范畴，操作起来较为困难[7]。一些涉农案件往往因为鉴定困难，导致审理活动无法进行。第三，当事人出庭难。对于涉农民事案件，主要是一些当事人意欲通过拒绝出庭，试图逃避法律责任；而对于行政纠纷案件，则主要是一些地方政府或部门领导基于官本位思想，或出于逃避责任的考虑，而拒不出庭，法院审理举步维艰。

3.涉农案件执行难

执行难是民事诉讼、行政诉讼的痼疾，一直没有得到根本的消解。即便是近些年最高法院出台一系列有关制裁逃避生效裁判执行的举措，并收到了一定的法律和社会效果，但这对于涉农案件来说，仍然面临诸多挑战，其主要原因在于：一是农村地区的当事人较为复杂，要么为当地农户，要么为基层政府或政府的有关部门，要么为租赁或转手承包耕地的外来户，要么为农业生产资料的销售商等。就农户而言，其履行裁判文书的经济能力整体上较为有限，而对于基层政府或有关部门来说，对其强制执行同样面临操作上的困难。而对于后两种类型的当事人，由于其多数都具有流动性，这都给生效裁判的强制执行带来不便。二是涉农案件往往还涉及到诸多法外的国家农业基本政策，依法强制执行很容易触犯这些政策，让基层法院执行起来束手无策。

三、破解农业法实施困境的出路

针对我国农业法实施存在的诸多困境，鉴于农业产业的特殊性和农业执法、司法的特殊环境，应当从以下几方面强化农业法的实施。

(一)注重农业法的宣传与教育

法制宣传与教育是法实施的基础性环节。在农村地区的法律普及教育中，农业法通常被束之高阁。而在高等法学教育中，农业法学在整个法学研究和法学教育中也几乎被边缘化。提及每年的中央“一号文件”，很多人都知道是关乎“三农”的，并略知一二；但提及农业法，暂且公众不说，就连法学或法律专业人士，都鲜为人知。为此，基层农业执法部门应协同县乡司法行政部门或法律服务机构，经常性开展农业法律、法规和规章的宣传，宣传方式既可以是通过官方网站设定农业法宣传专栏，也可以通过开设普法橱窗、发放宣传单、乡村广播等进行农业法的宣传。在高等法学院系，应开设农业法学专业选修课程，鼓励有条件的学校积极开展农业法学研究和法学教育。在高等农业院校，应将农业法学作为所有的涉农专业专业必修课程，以培养涉农人才农业法律知识和法律意识。

(二)健全农业法执法体制机制

1.建立健全农业行政执法机构

首先，应从人员编制上保证执法机构和执法人员的专门性和稳定性，禁止将农业执法编制挤占或挪做他用。鉴于农业行政执法面广、点多，且分散性较强的特点，效仿乡镇公安派出所、司法所、国土资源所等机构的设立，在有条件的地区，在乡镇一级设立县级农业执法主体的派出机构。为了节约人力资源的配置，并适应农业综合执法的需要，可以将农、林、牧、副、渔等大农业类行政执法派出机构整合为一个机构。其次，应在县级政府或有关部门(如政法委等)的统一协调下，建立农业、公安、工商、环保、国土资源、水利等多个部门的涉农行政执法协调机构或者定期协调执法会议机制，以增强农业执法的实效性。

2.逐步实现农业执法人员的专业化，并注重提高其执法能力和职业道德水准

为适应农业执法专业化的需要，农业执法机构在录用新人员时，应通过公务员招录的方式选择具有法律专业知识的人员进入执法岗位。在我国法律人才供给充裕的当下，可以优先选用通过国家法律职业资格考试的法科大学生，不断优化农业执法人员素质。鉴于农业执法环境的特殊性，农业行政主管部门应商请有关部门(如公安司法机关、上级行政执法机构等)，定期对执法人员进行执法能力和职业道德的培养与涵养。

3.完善农业执法的程序规范

为了提高农业行政执法水平和执法公信力，国家农业行政主管部门或有地方立法权的政府，应结合农业执法的实际，以《行政处罚法》《农业法》等法律为依据，制定农业执法的程序性规则，对执法主体，管辖，回避，立案、取证、听证、决定等程序环节，期间送达，执法救济等作出具体的制度设计，以规范和统一农业执法程序，避免或抑制执法人员程序违规或滥用职权的行为。

4.强化农业执法的保障机制

首先，应将农业执法纳入各级政府法治建设的目标中，在执法经费上单独预算，予以保证。根据农业执法区域大小、案发情况、执法队伍的规模等状况，确保农业执法机构执法工具(如执法车、执法器材等)的需要。其次，考虑到农业执法环境较为艰苦的实际，应在执法人员津贴核算上，单独增加基层执法津贴。再次，强化对农业执法的监督管理。通过建立执法监督网络平台、设立举报箱等方式，对农业执法人员非法行为进行及时的纠错和惩戒，以维护行政相对人的合法权益。

(三)立足农业，探索涉农司法新路径

1.建立农业巡回法庭

针对基层法院“案多人少”，较难设立专门性的农业法庭的实际，在法院逐年增加司法人员编制的基础上，设立农业巡回法庭，在涉农案件发生较为频繁的时间和地区，适时或定期开展涉农案件的集中或专项审理。针对涉农案件的专业性特点，可依法实行人民陪审，邀请既有法律常识，又精通农业科技、政策等方面人员担任人民陪审员。

2.建立涉农案件的快审快结机制

不论是农业巡回法庭，还是普通民事等审判组织，在司法制度改革中，可以考虑建立涉农案件的快审快结机制，以应和国家对“三农”的重点支持，彰显司法服务大局的功能。具体而言，一是确定专门的涉农案件受理日；二是缩短立案、审理和执行周期，以提高诉讼效率；三是加大司法救助力度，对困难当事人尽可能减收或免收诉讼费用，力促案件快捷审理。

3.建立农业执法和涉农司法的联动机制

在诉讼原理上，执法和司法应分别独立行使。鉴于中国特色的法治语境和法治的现实需求，在农村地区，对于农业执法和涉农司法可以建立联动机制，这样既能增强农业执法的公信力和威慑力，也可以减轻基层法院的司法负担，从整体上提升农业法治效果和效率。具体构想：一是规定行政执法机构获取的证据可以直接作为诉讼证据采信(但当事人有理由认为该证据系农业执法人员非法获取的除外)；二是农业执法机构的行政决定一旦生效，经依法申请，法院及时依法予以强制执行；三是行政执法机构应积极协助基层法院的调查取证、开庭审判和强制执行等方面的司法工作。

除了人民法院需要适应服务农业大局，进行司法机制的创新外，作为另一司法机关的人民检察院，也应当对农业发展提供有力的司法保障，并重点围绕“加强对涉农诉讼活动的法律监督，坚决打击侵害农民权益、危害农业发展、影响农村稳定的犯罪活动”开展检察监督活动[8]，以促进农业法和其他相关法律的实施效果。

注释：

①按照《民事诉讼法》第119条规定：“起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实、理由；(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”但在实际审查涉农案件当事人适格性时，往往存在一定困难。例如，土地承包经营权主体和实际经营主体不一致，而且流转还可能经历了多次，有些流转具有合法手续或程序，而有的则仅是口头形式的；又如，被告住所地或经常居住地难以确定，等等，这些都给法院依法立案带来困难等。

[1] 刘文忠.域外农业法律体系发展趋势[J]. 西北农林科技大学学报(社会科学版)，2016(2)：126-132.

[2] 刘振伟.对我国农业立法工作的几点思考[J].农业经济问题，2014，35(12)：4-17.

[3] 杨红朝.我国农村法治化的历程与路径选择模式[J].农村经济，2013(7)：28-31.

[4] 艾力·买合木提. 农业执法现状及其完善对策[J].江西农业，2016(7)：99.

[5] 孟德斯鸠.论法的精神：上册:[M].北京：商务印书馆，1961：154.

[6] 王惠.农业政策与农业立法关系辩析[J].南昌大学学报(人文社会科学版)，2010，41(1)：73-77.

[7] 范少罡，宋国建.浅议涉农司法鉴定制度的改革与完善[J].中国司法鉴定，2015(2)：98-100，103.

[8] 曹建明.加强涉农检察工作为加快农业现代化建设提供法治保障[J].求是，2015(8)：7-9.

Difficulties of and Solutions to the Implementation of Agricultural Laws: An Analysis Based on the Construction of Agricultural Legal System

HU Zhibin

(School of Humanities and Social Sciences, Anhui Agricultural University, Hefei 230036, China)

In the context of government by law,modernization of agricultural laws is an internal requirement of agricultural modernization. As for China’s agricultural legislation, agricultural legal system has almost taken shape. However, the implementation of agricultural laws which mainly consists of agricultural administration and agrojustice has such difficulties as loose enforcement, lagging administration of justice and so on, and the effect of agricultural laws is not obvious. Therefore, it is essential to reinforce popularization and education of agricultural laws, improve agricultural administration, and innovate agrojustice in order to enhance the effect of the implementation of agricultural laws and accelerate the speed of modernization of agricultural laws.

agricultural legislation; agricultural law enforcement; agrojustice; difficulties; solutions

2016-07-10

安徽农业大学学科骨干培育项目(2014XKPY-73)；安徽大学台湾研究中心课题(ADTWYJZX15003：《两岸促进农业发展的立法比较研究》)

胡志斌(1967-)，男，安徽霍邱人，安徽农业大学人文社会科学学院教授，博士。

D922．4

A

1009-2463(2016)05-0063-07