农村社会组织参与基层民主治理能力培育

王友叶

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

农村社会组织参与基层民主治理能力培育

王友叶

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

在推进社会主义新农村建设的背景下，基层民主治理已成为人们关注的焦点，培育农村社会组织参与基层民主治理的能力，对促进农村社会发展具有重要意义。基于参与式民主视角，探讨农村社会组织形成的三条路径：行政化路径、转型化路径、自主化路径，分析制约其发展的“四大不足”：公益性不足、自主性不足、新元素不足、参与度不足。从政府、农村社会组织、村民三个方面培育农村社会组织参与基层民主治理的能力，建构“多主体”治理模式促进村民自治，以求实现农村社会善治的目标。

农村社会组织；基层民主；参与能力；“多主体”治理

在传统中国，广大的农村百姓往往处于被政治边缘化的状态，进入20世纪中叶以来，民主观念逐渐深入人心，政治日益植根于民众的生产生活之中，与人们的利益密切相关。特别是自改革开放以来，随着中国特色社会主义民主在基层的发展，国家权力不断从农村收缩，农村基层民主治理的条件得以加强，越来越多的农民希望参与到政治过程中，参与政治的渠道越来越多样，参与过程的制度化越来越深入，这个已成为当代中国基层民主发展的基本逻辑。考察中国民主政治发展的历史，可以说，它就是基层组织和民众政治“参与”不断扩大的过程[1]。在参与式民主的政治背景下，广大农民是否具备足够的知识能够真正参与处理村务？农村基层民主的实质在于村民自治，处于社会主义市场经济的浪潮中，村民是否有能力实现自治？中国的改革之路始于农村，土地家庭联产承包责任制的推行打破了集体化背景下的农民团体使之成为“自成一家”的农民个体，个体化的农民是否有足够的力量表达自身的政治诉求？如何看待当下一些农村社会发生的农民上访等群体性事件？从农村社会组织如何表达农民诉求、维护农民利益及培育其参与基层民主治理能力这一视角进行探究，可以很好地观察当代中国在实行村民自治基础上的基层民主发展道路选择的独特之处及其前景。

一、路径选择：参与式民主视角下的农村社会组织

农村社会组织是农村的重要次级社会群体，主要是指由农村居民有计划组合起来的，执行一定的社会功能，追求特定社会目标的次级社会群体[2]。明显地，农民作为农村社会组织的主要构成对象，参与组织的社会活动，通过农村社会组织表达农民的利益诉求。历史唯物主义理论认为，社会组织的产生归根结底是由于社会生产方式的根本变革，也是国家与社会职能分立的必然结果[3]168。历史地考察，中国农村社会组织随着农垦的发展和农村的形成而出现，并伴随人类生产方式的不断变革而得以发展，其发展的实践体现了这两个方面的要求，农村社会组织基层民主治理机制因而呼之欲出。在中国，农村社会组织的形成主要存在三条路径。

(一)国家权力导向、政府集权干预的行政化路径

学界普遍认为中国属于典型的“强国家—弱社会”形态，国家的行政权力推动社会向前发展，能够发挥社会主义集中力量办大事的优势。20世纪50年代推行政社合一的人民公社化运动，利用行政手段介入农民的生产生活，将广大分散的农民集中在公社集体之下，使农村社会改变了旧中国一盘散沙的状态。在当时，人民公社作为农村社会发展的主要形态，强调集体主义，弱化农民的人格发展，其高度集权化的管理方式阻碍农村生产力的发展，个体的努力湮没在团体之下，便导致团体性的懈怠，甚至于出现内卷化①。以国家行政权力为导向所形成的农村社会组织往往缺乏活力，不能激发农民的生产积极性。

(二)生产方式变革、政府职能转变的转型化路径

十一届三中全会之后，中国农村普遍推行土地家庭联产承包责任制，克服了高度集权化管理的弊端。计划经济下的公社管理职能逐渐瓦解，政府职能从农村退出，给予家庭联产承包责任制以自由发展的空间，政府由单一的行政主导转变为以市场化引导为主以助力农民的生产和经营活动，扩展了农村社会组织的自主生存空间，为孕育现代农村社会组织的形成提供条件。同时，应当承认的是，家庭联产承包制的推行，使农民摆脱了集体的束缚，也让他们成为分散的个体，诚如曹锦清教授所强调的，农民的基本特点是他们无力在各自利益的基础上，通过平等协商的途径形成共同的利益，缺乏共同利益的意识，这就决定了农民只能依赖别人来认识并代表他们的共同利益[4]。然而关键的问题在于这样的“别人”能否在村民社会内部自发地、大量地产生出来？毫无疑问这个答案是否定性的。因此，以农村社会组织为代表，通过组织化的途径有效实现社会个体利益表达是个体面对多元化社会结构形势的一种理性选择[5]。

(三)顺应经济发展、满足农民利益的自主化路径

随着社会主义市场经济的不断发展、改革开放的全面深化，农民作为市场经济的主体，其主体意识、权力意识、民主意识等明显加强，同时不可否认的是农民处于市场经济的弱势地位，参与基层民主治理的力量薄弱，尚无法作为独立的主体来实现以村民自治为载体的基层民主治理；而作为表达农民诉求和维护农民利益的组织形态，农村社会组织既能够扮演过渡性的角色——使“原子化”的农民联结起来，带领村民走上自治道路——同时亦可作为参与基层民主治理的主体角色之一。“原子化”的农民个体只有团结一致，通过平等协商形成社会组织将各自的利益转化为共同的利益，才能够参与划分市场经济的“蛋糕”，由农民为主自发组成的农村合作社便是市场经济的发展方向。2013年3月8日，习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议江苏代表团审议时指出，农村合作社是新时期推动现代农业发展、适应市场经济和规模经济的一种组织形式[6]。以农村社会组织的形式参与基层民主治理的农民对上与政府进行协商联动，对下团结村民，形成“政府—农村社会组织—村民”“多主体”的基层民主治理模式，为社会主义新农村建设和中国农村的现代化发展提供有利条件。

萨缪尔·亨廷顿曾指出：“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也是政治自由的前提。”[7]组织在民主政治建设中扮演着重要的作用，一个社会组织化程度高低是衡量一个国家现代化发展水平的重要标志之一。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》做出了健全农村民主管理制度的重要决策：培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能②。从本质上来说，中国农村社会组织的出现是国家向社会逐渐分权的结果。改革开放之初，我国从计划经济向社会主义市场经济过渡，政府向社会放权，为基层民主治理创造条件。因此，改革开放三十多年来，农村社会组织的发展状况值得深入了解。

二、主体结构失衡：农村社会组织发展的局限性

随着社会主义市场经济的发展，农村社会组织在参与基层民主治理过程中所具有的重要意义更加突出：首先，协调农民与政府的关系。农村社会组织的最大优势在于贴近农民，是沟通政府与农民的一座重要桥梁，为双方信息交流和沟通提供平台，保证上下游之间的联通，有助于政府管理与村民自治的良性互动。一方面，组织能够将村民对政府的利益诉求、意见、建议转达给政府相关部门；另一方面，组织也能够把政府制定的政策传达给村民，排除村政府的政治色彩，切实代表村民的利益，从而推动政府和村民的合作，有助于社会沟通协作[8]。其次，是推进基层民主治理的重要主体力量。当前，在村民自治这条基层民主道路上，三大主体出现步调不一致现象，农民处于落后状态，必须依靠代表他们利益的农村社会组织，来引导他们学会自我代表和自我管理，带领农民走向村民自治的基层民主之路，这是农村社会组织的基本发展目标。同时，作为“政府—农村社会组织—村民”“多主体”治理模式中的关键一环，农村社会组织能够以独立的姿态参与基层民主治理，逐渐形成互补、互助、合作、制约的“多主体”治理关系。

现阶段，由于村民自治意识及自治能力不强等原因，在“多主体”治理格局中，治理结构出现不平衡，农村社会组织处于低位模糊、处境尴尬的局面，造成我国农村社会组织在其发展过程中存在诸多限制因素。

(一)利益追求失当，组织的公益性不足

公益性是相对于营利性而言的，主要是指服务农民，保障农民福祉和利益的特性。公益性不足表现在数量与规模不足以产生社会公益效果以及农村社会组织公益属性的缺失。据中共中央党校中国市场经济研究会副秘书长苟君厉估计，我国社会组织不少于300万个，合法注册的各类农村合作组织达到15万个[3]166，相对于广大农村而言数量上仍远远不能满足农村的需求。数量上的限制，制约了农村社会组织公益性的表现，收效甚微。另一方面，由农村社会组织形成路径观之，农村社会组织不论以何种路径出现，都是基于农民发展的共同需求和利益追求而产生的，公共属性一旦缺失，其所能发挥的农村再造功能便大打折扣，社会公益效果受到严重影响，农村社会组织便失去其存在的价值。

(二)行政手段干预，组织的自主性不足

自主性不足主要体现在构成主体的阶级局限性与农村社会组织的行政化。农村社会组织主要以农民为参与对象，由于农民阶级小农意识的局限性，往往受眼前利益的诱惑而不顾长远利益发展，尤其是在价值观念、行为规范、社会认同等方面无法与社会组织的发展相锲合。因此，农村社会组织寻求发展的途径不可避免地需要借助政府的力量，行政力量的介入使得农村社会组织偏离原有价值取向，转向以政府意识为导向。在国家主导下的行政权力对农村社会的全面干预和控制，严重脱离农村发展的实际情况，使得在培育农村社会组织过程中缺乏一个良性自由的发展空间。

(三)传统意识浓厚，组织的新元素不足

新元素是相对于传统元素而言，是指新事物所具有的现代属性。新元素不足主要源于其发源地——农村具有十分浓重的传统元素。费孝通先生曾说，中国的乡村社会是一个“熟人社会”，在这样相对封闭的区域环境中，以礼俗社会为基础建立的人际关系是一种不同于现代社会交往的形式，在这片“传统”的土地上孕育而生的社会组织必然会受到传统文化和社会结构特征的影响。植根于传统的价值观念、生活方式，农村社会组织中容易形成以血缘、亲缘、地缘为纽带构建起来的非正式社会关系，在其组织化的生产活动中发挥深刻作用，而这种非正式关系的存在严重制约了农村社会组织的发育。

(四)合作意识薄弱，村民的参与度不足

参与度不足主要源于村民合作意识薄弱。随着农村家庭联产承包责任制的推行，中国广大农民普遍过上了“手里有粮，心中不慌”的生活，农村社会组织的涌现也正是得益于经济基础的巩固。同时将农民分化为独立的个体，使他们缺乏共同意识，无论对于农村的集体事务，还是农村的长远发展都缺乏积极参与的热情，合作意识的缺乏，也使他们无法将个体自身的利益通过平等协商形成共同的利益。在农村社会组织的组织化活动过程中往往表现出群众参与意愿不强烈、参与行为失理性、参与效能欠理想的状况。由于求稳、怕变的心理，形成农民极大的保守性特点，对于新生事物存在天然的排斥，从源头上限制了农村社会组织的成长。

从改革开放以来的实践看，对于健康的基层民主治理而言，农村社会组织参与基层民主治理作为新的发展方向，虽然有不尽人意之处，但当前，农村社会组织对于我国发展基层民主、保障人民享有更多切实的民主权利具有重要的作用。农村社会组织存在的“四大不足”之处，个中因由往往相互交织缠绕，必须采用整体论的观点加以分析，破解制约农村社会组织发展的因素，从政府到农村社会组织直至村民都责无旁贷，努力构建以政府引导、社会组织协调、村民参与为基础的基层民主治理模式。

三、多主体治理：培育农村社会组织参与基层民主治理的能力

改革开放以来，随着经济转轨和社会转型，人们的行为方式、意识形态和价值观念都发生深刻变化，传统意义上的政府管理已不能适应这一变化，创新治理模式已刻不容缓。2015年中央“一号文件”指出，要创新和完善乡村治理机制，探索村民自治有效实现形式。构建以政府、农村社会组织、村民作为基层民主治理主体的新型治理模式或有助于农村的现代化建设。

所谓“多主体”治理是以政府引导、农村社会组织协调、村民参与为主要形式的基层民主治理模式。该模式突出了人民的主体地位，淡化政府权力意识，使农村社会权力结构发生变化，培育新的社会主体，促进农村社会协商合作，推动农村社会的治理现代化。农村社会公共事务的处理建立在各主体之间协商互动的基础之上，对于基层民主治理而言，农村社会组织所扮演的协调性角色，既是手段也是目的，是村民走向自治道路的关键。培育农村社会组织参与基层民主治理的能力，发挥其在政府与村民之间的桥梁作用，保障农民当家做主的权利，建成“多主体”基层民主治理模式。其途径有三：

(一)发挥政府的引导作用，维护农村社会组织的自主意识

如上文所述，农村社会组织在其发展过程中存在自主性不足的问题，正是因为政府行政力量的过多介入。但由于中国特殊的国情与我国农村社会的实际情况决定了农村社会组织的发展离不开政府的引导。在农村社会组织发展过程中，政府部门的作用应主要体现在引导、扶持、规范、监督、维护、整合[9]。若缺乏科学的指导，任由农村社会组织自然生长，则可能导致其流产。因此，政府部门必须对有益于村民的社会组织加大扶持力度，在经费投入、人员培训等方面给予支持，为农村社会组织的发展创造良好的生存环境。当组织得到初步发展之后，政府部门必须适时予以放权，转变政府角色——由“台前”走向“幕后”，保障农村社会组织自主管理、自主决策的空间，同时加大监管力度，确保其依法进行社会活动。

(二)立足农民的根本利益，培育农村社会组织的现代元素

针对农村社会组织公益性不足、新元素不足等问题，必须确保其立足于农民的根本利益，积极培育具有现代元素的农村社会组织。一方面，农民自身利益的保障关键取决于农村社会组织的主导者，因此，除了保证农民在组织中的主导角色以外，更需要加强“为人民服务”的宗旨意识，在关系农民切身利益方面做到“问政于民”；另一方面，现代农村已不是传统封闭式的农村，虽然村民的传统意识深重、价值观念落后、生活方式朴实，但受到城市现代元素的影响，农村社会结构发生根本性的变化。新世纪以来，随着人口流动的加剧，传统血缘、地缘关系逐渐被打破，现代元素慢慢植入农村社会之中，对于农村社会组织现代元素的培育具有潜移默化的影响。同时，通过引入现代化的管理模式，农村社会组织的发展将更具有时代意义。

(三)激发农民的参与热情，保障农村社会组织的治理基础

农民参与农村社会组织活动的热情不高，根本原因在于无法保障农民的利益。当家庭联产承包责任制在全国范围内推行，农民可自由支配财产和劳动，但对于农村公共基础服务往往无人问津；改革开放之后，基层党群干群关系出现松动甚至断裂，农民的合理诉求无法得到满足，增加了农民的失落感。因此，在保障农民的利益与激发农民的参与热情之间，存在着必然的联系，必须通过拓展参与路径来激发农民的参与热情。中国共产党十一届三中全会指出，要调动中国农民的积极性，“必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利”[10]。政府相关部门要积极创新开拓路径，转变执政观念，以意见建议分析问题所在，切实解决好农民最关心、最直接、最现实的利益问题，让农民感受到实在的变化；发挥农村社会组织的代表性作用，让农民掌握话语权，统筹农民间的利益，实现农民利益最大化，进一步激发农民的参与热情，保障农村社会组织的治理基础。

四、结语

邓小平曾说过，中国的封建专制历史太长，民主政治的历史又太短。从新中国成立至改革开放再经新纪元，我国基层民主建设之路虽走得艰难，却进展有序。在推进以村民自治为载体的基层民主治理的过程中，我们不能过分要求村民自治，必须考虑到村民能不能自治以及村民如何实现自治的现实问题。当前社会发展阶段，由于受到历史原因和农村社会现实状况的限制，村民自治还存在许多问题，必须通过代表村民话语权的农村社会组织来间接实现自治。作为农村社会自我组织、自我代表、自我发展的自治形式，农村社会组织展现出国家权力向社会权利回归的发展走向，政府权力的下放孕育了农村社会组织的产生。由计划经济走向社会主义市场经济，生产方式促使农村社会组织的形成路径发生转变，只有顺应市场经济的发展而走出的自主化路径方能实现以村民自治为基础的基层民主治理。在建设社会主义新农村的背景下，传统的治理模式已不能适应农村社会的发展，针对农村社会组织存在的公益性不足、自主性不足、新元素不足、村民参与度不足等问题，构建以“政府—农村社会组织—村民”为基础的“多主体”基层民主治理模式，从政府引导、农村社会组织协调、农民参与等三个角度培育农村社会组织参与基层民主治理的能力，通过治理主体之间的互动，切实解决农村社会问题，达到善治的目标。

注释：

①来源于美国人类学家吉尔茨(Chifford Geertz)《农业内卷化》(AgriculturalInvolution)。“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。

②2008年10月12日中国共产党第十七次中央委员会第三次全体会议通过。

[1] 赵树凯. 农民与改革[M].北京：国家行政学院出版社，2014：92.

[2] 肖桂云，张蓉. 农村社会学[M]. 北京：中国审计出版社，2001：103.

[3] 吴新叶. 城市化进程中的农村社会调查管理研究[M]. 上海：上海人民出版社，2014.

[4] 曹锦清. 黄河边的中国：上[M]. 上海：上海文艺出版社，2013：161.

[5] 蔡斯敏. 乡村治理变迁下的农村社会组织[J]. 西北农林科技大学学报(社会科学版)，2012，12(5):115-119.

[6] 本书编写组.深入学习贯彻党的十八大精神农业农村有关重大问题研究[M].北京：中国农业出版社，2013：85.

[7] 亨廷顿. 变革社会中的政治秩序[M]. 北京：三联书店出版社，1989：427.

[8] 张京. 社会组织：基层民主不可或缺的组成部分[J]. 天津市社会主义学院学报,2009(1)： 28-33.

[9] 唐建平，张国祥，高青. 农村社会组织建设对策研究[J]. 湖北社会科学，2010(12):36-39.

[10] 中共中央文献研究室，国务院发展研究中心. 中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报[G]//中共中央文献研究室，国务院发展研究中心.新时期农业和农村工作重要文献选编. 北京：中央文献出版社，1992：10.

Cultivation of Participating Ability of Rural Social Organizations in Grassroot Democratic Governance

WANG Youye

(School of Sociology and Political Science, Anhui University, Hefei 230601, China)

Under background of promoting the construction of new socialist countryside, grassroot democracy governance has become a focus of attention, and cultivation of participating ability of rural social organizations in grassroot democratic governance is of great significance in accelerating social development of rural areas. This paper discusses from the perspective of participatory democracy the three ways in which rural social organizations form, that is, administerization, transformationalization and autonomization, and analyzes the four factors restricting the development of the organizations, which include deficiency in pursuing for public interest, autonomy, innovation and participation. Finally, it is proposed in the paper that participating ability of rural social organizations in grassroot democracy governance should be cultivated from the aspects of government, rural social organizations and farmers so as to establish a multi-agent governance model, promote self-governance of villagers and achieve the goal of good governance in rural areas.

rural social organizations; grassroot democracy; participating ability; multi-agent governance

2016-06-20

王友叶(1992-)，男，福建霞浦人，安徽大学社会与政治学院硕士研究生。

C912．82；D422．2

A

1009-2463(2016)05-0014-05