基于我国委托国库管理体制下国库资金收支流程再造的探析

高雪雅

摘 要：在我国现行委托国库管理制度下，预算法规“人治”重于“法治”，地方国库资金收支业务流程规定缺乏统一，流程设计缺乏精简，流程控制缺乏严密，流程执行监督不力，导致国库资金收支效率低、规范性较差、安全隐患较大。须及时跟进新《预算法》，重新构建国库收支业务流程管理体系，有效提高国库资金收支效率性、规范性和安全性，助推现代财政制度改革的顺利实施。

关键词：国库管理；流程再造

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（12）-0093-03

目前，世界各国的国库体制主要分为两种，一种是独立国库制，另一种是委托国库制，中国国库的管理体制属委托国库管理体制，即由国家以法律和行政法规的方式，委托中国人民银行及其分支机构经理国库。

委托国库管理体制下，按照《中华人民共和国国家金库条例》规定，国家的各项预算收入，分别由各级财政、税务和海关负责管理，并监督缴入国库，由国库负责办理国家预算收入的收纳、划分和留解；国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理拨付。

一、现行国库管理体制下国库收支业务的分类及流程

现行国库收支业务分类及流程是基于1995年颁布实施的预算法规体系框架下，在国库集中收付制度改革推进过程中，由我国税与非税同征不同管的实际所决定的。

（一）国库收支业务的分类。国库资金业务从方向上分为收入与支出两大类，国库收入业务按照资金性质结合征缴管理主体情况具体分为6项，分别为：税收收入、税务部门代征的非税收入、银行代收代缴的非税收入、财政汇缴的非税收入、单位直接征缴的非税收入、转移支付收入；按照征缴方式分为传统的纸质征缴方式和横联征缴方式。国库支出业务按照资金汇划的方式分为实拨资金支出、国库直接支付和国库集中支付三种，国库集中支付又分为财政直接支付和财政授权支付两种。

（二）国库收支业务的流程。目前，国库资金收支业务流程管理总体符合国家预算法及国家金库条例的基本规定，涉及财政、国库、征收部门、代理银行、纳税人及缴款人、收缴款人等六方主体，国库收入业务按照征收部门开票发指令--纳税人或缴款人凭票缴款--代理银行经收并将款项划缴国库--国库进行收纳、划分、留解核算的流程办理；国库直接支付业务流程最为科学，由国库直接划拨到最终收款人账户，实拨资金支出流程按照财政部门出具支付令--国库凭票划款--代理银行中转--最终收款人账户；国库集中支付流程按照财政或预算单位出具支付令--代理银行划款到最终收款人并向国库申请划款---国库向代理银行划款清算。

二、现行国库管理体制下国库收支业务流程的弊端

尽管从2001年开始，我国开始推行以国库单一账户制度改革为基础的公开、透明、效益的现代财政管理制度改革，但在渐进的推进模式下，财政预算管理仍然在“人治”重于“法治”的原预算法规体系规范下进行，国库收支“重结果、轻规范、弃效率”，制度上国库集中收付改革由国库单一账户演变为国库单一账户体系；实践中政府按照“先入库，后规范”逐步将各项收入纳入国库，按照“先推行，后规范”逐步将各项支出实行国库单一账户体系拨付；结果上国库收支业务流程脱离了效益性原则和规范性的要求，收入经过多环节延压入库，支出经过多环节到达最终收款人账户，呈现诸多弊端。

（一）流程规定政出多门。各类国库资金收入业务在征缴入库流程管理上缺乏统一的制度规定，税收业务流程执行《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，代收代缴的非税收入业务流程执行各省市制定的《关于纳入预算管理的预算外收入缴库有关事项的通知》，财政汇缴的非税收入流程则仍然按照有关预算外收入收缴的管理规定执行，横联方式征缴的收入业务流程执行《财税库银税收收入电子缴库横向联网实施方案》的基本规定，不同收入业务流程规定的征缴入库时间不同、规定的代理银行核算科目账户不同、规定从商业银行划缴国库的方式不同等，除税收收入业务流程规定较为严谨、精简、明晰外，其余国库收入业务规定基本为原则性的规定缺乏细致，缴入国库前的各分段流程则是由相关主体部门自行确定，国库收入业务流程低效、繁乱。

（二）流程设计“繁复赘余”。从前面国库收支业务流程描述中可以看出，作为国库收支业务的代理银行，商业银行是国库收支业务的“桥梁”，起着承前启后的作用，受利益驱使，商业银行打政策规定的“擦边球”，延长国库收支业务“纽带”的链条，将所辖的分段流程“复杂化”，收入业务没有采取大小额直通便利方式，由各网点直缴入库，税收收入通过“先直后横”，自下而上逐级汇总方式缴纳入库，代收代缴非税收入通过“账户过渡”方式缴纳入库；国库支出不是通过国库直接拨付到最终收款人或最终供应商账户，而是通过财政在商业银行开设的工资及津补贴、惠民补助资金、实有资金账户等名目繁多的专户“过桥”划出，各种方式均是以空间换时间，延长了国库资金在商业银行内的滞留时间，间接获取了国库资金的使用权限。另外，在国库集中支付业务方面，财政部门将财政直接支付业务全部授权商业银行代理，财政直接支付由国库直达最终收款人的两点一线，变为财政提交支付指令--代理商业银行支付--向国库申请划款--国库清算的“四点三线”，财政直接支付流程“赘余”，效率较低。

（三）流程控制“原始粗放”。自2006年全面推行国库集中收付制度以来，中央国库集中收付业务和非税收入收缴流程控制较为规范和严谨。但由于制度缺失、推进速度缓慢、技术资金不到位等各种主客观原因，商业银行在代理地方国库集中收付业务和代收代缴非税收入业务中，普遍存在业务流程控制不力的问题。其一：系统功能开发不到位，“国库集中支付系统”和“代收非税收入收缴系统”没有镶嵌到“核心业务系统”平台上，系统之间缺乏自动衔接和控制，国库集中支付的额度审查、支付业务的汇总统计、支付信息传递等均需要人工来完成，额度审核流于形式，“先清算、后支付”难以控制；非税收入信息需要手工传递，“代收非税收入收缴系统”的控制与管理功能不能发挥，非税收入“当日清算、次日清零”规定难以有效落实。其二：账务组织缺乏严密，代理银行并未针对国库集中支付业务专设中间过渡清算户，归集清算行与经办行之间国库集中支付业务的支付、退回清算与“其他待处理结算款项”同账户核算，国库集中支付业务账务缺乏清晰，与国库集中收付制度要求存在差距，国库资金风险隐患严重。

（四）流程监督“缺位乏力”。虽然《预算法》赋予了央行国库经理权，但没有明确央行的具体监督职能，因此在国库收支业务流程执行监督方面，央行依照国家金库条例和人民银行法的规定，可对商业银行实施监督，但对财政、税务及其他征收机构因缺乏法规支撑则力不从心，例如：在基数预算编制法则下，预算收入任务逐年加码，财政部门、政府型基金征缴部门、国有资产管理部门等不执行非税收入改革管理规定，将非税收入汇缴专户作为收入进度的调节器，盈存欠缴，多则退，少则缴，造成大量行政事业性收费收入、国有资产收益资金、政府型基金等难以及时缴库、体外循环。再如，财政部门违反“就地缴库”规定，通过省、市、县三级商业银行的财政专户，将两权价款先自下而上汇缴到省财政专户，然后再由省财政自上而下划拨到所属地财政专户，最后由地方财政汇缴国库，两权价款入库的及时性不能有效保障。

三、优化地方国库收支业务流程的思考

国库收支作为预算管理的一个重要环节，应与现代财政制度的宗旨和原则保持一致，在新预算法规体系的规范下，完善制度、精简流程、科学控制、严格监督，确保国库收支业务流程清晰、顺畅、执行有力，保证国库收入直达入库，支出直达最终收款人或最终供应商的账户。

（一）完善国库收支业务征缴制度。财政部、中国人民银行应形成合力，加强对各项国库收支业务流程的调研分析，按照现代财政国库管理制度的要求，遵从新预算法规体系的规定，坚持规范性、效益性、安全性、合规性原则，整合制定全面、完善、规范的国库收支业务征缴管理制度，建立国库收支监督制衡机制，明确财政、税务、国库、代理银行、缴款人和纳税人等各主体在国库收支业务中应履行职责权限和承担的义务责任，形成相互协调、相互监督、分工明确、权责清晰的权力制衡机制；完善商业银行代理国库业务核算管理规程，明确国库各项收支业务核算科目的使用、核算账户的设置、核算账务的处理要求以及代理国库业务管理系统的接口标准，制定财政授权支付业务核算规范，统一财政授权业务的清算业务、支付业务、退回业务、垫付业务、挂账业务等流程和操作要求，确保国库收支核算做到组织严密、管理严格、科目统一、账务明晰；制定国库资金支付清算管理办法，明确国库收支资金划转的路径、划缴时间、划缴手续和划转方式，确保国库收支资金划转出入路径最短、及时高效、规范清晰，为实现国库资金支付清算高效、便捷提供制度保障。

（二）科学设计国库收支业务流程。积极推行国库单一账户制度，立足于坚持收入直达入库、支出直达最终收款人的“两个直达”的原则，精简商业银行代理各项国库收支业务流程，缩短国库收支业务路径，要求商业银行将经收的税收收入、代收代缴的非税收入按照“两点一线”直接划缴国库，取消各基层网点“先直后横”自下而上的逐级汇总到管辖行后再划缴国库的办法，杜绝非税收入通过代收代缴非税收入账户分解后进入“中间户”再过渡划缴国库的做法，提高国库收入入库效率。全面推行非税收入收缴管理制度改革，将通过财政专户汇缴的非税收入全部纳入商业银行代收代缴范畴，取消财政汇缴专户过渡，提高非税收入入库时效。充分发挥人民银行国库资金汇划先进的技术和手段，取消财政在商业银行开设的各类违规财政专户，全面推行国库直接支付方式，实行人行直接代理财政直接支付，实现行政供养工资支出、各种惠民补贴资金、社会保障补助资金、项目建设资金支出等通过国库直接支付到最终收款人账户，杜绝“过渡”支付的低效问题，提高财政支付的效率。

（三）实现国库收支业务流程自动控制。财政部应联合人民银行，尽快制定商业银行代理国库业务管理系统的接口标准规范，明确要求商业银行必须将“国库集中支付管理系统”、“代收代缴非税收入管理系统”、“国债发行与兑付管理系统”等代理国库业务的管理系统镶嵌进其“核心业务系统”平台，实现代理各项国库业务核算与管理自成体系、自动控制、科学管理，确保国库集中支付业务额度控制严格，先支付、后清算，代收代缴非税收入业务当日收纳、当日清算、次日清零。

（四）强化国库收支业务流程监督。新《预算法》将于2015年1月1日正式实施，作为一部规范政府公权的重要法律，其立法宗旨从政府管转变为管政府，预算编制、审查、控制、执行、反映、监督等更加严格规范，可操作性和可执行性均大幅度增强，但在国库收支的事中监督方面仍然呈现“空白”，没有明确赋予办理国库资金收纳的央行国库部门的事中监督职能，需要在预算法实施细则、中华人民共和国国家金库条例等法规中加以明确并具体化，以强化国库收支业务流程的监督，提高国库资金及国库收支业务的效益性、安全性和规范性。

参考文献

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The Discussion on the Reengineering of the Process of Expenses and Receipts of the Fund of the State Treasury Based on the Management System of Chinas Entrusting the State Treasurythe State Treasury

GAO Xueya

（Weinan Municipal Sub-branch PBC，Weinan Shaanxi 714000）

Abstract：Under the current system of Chinas entrusting the state treasury management， the budget law is implemented abiding by rather than “the rule of law”， the process of expenses and receipts of the fund of the local state treasury is insufficient in unification， the process design is not concise， the process control is not strict， the process execution lacks effective supervision， which leads to the low efficiency of the expenses and receipts of the state treasury funds， low-level standardization and greater hidden risks. Measures should be taken to timely follow up the new “budget law”， rebuild the management system of the state treasury payment business process， effectively improve the efficiency， the standardization and safety of the state treasury payment so as to boost the smooth implementation of the modern financial system reform.

Keywords：management of the State Treasury； reengineering of the process

责任编辑、校对：张宏亮