整体性治理及其在公共危机治理领域运用的研究述评

张玉磊

（淮阴师范学院 法律政治与公共管理学院，江苏 淮安223001）

整体性治理及其在公共危机治理领域运用的研究述评

张玉磊

（淮阴师范学院 法律政治与公共管理学院，江苏 淮安223001）

在公共危机复杂性、不确定性和跨界性特征日趋明显的趋势下，深化公共危机治理研究亟须理论工具与研究方法的创新和突破。兴起于20世纪90年代末的整体性治理理论，为公共危机治理研究提供了新的研究视角和分析工具，形成了公共危机整体性治理这一新的研究领域。笔者在评述整体性治理理论、公共危机治理研究现状的基础上介绍了公共危机整体性治理的研究现状，以期丰富中国公共危机治理的理论体系，为中国公共危机治理水平提升提供有益借鉴。

公共管理；公共危机；危机治理；整体性治理；公共危机整体性治理

一、引言：公共危机治理领域需要开展整体性治理研究

在风险社会来临、公共危机成为社会常态的时代语境下，公共危机治理已成为政府常态职能并成为衡量政府治理水平的重要标杆。为回应这一现实诉求，公共危机治理成为学术研究的重要领域。作为一个庞大的跨学科研究领域，公共危机治理研究需要打破传统的学科分割，从多学科视角开展跨学科研究，而公共危机研究历史也呈现出与公共危机自然与社会双重属性相统一的多学科交叉特征。目前，学术界主要是从公共管理学、社会学、政治学等多学科视角对公共危机治理开展了大量描述性、解释性或对策探索性的研究，取得了丰硕的研究成果，形成了以治理结构、府际关系、部门管理、应急管理等为核心议题的公共管理学科研究，以风险社会、社会变迁与转型、社会风险预警等为核心内容的社会学视域的危机研究，以及政治学、经济学、管理工程、传播学等多学科的交叉研究等［1］。但这些学科的研究视角也使公共危机治理研究陷入理论阐释乏力与研究方法趋同的“工具困境”。在公共危机复杂性、不确定性和跨界性特征日趋明显的趋势下，深化公共危机治理研究亟须理论工具与研究方法的创新和突破。

基于此，伴随20世纪90年代末整体性治理理论的兴起和构建整体性政府的改革实践，如何将整体性治理理论引入公共危机治理领域，有效提高公共危机的治理水平，成为公共危机治理领域的重要研究方向。当前，国内外理论界已经将作为治理理论重要分支的整体性治理理论及其分析框架引入公共危机治理研究之中，从而形成了公共危机整体性治理的研究领域。公共危机整体性治理研究力图改变当前公共危机治理研究缺乏复杂性研究和整体性研究的现状，推动公共危机治理的理论与实践转向整体性治理的范式时代，为公共危机治理研究提供新的研究视角和分析工具。本文将在评述整体性治理理论、公共危机治理研究现状的基础上评述公共危机整体性治理的研究现状，以期丰富中国公共危机治理的理论体系，为中国公共危机治理水平提升提供有益借鉴。

二、整体性治理研究述评：一个生机勃勃的研究领域

20世纪90年代末，公共管理领域的范式发展进入了后新公共管理时期。这一时期，随着盛极一时的新公共管理范式的衰微和信息技术的高速发展，西方一些国家掀起了一场旨在解决由层级节制和专业主义导致管理碎片化问题的、以部门协调与整合为特征的改革运动，即对政府进行整体性变革、构建整体政府，而推动政府整体性变革趋势的理论基础就是整体性治理理论。整体性治理理论是建立在对传统公共行政和新公共管理范式的反思和扬弃基础之上的，它以公民需求和问题解决为治理导向，强调合作性整合，注重协调目标与手段的关系，重视信任、责任感与制度化，依赖信息技术的运用，在政府治理理念、组织结构、运行机制、服务供给等多个方面提出了整合策略，极大地提升了公共治理的理论内涵与实践意旨，被许多学者看作是相对于传统官僚制理论和新公共管理理论之外的第三种公共治理典范［2］。可以说，整体性治理理论在20世纪末一经提出便迅速成为学术界的研究热点，成为公共管理学科一个生机勃勃的研究领域。

（一）国外整体性治理研究述评

国外学者对整体治理的研究是从“整体政府”研究开始的。1977年，整体性治理研究的集大成者、英国学者佩里·希克斯（Perri Six）在《整体政府》一书中首次提出整体政府的理念。1999年，希克斯又与戴安娜·叶（Diana Leat）出版了《圆桌中的治理——构建整体政府的策略》，提出了具体策略。2002年，佩里·希克斯、戴安娜·叶、金伯利·舒尔茨（Kimberly Seltzer）、加里·斯多克（Gerry Stoker）等人以上述两本著作为基础，出版了《迈向整体性治理：新的改革议程》一书，首次明确提出“整体性治理”的概念，对整体性治理的基本理念和构建策略进行了具体阐述，将“整体性政府”研究转向了“整体性治理”研究，这标志着整体性治理理论体系的初步形成。此后，国外许多学者在希克斯等人的研究基础上将整体性治理理论的研究推向了深入。澳大利亚学者彼得·威尔金斯（Peter Wilkins）早在2002年就用整体性治理的协同方法探讨了协同型政府与责任型政府的关系。荷兰学者克里斯多夫·波利特（Christopher Pollit，2003）在研究协同型政府以及综合相关文献的基础上，提出了得到学界一致认同和采用的 “整体政府”概念［3］。澳大利亚管理咨询委员会（Management Advisory Committee of Australia，2004）从新的文化和哲学、工作方式、政策制定以及责任机制与激励机制四个方面对西方国家整体性治理的实践经验进行了理论总结和提炼，形成了整体性治理的最佳实践模型。意大利学者Adreti Di Maio依据整体性治理的最佳实践模型，指出了整体性治理在公共服务中的四个作用领域，并具体阐释了整体性治理公共服务模式的“三项支持技术”，即交互的、协作的和一体化的技术［4］。挪威学者Tom Christensen、Perlagreid等从结构的视角、文化和制度的视角以及迷思、象征和时尚的视角阐释了整体政府的丰富内涵。英国学者Steve Martin和Yehudi Blacher运用整体性治理理论着重研究了公共管理主体之间跨部门伙伴关系的建立，提出了一系列的构建原则。其中：Steve Martin根据英国构建整体政府的具体实践，提出了构建整体政府整合的三个基本原则，即灵活性原则、能力性原则和文化创新性原则；Yehudi Blacher通过对社区整合的实证研究，提出了“整体政府”在社区中发挥作用的六大原则，即顾客导向原则、地方性原则、能力性原则、辅助性原则、伙伴关系原则、地方所有权原则［5］。

（二）国内整体性治理研究述评

国内学术界开展整体性治理研究不过十余年，文献数量不是很多，相关英文论著至今还没有中文译本，但2010年以来整体性治理研究开始引起中国学术界的重视，相关文献呈持续增长态势。国内整体性治理研究主要围绕整体性治理理论的时代背景、理论溯源、内涵特征、基本内容、与相关理论异同比较以及改革实践等内容展开。

国内开展整体性治理研究较早的地区是台湾地区，台湾学者彭锦鹏较早地对整体性治理理论进行了系统研究且产生了较大影响，他在2005年发表的《全观型治理：理论与制度化策略》一文中详细阐述了整体性治理理论的改革理念和政策主张，并指出相对于传统官僚型行政而言，整体性治理是一种行政典范的转移，可以称作是行政学的第三个典范［6］。廖俊松通过论述西方整体性治理的发展历程和主要思想，指出整体性治理是一个有待检验的未来命题［7］。韩保中从理论的高度介绍了整体性治理理论的发展历程和价值意义，重点研究了整体性治理框架下的组织协调问题［8］。另外，台湾一些学者运用整体性治理理论分析了实践改革问题，如李长宴、史美强、江大树等还将整体性治理理论运用到台湾地区的政府部门间横向合作、公共服务流程再造、区域政府管理、城市可持续发展、养老服务等实践领域。

大陆最早对整体性治理理论进行研究的是复旦大学的竺乾威教授，他在2008年阐释了整体性治理理论的产生背景即新公共管理的衰微和信息技术的发展，指出整体性治理的主要思想是重新整合［9］。由此，大陆理论界开始关注整体性治理理论，并涌现了一批代表性学者和代表性观点。胡象明、唐波勇认为整体性治理是公共管理的新范式，他们在回顾整体性治理理论兴起背景的基础上，分析了整体性治理的治理结构和治理机制［10］。曾维和全面客观地评述了整体政府理论，认为它是以跨界协作为基本特征的系统化理论体系，其发展前景表现为宏观层面治理整合的整体治理与微观层面管理协作的网络管理［11］。曾凡军基于整体性治理理论对政府组织协调机制进行了深入研究，认为组织间的协调缺失导致政府组织产生功能和权力及资源等碎片化、信息不对称、条块分割、各自为政、孤岛现象及信任危机等棘手问题。将整体性治理作为治理工具，构建有效的整体性政府组织协调机制，能够从根本上解决上述问题［12］。韩兆柱、翟文康以大数据为背景，从数据分析、信息服务、数据共享等三个方面将大数据技术与整体性治理理论结合起来探索治理路径［13］。另外，一些学者对整体性治理理论与相关理论的异同进行了比较研究，如刘波等将整体性治理理论与网络治理理论进行了比较，朱玉知对整体性治理与分散性治理两种公共治理范式进行了比较研究，韩兆柱对新公共管理、无缝隙政府以及整体性治理三大公共治理范式进行了比较，黄滔则通过比较整体性治理理论与新公共服务理论、无缝隙政府理论、网络化治理理论、协同政府治理理论等的异同，指出整体性治理理论相较于其他理论，是一种更加系统化、更加完善和更加具有前瞻性的公共治理范式［14］。近年来，国内学者还以整体性治理理论为分析工具，将其运用到行政体制和公共服务改革、区域公共管理、社会管理、养老保险、教育管理、公共财政、食品安全、环境治理等实践领域，取得了丰硕的研究成果，有力地指导了中国的改革实践。

（三）整体性治理研究小结

整体性治理理论是20世纪90年代后期才在西方国家诞生的，虽然起步较晚，但其从诞生之日起就显示了旺盛的生命力，迅速成为公共管理学术研究的前沿领域。然而，由于诞生时间较晚，而且目前新公共管理范式在世界范围内仍然是公共管理领域的主导范式，因此，国内外理论界对整体性治理理论的研究尚不完善，远远没有达到成熟的程度。即使是整体性治理研究相对成熟的西方公共管理学界也尚未就整体性治理的概念、特征、方法形成一致的看法，且整体性治理理论具有较强的英国色彩，整体性治理理论的核心观点甚至概念都没有得到其他国家的普遍认可。因此，整体性治理是否继传统公共行政范式、新公共管理范式之后公共管理领域出现的新范式，国外理论界对此一直持有争议，整体性治理理论受到了一些学者的批判，如胡德认为协同政府和整体性政府仅仅是传统的协作理论的一个新标签［15］，甚至连整体性治理理论的创始人希克斯也认为整体性治理并不是一个新鲜的东西［16］。

整体性治理理论可谓是较为新颖的理论，国内理论界对它的研究尚处于理论推介和实践运用的初步探讨阶段，但通过对国内整体性治理理论研究现状的梳理发现，相较于国外理论界对整体性治理理论的褒贬不一，国内理论界整体性治理研究的相关学者多数对整体性治理理论持肯定态度，认为整体性治理是一种新型治理模式，具有很好的发展前景，并且将整体性治理理论这一分析工具运用到了诸多实践领域，甚至比西方理论界运用得还要广泛和深入。今后国内理论界对整体性治理的研究方向和研究重点，应该是在借鉴和批判国外整体性治理研究的基础上，结合中国具体的行政生态，提高整体性治理的理论研究深度，开创有中国特色的整体性治理研究。同时，结合实践领域的具体需要，进一步扩大整体性治理理论的运用范围，使该理论更好地服务于中国的改革实践。

三、公共危机治理研究述评：一个如火如荼的研究领域

公共危机接踵而至的社会现实不仅给政府治理敲响了警钟，也使公共危机治理问题迅速成为理论界的重要议题和研究焦点，特别是在2001年美国“9·11”事件和2003年中国“SARS”危机发生之后，在世界范围内掀起了公共危机治理研究的高潮，相关研究成果大量涌现，用“如火如荼”来形容当前理论界公共危机治理领域的研究现状可谓恰如其分。

（一）国外公共危机治理研究述评

作为西方政治学领域重要的研究内容，危机理论诞生初期的研究对象主要是政治危机，包括政治冲突、政府更替、政权更迭、政治制度变迁等。危机管理研究源于企业管理理论，它最早关注的领域是自然灾害的防治研究，这可以追溯到美国1803年实施的国会救灾法案。此后的一百多年中，危机管理研究主要集中在地震、洪涝、飓风、干旱、火灾等自然灾害的救助以及救助体制方面。20世纪60年代到90年代，自然灾害的频发引发对自然灾害相关专业技术领域的探索，危机管理开始重视从专业技术角度研究自然灾害的预警与救援，并逐渐转向从治理的角度研究突发事件，公共危机治理研究的范围扩大，涉及突发自然灾害时大规模疏散过程中的行为模式和社会支持系统、社区灾害紧急行动应对中市民组织的危机管理、突发灾害中社会角色的简化、灾难事件中大众传媒的研究等。这一时期，西方公共危机治理体系初步形成，公共危机治理理论正式作为一门独立学科出现在国际学术领域，并诞生了大量颇具影响力的理论著作，如艾理森（G·Allison，1962）的 《决策的本质》、乌里尔·罗森塔尔（Uriel Rosenthal，1989）的《应对危机：管理灾难、暴乱与恐怖主义》、劳伦斯·巴顿（Laurence Barton，1993）的《组织危机管理》、罗伯特·希斯（Robrt Heath，1998）的《危机管理》等，这些著作为当代公共危机治理理论的形成奠定了重要基础。

20世纪90年代以后，伴随世界经济和社会环境的日益复杂，西方公共危机治理研究的领域已比较广泛，主要集中在企业、国家、全球三个视域。对公共危机治理的研究主题基本上围绕灾害、危机、风险展开，并在此基础上分别衍生出综合减灾、危机管理和风险预警三种主要应对策略［17］。当前，西方公共危机治理研究的内容持续深入，主要从公共危机治理的理论框架、机制机理、技术手段等三个层面进行。在理论框架方面，英国学者迈克尔·里杰斯特（Michael Regester，1987）从危机预防和危机公关的角度构建了危机管理的理论框架，提出了著名的危机公关3T原则。美国学者劳伦斯·巴顿（Laurence Barton，1993）提出了一整套预测、预防、控制以及应对各类组织危机的方法和程序。米特罗夫（Mitroff，1994）提出了包括信号侦测、探测和预防、控制、恢复、学习阶段的危机管理五阶段模型。诺曼·R（Norman R.Augustine，1995）提出了避免、准备、确认、控制、解决和从危机中获利的危机管理六阶段模型。罗伯特·希斯（Robrt Heath，1998）提出了包含缩减力、预备力、反应力、恢复力的危机管理四阶段模型。在机制机理研究方面，埃弗利（Everly，2000）从心理学的角度研究危机管理机制。Mendncad重点对应急参与者的协调问题进行了研究，指出应在多元应急参与力量之间建立有效的协调机制［18］。Comfort在分析灾害、安全、灾害管理关系的基础上，指出政府的核心工作是保护公民避免遭受以突发事件为代表的各种危机事件的伤害［19］。在技术手段方面，当前众多国家建立了以多种科学计算为基础的危机处理模型和仿真系统，从而推动了公共危机治理走向科学化。其中：Subramania提出了从气象信息发布到信息获取的模型框架，在此基础上集成了各种应急决策工具［20］；Zografos等运用数学和计算机领域的相关知识提出了灾害应急响应模型，利用该模型可以为灾后快速响应和救援提供科学依据［21］；Radke等探讨了地理信息科学技术在应急管理中的运用，从而为应急管理提供了新的技术手段，提高了政府在一些突发事件中的科学决策水平和快速反应能力［22］。

（二）国内公共危机治理研究述评

国内理论界对公共危机治理的研究始于20世纪90年代。学者魏加宁在《管理世界》1994年第6期发表的《危机与危机管理》一文是目前可以检索到的最早研究公共危机治理的学术文章，该文对危机管理的产生背景、方法原则、决策机制等现代危机管理的核心内容进行了较为系统的阐述。许文惠、张成福（1998）合著的《危机状态下的政府管理》是国内最早的一部针对政府危机管理进行系统论述的著作，该书从行政学的视角比较了常态下和非常态下政府管理的不同特点，探讨了危机状态下政府管理应具备的特殊能力。需要指出的是，2003年以前中国的公共危机治理研究尚处于萌芽阶段，学者们的研究主要由个人兴趣驱动、以学术研究为主，相关研究成果数量较为有限，且研究内容集中在国外危机管理理论的引介以及部门应对、单项应对公共危机的应急管理方面，研究领域仅涉及自然灾害防治、安全生产管理等，缺乏对中国公共危机治理理论与实践的系统分析和具体分析。真正开启中国公共危机治理研究的是2001年美国“9·11”事件，尤其是2003年中国爆发的“SARS”危机成为国内公共危机治理研究的“分水岭”，引发了中国公共危机治理体系建设的研究热潮。此后，公共危机治理研究受到了国家层面和实践需求的强烈推动，加速了学者对公共危机治理理论与实践的探索，国内公共危机治理研究开始蓬勃发展，研究成果数量剧增，呈现“井喷”态势，且研究成果不仅具有学术性，更注重实践性。

目前，随着中国公共危机的日益频发以及国外公共危机治理理论的不断引入，学者们围绕自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各种类型的公共危机进行了深入探究。归纳起来，国内理论界公共危机治理研究主要涉及四个主题。第一，公共危机的概念、类型、性质、特征、诱因等通论类研究；第二，公共危机治理的主体、工具、机制、模式等专题类研究；第三，公共危机治理体系构建、典型案例的实践操作类研究；第四，公共危机治理的中外比较类研究。限于篇幅和研究重点，这四个方面的相关研究文献和主要观点本研究不再赘述。但需要特别指出的是，公共危机治理的体系构建是现阶段的研究重点，这也是公共危机治理研究的核心议题。围绕公共危机治理的体系构建，学者们从不同的视角进行了研究，归纳起来主要有五种基本观点。一是目前占主导地位的“制度论”，认为近年来中国公共危机治理效果欠佳的主要原因在于相关机制不健全、制度存在缺陷，主张建立与完善危机管理体系或机制，这是公共危机治理研究的制度分析路径；二是以薛澜、唐钧为代表的“经验论”，该论者从感性主义出发，通过借鉴国内外公共危机治理的经验教训来完善公共危机治理体系，这是公共危机治理研究的案例分析路径；三是以张成福为代表的“全面整合论”，该论者认为公共危机的有效治理不能依赖某一项资源、手段、主体、模式和策略，而应建立一个全面整合的公共危机治理体系来提高公共危机治理水平；四是“系统论”，该论者指出条块分割的政府体制是公共危机治理失灵的重要原因，同时批判了将公共危机治理泛政治化的思维模式，主张从系统整合的原理出发，构建以协调、合作为主要特征的公共危机治理系统；五是 “公共关系论”，该论者强调将公共关系学中的一些原则、方式、方法和策略运用到公共危机治理体系构建中［23］。

（三）公共危机治理研究小结

国外公共危机治理研究有着悠久的传统，已经建立起了比较完善的理论体系，研究范围已经非常广泛，研究方法也较为科学，不仅注重理论层面的学术探索，更加注重体制机制层面的实践探索，提出的公共危机治理策略也由封闭性的命令控制转为开放性的协作治理，其研究取向和研究趋势呈现以下特征。研究视角从单一学科视角（最初主要是政治学视角）变为多学科视角，研究主题从最初的政治危机扩展到各种类型的公共危机，研究目标开始转向建立整合的公共危机治理模式，研究重点由重视公共危机发生后的应急管理转向了公共危机整个生命周期的管理尤其是公共危机的根源分析与事前预警，研究方法从专注的个案观察演化为全面的系统思考，研究导向由立足本国实践研究转向具有国际视野的跨国比较研究。

国内理论界目前已经初步形成了公共危机治理研究的理论框架体系，众多学者从政治学、公共管理学、社会学、复杂系统科学等学科视角，围绕组织结构、决策机制、信息共享、沟通机制、媒体管理、公共关系、财政制度、民间组织、社会支持、法制建设等方面对公共危机治理展开了深入研究。但毕竟中国公共危机治理研究起步较晚，尚没有形成比较成熟的理论体系，存在着诸多不足，具体表现为：第一，实证研究不足。当前国内理论界对公共危机治理的研究重视宏观层面的研究，而具体的、微观的研究不多。研究大多只是应然层面的理论探究，而在具体操作的实然层面缺乏实证分析，尚没有提出具有较强可行性的对策建议。第二，跨学科研究不够。公共危机的复杂性特征决定了公共危机治理研究必须借助多学科的理论与方法。然而，当前中国公共危机治理研究主要从政治学和公共管理学等学科视角展开，严重制约了公共危机治理研究新领域的拓展和新研究方法的运用。第三，研究视野褊狭。当前国内理论界对公共危机治理的研究多从实践需要出发，强调应急管理的机制构建，导致公共危机治理研究缺乏战略视野，对潜在的公共危机风险关注不够，公共危机治理系统化研究不足。

四、公共危机整体性治理研究述评：一个方兴未艾的研究领域

整体性治理理论的提出对西方发达国家的政府改革实践带来了重大影响，依据整体性治理理论对政府进行整体性改革渐成趋势。目前，国外理论界将整体性治理理论广泛运用到了社会保障、高等教育、社会可持续发展、信息安全、公司治理等多个领域的治理研究之中。作为政府治理的重要领域，政府整体性变革趋势自然而然地推动了公共危机治理的整体性变革。虽然在国外理论界尚没有将整体性治理理论直接运用于公共危机治理的研究文献，但在国内理论界却出现了诸多与公共危机整体性治理直接或间接相关的研究成果。由于整体性治理理论与中国公共危机治理在治理理念、治理主体、治理结构、治理流程、治理手段等方面高度契合，因此，顺应后新公共管理时代政府整体性变革趋势，将整体性治理理论引入中国公共危机治理之中，以系统和整体的视角构建中国公共危机的整体性治理模式，成为中国公共危机治理领域一个重要的研究方向。

（一）没有直接提出但蕴含公共危机整体性治理思想的研究

目前，国内理论界明确提出对公共危机实施整体性治理的研究不多，但许多学者的研究成果已经孕育了对公共危机进行整体性治理的思想，这些研究成果主要涉及公共危机治理主体多元化、区域合作、应急联动、资源整合、流程再造等主题。张成福早在2003年就借鉴先进国家危机管理的经验，主张中国应建立一个全面整合的危机管理体系以提升政府和社会的危机管理能力，该体系是建立在各种资源支持基础上的全过程、全面风险、整合组织和社会协作的危机管理［24］。高小平针对当前突发事件日趋多样化、复合化的特点，指出建立高度组织化的现代应急管理体系势在必行，而改革的主要思路就是提高政府应急管理体制的综合化程度［25］。张立荣、冷向明指出目前中国公共危机管理体系由于“条条”与“块块”分割等原因难以形成整体的协同效应，并基于协同理论提出构建公共危机协同治理模式，该模式既要强化危机管理过程中中央政府的权威，又要保证职能机构的分权运作，同时调动企业组织、非政府组织以及公民个人等多元社会力量协同应对［26］。刘霞等指出当前中国危机应对是“管理”而非“治理”，需要构建由公共部门、非政府组织、私营部门、社区为单元的公民个人及家庭、国际组织为全主体，针对全危险要素进行全阶段应急管理的公共危机治理网络［27］。姚尚建指出中国当前的组织结构与功能设置远远不能满足区域公共危机治理的价值与工具需求，必须建立政府、国家和社会的公共危机治理联合反应机制［28］。张康之指出在危机管理过程中，一定要贯彻系统整合的思想：对于管理对象，危机管理要能够调整、覆盖各类公共危机，体现协调、合作的思想，避免水平方向的碎片化；在应对层次上，危机管理要建立不同层级政府、组织之间的合作机制，避免垂直方向的碎片化［29］。金太军指出要克服当前的危机管理失灵，需要树立 “公共利益”至上的现代公共危机治理理念、构建“网络式”区域公共管理体制、引入“协作”治理体系等［30］。杨龙、郑春勇通过大量案例论证了地方政府通过合作应对和处理区域性公共危机可以克服当前中国公共危机治理碎片化的缺陷，提出了区域性公共危机处理中地方政府合作的四种机制和三种模式，以及危机处理不同阶段的政府责任和适宜采用的合作模式［31］。韩志明认为中国社会频发的“闹大”现象深刻反映了治理体系的碎片化问题，包括公民之间、公民与政府之间、政府内部的关系断裂，要想从根本上解决“闹大”现象，只有建立制度化的整合机制，以促进公民之间、公民与政府之间以及政府体系内部各要素的整合［32］。杨志军提出城市公共危机治理模式需要实现从传统管理到现代治理的转变，建立“自治、共治、公治”并行的现代公共危机治理模式，该模式的构建需要打造一个全主体参与、全要素剖析、全过程应对的公共危机治理平台［33］。王刚在分析了公共危机跨界特征的基础上主张构建公共危机治理多元主体的联动合作机制［34］。刘玮从治理主体层面构建了公共危机治理网络模型，并对这种网状治理结构在公共危机中的构建和应用进行了分析［35］。以上这些观点和主张都体现了对公共危机进行整体性治理的思想，为其他学者开展公共危机整体性治理研究提供了思想启迪和研究基础。

（二）明确将整体性治理理论运用于公共危机治理的研究

刘超最早将整体性治理理论直接运用于公共危机治理的研究之中，他明确指出中国地方公共危机治理中存在严重的碎片化问题，而整体性治理理论与地方公共危机治理具有很强的契合性，并提出了构建整体性公共危机治理体系的具体策略［36］。郭雪松、朱正威提出当前中国跨域危机治理中存在“碎片化”问题，他们以组织间网络视角在应急管理组织层面对“碎片化”成因进行了分析，并结合具体案例对跨域危机的整体性治理问题进行了阐释，最后构建了跨域危机治理网络分析模型，探讨了跨域危机整体性治理的实现策略［37］。赵军锋、金太军对中国突发事件应急管理创新进行了探讨，提出应借鉴整体性治理理论，以政府协调为中心构建突发事件政府协调治理模式［38］。张玉磊认为当前中国公共危机治理在理念、主体、结构、环节、手段等方面均存在碎片化问题，需要运用整体性治理进行整合［39］。鲍芳修指出整体性治理对城市政府危机管理具有很强的适用性，而要实现城市政府危机的整体性治理，需要从治理理念、组织结构、运行机制和公私伙伴关系等方面进行全方位改革［40］。姚尚建指出中国的各级政府在社会暴力的蔓延中被碎片化了，进而形成了整体性的公民社会与分散化的政府对立的错觉，必须通过构建整体政府，以整体性的政府行为来化解社会暴力［41］。陶鹏、童星将整体性治理理论运用于灾害公共预警研究，指出中国灾害公共预警管理模式的碎片化倾向严重，而整合模式为灾害公共预警走向有效管理提供了基本发展框架，并提出通过灾害公共预警管理过程、价值目标、预警决策、应急系统的整合优化来变革当前灾害公共预警碎片化管理模式［42］。彭纪文、赵宇提出整体性治理应成为非常规突发事件应急管理的新模式，系统阐述了非常规突发事件整体性治理模式具有导向的公共服务性、运行原则的整合性、管理理念的整体性、组织形态的网络化、管理工具的多样化等特征，并指出其体系框架主要包括应急指挥、应急处置、应急支持和应急恢复四个子系统［43］。祝天智分析了中国农村征地冲突治理中存在的碎片化治理困境，主张对农村征地冲突实行整体性治理，而要实现整体性治理的目标需要从环境营造、主体整合、法制保障、机制建设等方面入手［44］。盛明科、郭群英在分析中国公共突发事件联动应急中的部门利益梗阻生成机制和深层原因的基础上，指出整体性治理与当前公共突发事件联动应急中的部门利益梗阻的治理高度契合，并从整体性治理的视角提出了治理对策［45］。武俊伟、方堃指出要克服地方政府的维稳困境，必须引入整体性治理的策略推动地方政府维稳机制变革，建立跨主体机制、跨区域机制和跨部门机制有机协同的网络化维稳治理体系，搭建公共危机整体性治理的“立方锥”［46］。韦彬从理念和文化的独特视角审视了中国跨域公共危机治理中的碎片化现象，并运用整体性治理理论对跨域公共危机的治理理念和文化进行了整体性建构［47］。徐元善、金华认为我国跨界危机治理过程的碎片化怪相导致跨界运作机制瘫痪，而整体性治理无论在价值意义还是工具意义上都高度契合跨界公共危机治理碎片化的逻辑修正［48］。

（三）公共危机整体性治理研究小结

随着公共危机治理研究的深化，无论是从国际经验的参照看，还是从中国现实的需要看，公共危机治理都不能再遵循以往“单一主体”“头疼医头”“各自为政”的碎片化治理模式了，需要全面整合的管理战略。作为对传统公共行政和新公共管理改革过程中产生的碎片化问题的战略性回应，以协调、整合为核心内容的整体性治理理论，为克服当前我国公共危机治理的碎片化困境提供了一条较为切实可行的路径。于是，将整体性治理理论引入公共危机治理研究之中，构建公共危机的整体性治理模式成为国内理论界研究的一个焦点。但需要指出的是，国内理论界对公共危机整体性治理的研究才刚刚起步，虽然涌现了一些研究成果，但这些研究成果缺乏系统性和学理性：虽然指出了当前中国公共危机治理存在碎片化困境，但缺乏对公共危机治理碎片化形成机理的深刻分析；虽然指出了整体性治理理论是克服当前中国公共危机治理碎片化的有效工具，整体性治理应该成为中国公共危机治理的模式选择，但对公共危机整体性治理模式的基本特征、运行机制、体系结构缺乏系统解析；虽然提出了公共危机整体性治理模式的构建策略，但这些构建策略过于宏观，缺乏实证研究和案例研究，这些所谓的策略或路径缺乏权威性和实效性。因此，公共危机整体性治理作为一个尚未成熟的研究领域，为后续研究留下了较大的开拓空间。

［1］高小平，刘一弘.我国应急管理研究述评（下）［J］.中国行政管理，2009（9）：19-22.

［2］张玉磊.整体性治理理论概述：一种新的公共治理范式［J］.中共杭州市委党校学报，2015（5）：54-60.

［3］CHRISTOPHERPOLLIT.Joined-upgovernment:a survey［J］.Political Studies Review,2003(1):34-39.

［4］NDREN DI MAIO.Move“foined-up government”from theory to realit［J］.Industry Research.2004(20):2-4.

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【责任编辑 何 潇】

Research Review on Holistic Governance and its Application in the Field of Public Crisis Governance

ZHANG Yulei
（School of Law and Politics and Public Administration,Huaiyin Normal University,Huai'an,223001）

With the increase of complexity,uncertainty and trans-boundary of public crisis,there is an urgent need for an innovation and breakthrough of theoretical tool and research method to deepen the research on public crisis governance.The holistic governance theory originating from late 1990s provides a new research perspective and analysis tool for the research on public crisis governance, which formed a new research field of holistic governance of public crisis.This paper reviews the research status of holistic governance of public crisis on the basis of reviewing holistic governance theory and the research status of public crisis governance.Hopefully,it can enrich the theoretical system and offer beneficial enlightenment to promote the level of public crisis governance in China.

Public Administration,Public Crisis,Crisis Governance,Holistic Governance,Holistic Governance of Public Crisis

D035

A

1674-6511（2016）01-0055-08

2015-10-24

国家社会科学基金重大项目（13&ZD039）；江苏省社会科学基金青年项目（15ZZC004）。

张玉磊（1982-），男，河南延津人，淮阴师范学院法律政治与公共管理学院讲师，公共管理系主任，博士。研究方向：公共管理创新与危机管理，社会治理与社会稳定风险评估。