草场经营权抵押贷款问题研究

时波

摘 要：本文通过对青海省祁连县、贵南县、河南县的草场现状及流转情况的实地调研，对开展草场经营权抵押贷款过程中的困难进行分析，认为青海省应当有针对性地选择个别地区试点开展草场经营权抵押贷款，有效解决农牧民贷款需求难题，并在试点成功的基础上进行推广，构建草场经营权抵押贷款模式。

关键词：草场经营权；抵押贷款

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（12）-0037-05

一、现状

（一）青海省草原及流转基本情况

截至2014年末，青海省草场总面积达59860万亩，可利用草场面积达58284万亩，涉及农牧户757331户，属于典型的畜牧业用地面积大、农业耕地少、林地比重低的地区。从草场流转情况来看，青海省草场流转面积为7358.186万亩，流转方式包括转包、出租、互换、转让、入股五种形式，其中以入股形式进行流转的占绝大多数，面积为6012.14万亩，出租的草场面积为913.33万亩，转包的草场面积为278万亩，互换的草场面积为129.3万亩，转让的草场面积为25.37万亩，分别占比为81.7%、12.4%、3.8%、1.8%、0.3%。全省草场流转服务中心已实现县市级全覆盖，设在乡一级的流转服务中心也已达到70%的覆盖率，个别村根据实际需要也建立了流转服务站，海北州、海西州、玉树市、海南州在草场流转上较为频繁，海北州则在流转规范程度上为六州中最优，草场流转条件初步具备。

（二）典型案例

1、内蒙古草牧场抵押贷款案例

内蒙古赤峰市自2009年陆续开始“四权”抵押贷款，其中包括草牧场经营权抵押贷款，具体模式是借款人为克什克腾旗牧民供销互助信用联合会会员，贷款人为克什克腾旗农银村镇银行，抵押贷款方式为“草场权抵押+五户联保”的贷款模式。赤峰市开展草场经营权抵押贷款的特点是由巴彦查干苏木（镇）政府组织协调，成立了克什克腾旗牧民供销互助信用联合会，在吸收以当地农牧民为主体的会员后，该协会与村镇银行和乌宝利格嘎查（村）分别签订贷款合作协议与草场承包经营权处置协议，起中间协调作用，有效降低贷款风险，并非完全的草场经营权抵押贷款。

2、青海省现有的经营权抵押贷款案例

（1）全省针对草场和牧民提供贷款的的方式主要是以联户联保的形式展开，部分以财政补贴款、牛羊活体作为抵押发放贷款。其中，祁连县尝试以草原使用权证抵押在信用社的方式，试点发放了少量贷款，并取得了一定成效。

（2）青海省于2014年尝试将土地承包经营权和林权作为抵押品发放贷款。分别是柴达木农商行对德令哈市柯鲁柯镇希望村整村搬迁项目发放了青海省首批农村土地承包经营权抵押贷款，涉及农户65户，贷款金额607万元；大通农商行对所辖向化乡将军沟村6户农户发放28万元集体林权抵押贷款用于发展林下经济；2011年在海西州都兰县开展林权抵押贷款试点。

二、实地调研情况

（一）海北州祁连县实地调研情况

1、信用环境建设位居全省前列

海北州农村信用体系建设工作开展情况为全省最优。截至2014年末，海北州已评定信用户34489户，信用村87个，信用乡（镇）9个，分别占全州农户总数、行政村总数、行政乡（镇）总数的60.26%、40.65%、30%。其中，祁连县已评定信用村15个，信用户6937户，信用农户占辖内农户总数的53.98%，处于全省前列。

2、草场流转情况较好

草场确权颁证工作基本实现全覆盖，流转合同签订相对规范。海北州建立了较为完备的登记、备案制度。其中，祁连县开展了草场流转规范化推进工作，在峨堡镇的峨堡村、白石崖村、黄草沟村、芒扎村，阿柔乡的草达板村、日旭村、青阳沟村，野牛沟乡的大浪村、大泉村、边麻村、达玉村，共3个乡（镇）11个行政村进行重点推广，取得了良好的成效。截至2014年末，祁连县签订书面流转合同2921份，占全州流转合同总数的近30%。

草场流转面积较大，流转市场初步建立。截至2014年末，海北州草场流转面积为1288.986万亩，涉及农牧户10751户。其中，祁连县草原流转面积为704.17万亩，占全州流转面积的54.63%，主要以出租、入股的方式实现流转，其中以出租方式流转的面积为43.37万亩，以入股方式流转的面积为660.8万亩（全部以生态畜牧业经济合作组织模式入股）。

3、畜牧产业链建设情况较好

海北州以村为单位，整村推进生态畜牧业专业合作社规范化建设工作，特别是强化运行管理组织机构建设、财务制度规范化建设、分配方式优化、加大人才及技术支持等方面，祁连县的多隆村合作社、阿尔格村合作社、黄草沟村合作社作为重点建设对象，取得了良好成效（见表1）。其中，黄草沟村的入社率和冬春草场整合率均达到100%，同时，将东索牌注册为商标，形成了藏羊毛、酥油、酸奶、曲拉、牦牛肉等系列产品，并在当地具有一定的市场份额。

4、草场流转服务机构设立最为完备

全省已经实现流转服务中心县级以上全覆盖，其中，祁连县已有县级草原流转服务中心1个，下辖7个乡镇也已实现流转服务中心全覆盖，还包含村级流转服务中心11个，是全省流转服务中心设立最完备的地区。

5、农牧民抵押贷款情况

祁连县向农牧民发放支农贷款主要以联户联保、草场补贴款预期收入抵押贷款、农牧民小额信用贷款为主，并辅之以动物活体抵押贷款等方式。同时，祁连县农信社以草原使用权证为抵押品，试点向个别农牧户发放贷款，取得了一定成效。

（二）海南州贵南县实地调研情况

1、信用环境建设情况

截至2014年末，海南州已评定信用户34761户，信用村227个，信用乡（镇）25个，信用县1个，分别占全州农户总数、行政村总数、行政乡（镇）总数、县域总数的40.1%、53.79%、69.44%、20%。其中，贵南县已评定信用户2990户，信用村18个，信用乡（镇）1个，分别占贵南县农户总数、行政村总数、行政乡（镇）的29.41%、24%、16.67%，具备较好的信用环境。

2、草场流转情况

海南州建立了较为完备的登记、备案制度，草场确权颁证工作基本实现全覆盖。截至2014年末，贵南县草场流转面积260万亩，占海南州草场流转面积的28%，主要以入股和出租的形式实现流转，其中，以出租方式流转的面积为120万亩，以入股方式流转的面积为140万亩（全部以生态畜牧业经济合作组织模式入股）。

3、农牧民抵押贷款情况

贵南县目前主要以联户联保、草场补贴款预期收入抵押贷款、农牧民小额信用贷款为主，没有将草场使用权证作为抵押品发放贷款的案例。同时，贵南县目前正在筹建农牧业专业担保公司，为农牧户抵押贷款提供担保。

（三）黄南州河南县实地调研情况

1、信用环境建设情况

截至2014年末，黄南州已评定信用户13916户，信用村129个，信用乡（镇）13个，信用县1个，分别占全州农户总数、行政村总数、行政乡（镇）总数的33.45%、50.39%、40.63%、25%。其中，河南县已评定信用户4598户，信用村33个，信用乡（镇）4个，分别占贵南县农户总数、行政村总数、行政乡（镇）的70.74%、84.62%、80%，具备较好的信用环境。

2、草场流转情况

海南州建立了较为完备的登记、备案制度，草场确权颁证工作基本实现全覆盖。截至2014年末，贵南县草场流转面积82.5万亩，占黄南州草场流转面积的26.7%，根据实地调研了解的情况可知，主要以出租的形式实现流转，但由于流转不规范，无具体数据反馈。

3、农牧民抵押贷款情况

河南县在农牧民抵押贷款上也是以联户联保、草场补贴款预期收入抵押贷款、农牧民小额信用贷款为主，没有将草场使用权证作为抵押品发放贷款的案例。

综上所述，从上述三处实地调研情况来看，从草场流转、农牧民专业合作社发展、贷款需求、信用体系建设情况来看，三地开展草场经营权抵押贷款的条件优劣排序为祁连县、贵南县、河南县，相比较来看，祁连县最为适宜优先开展草场经营权抵押贷款试点。

三、主要困难

（一）草场承包经营权抵押贷款缺乏法律依据

我国现行的有关土地承包经营权抵押的规定，只有以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地才可以作为土地承包经营权抵押的设定对象，而草场并不属于荒地的范围，主要体现在《物权法》第一百八十条中，规定同样也不符合《担保法》第三十四、三十七条有关抵押物的规定。从法律属性上看，草场承包经营权抵押属于权利抵押，根据我国现行法律规定，仅对四类权利允许作为合格抵押品，分别为：建设用地使用权；以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权；海域使用权；采矿权。《农村土地承包法》也规定，农村土地承包经营权抵押仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权，而以其他方式取得的不能获得抵押贷款。

（二）贷款风险分担机制仍有欠缺

一是专业的涉农贷款担保机构缺位，已有的农牧区担保公司规模偏小，资金以及业务量有限，抗风险能力不足，其担保业务集中在地方企业上。同时，青海省地域广阔，人口密度低，经济发展落后，担保公司对农牧民草场经营权抵押贷款的热情有限。二是草场承包经营权抵押贷款能否收回，成为阻碍金融机构参与草场承包经营权抵押贷款的关键因素，在没有优惠的财政政策和信贷政策的前提下，金融机构对草场承包经营权抵押贷款的热情不高。三是单纯以草场承包经营权作为抵押不足以分担贷款风险，农牧民独立承担贷款风险的能力有限，一旦出现贷款无法偿还的情况，会导致农牧民无法开展正常的生产生活，甚至因此出现返贫的现象。

（三）草场价值评估机制尚不健全

一是尚未建立草场经营权评估机构及专业的资质评估人员；二是缺乏评估流转草场承包经营权价值相应标准和操作程序；三是受草场承包经营的时间、自然条件、生产经营项目等的影响，实际价值评估存在一定难度。

（四）草场流转仍需规范

一是流转行为不规范。草场流转大多是由农牧民自发流转，不仅没有备案，而且很多没有签订合同，不利于建立统一的草场经营权抵押贷款规范。调研数据显示，截至2014年末，青海省流转牧户中签订流转合同的总份数为10948份，由于大部分草场流转是以口头或协议的形式实现的，没有备案，因此无法进行有效统计，统计在册的口头协议数量仅为88份，并且该项数据基本来源于果洛州，无法真实反映全省的草场流转情况。二是市场化流转机制不健全。青海省的草场流转主要是农牧民之间封闭流转，缺乏市场化的流转机制。三是小农经济意识抑制了草场经营权的流转。青海省草场全部位于经济落后地区，农牧民自家承包的草场是其生产生活主要的来源，对草场经营权流转认识不足，认为草场是最基本的保障，即时外出打工或经商也不愿将草场长期转包他人，草场宁愿荒废也不愿流转给除亲戚以外的其他人。

（五）综合考虑青海省生态保护功能的特殊性

青海省草场均处于三江源生态保护圈范围内，合理规划放牧数量，是保护三江源草场、优化生态环境的基本要求，这也是生态立省的重要要求。目前，将草场承包经营权包产到户后，农牧民为了短期经济利益，忽视草场的实际承载能力而大量放牧，使得草场无法及时恢复，已经出现了部分草场沙化的严重后果。因此，草场生态保护是草场承包经营权抵押贷款必须考虑的因素之一。

四、政策建议

（一）选择个别地区进行草场经营权抵押贷款试点

依据2015年中央1号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》以及2014年国办发71号文件《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》的相关要求，将土地所有权、承包权、经营权三权分置，逐步实现放宽稳定承包权、放活经营权的新思路。将草场承包经营权拆分为三权（所有权、承包权、经营权），所有权仍然属于国家所有，承包权始终由农牧民个人或集体享有，而可以将经营权进行流转、抵押、收益。建议选择个别地区开展草场经营权抵押贷款试点工作，制定符合青海地方特色的草场经营权抵押贷款试点方案，完善农牧民对草场占有、使用、收益、处分的权益，方便农牧民运用草场经营权进行融资，选取草场经营较为完善、发展条件相对较好的地区发放贷款。

（二）健全草场经营权抵押贷款的作价评估机制

合理确定抵押贷款额度和期限，按照草场的等级、牲畜承载量、收益、位置、草场经营权年限、农牧民接受程度以及农牧户意见等进行综合评估作为抵押贷款的授信额度。在贷款期限上，不仅要符合牧业生产的实际需求（通常2-3年产生实际收益），而且不得超过草场经营权期限，合理限定贷款期限。

（三）提升草场经营权抵押贷款风险防范能力

一是鼓励、支持保险公司开办农牧业保险业务，试点设立政策性农牧业担保公司，针对草场经营权抵押贷款进行担保，并由财政对农牧业保险按比例进行风险补偿。扩大政策性农牧业保险范围，增加险种，不断扩展农牧业保险的广度和深度。二是设立农牧区信贷担保基金，引入市场化运作的涉农信贷担保机构，引导民间资金投入农牧区担保。鼓励现有各类商业性担保机构积极开展符合农牧区特点的信贷担保业务。三是充分发挥再贷款和再贴现等货币政策工具，支持草场承包经营权抵押贷款，根据草场经营权抵押贷款的实际需求，提供流动性支持，增强地方农信社的定向放贷能力。积极引导县域银行业金融机构将部分新增贷款用于草场经营权抵押贷款，保证信贷投向。

（四）完善草场经营权流转机制

一是充分运用已有的县级草场承包经营权流转服务中心，规范草场经营权流转流程，根据《草原法》、《青海省草原承包经营权流转办法》的要求，严格遵循草场经营权流转的申请、登记和备案制度开展流转工作。二是针对农牧民在草场流转过程中自发流转的现象，由县级人民政府与县草原监测站积极联动，健全服务窗口制度，方便广大农牧民办理流转业务。同时，拓展草场流转信息咨询、收益评估、流转合同签订等服务，提高农牧民通过草场流转服务中心进行草场流转的比例。三是加大草场流转制度的宣传，特别是加大对转包、出租、股份合作草场流转方式的宣传，逐步破除农牧民收守土经营和小农经济的思想观念，增强草场流转经营的活力。四是健全草场生态管护员制度，强化执法力度，对过渡放牧和掠夺式经营现象进行实时监测，对违规放牧的按照《青海省实施<中华人民共和国草原法>办法》第六十二条的规定进行处罚。

（五）增强农牧民还贷能力，助推草场经营权抵押贷款试点工作

一是形成畜产品加工链。加强畜产品加工基地建设，进一步提高畜产品的原料基地，形成专用优质畜产品加工基地，充分利用特色和资源比较优势，适当采取必要的行政措施，扩大畜产品养殖规模，改造、调整缺乏市场竞争力的品种，增强畜产品深加工能力，培育专业性强、技术含量高的畜产品生产专业村、专业户。二是有效依托生态畜牧业专业合作社作为基础，为市场提供标准化的畜产品供给，不断增强畜产品加工水平，理顺畜产品销售渠道。三是加强龙头企业建设，兼并淘汰小企业，形成规模经营，提高畜产品生产加工企业的抗风险能力，促进地方经济产业结构优化。同时，完善层级式的市场体系，理顺初级批发、消费市场，以及资金市场、技术市场、劳务市场之间的关系，构建产销一体的畜产品产业链，增强农牧民还款能力，助推草场经营权抵押贷款的实现。

（六）综合考虑地域影响因素

一是严格执行青海省地方草场合理载畜量计算当中的相关标准，有序规划、合理放牧，特别是严守禁牧区底线，加强草场生态保护力度，提高草场经营权抵押贷款的可操作性。二是赋予抵押人对被抵押的草场承包经营权享有优先承租权，即在抵押权实现后，若新的草场经营权人愿意将草场出租，赋予抵押人在同等条件下优先承租该草场的权利。

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The Research on the Mortgage Loan of the Pasture Management Right

——A Case of Qinghai

SHI Bo

（Xining Provincial Sub-branch PBC， Xining Qinghai 810001）

Abstract：The paper analyzes the difficulties in the process of the mortgage loan of the pasture management rights through the on-the-spot investigation on the present situation and the circulation situation of the pasture in Qilian， Guinan， Henan counties of Qinghai province. The paper thinks that the pilot mortgage loans of the pasture management right should be carried out by choosing some individual regions of Qinghai province to effectively solve the problems of the demand for loan of farmers and herdsmen， and on the basis of the successful pilot to establish the mortgage loan pattern of the pasture management right.

Keywords： pasture management right； mortgage loan

责任编辑、校对：张宏亮