为了民族的探索——陕甘宁边区20世纪40年代初期的盐政

程 金 良

(渭南师范学院 秦东教师教育协同创新中心，陕西 渭南 714099)



为了民族的探索
——陕甘宁边区20世纪40年代初期的盐政

程 金 良

(渭南师范学院 秦东教师教育协同创新中心，陕西 渭南 714099)

摘要：1940年关系民族存亡的抗日战争进入最艰难时期。作为党中央和中央军委所在地及八路军、新四军和敌后抗日根据地的战略总后方的陕甘宁边区，面临严峻经济困难，如何解决困难，直接关系着边区存亡与抗战的胜败，以至民族危亡。中共西北局、党中央敏锐地将发展盐业作为解决困难的主要途径。食盐生产军民结合，运输“官督民运”，销售统销，正确地解决了盐运思想分歧，并取得了良好效果。在盐政方面实施的一系列政策，是党在盐政领域的卓越实践，体现了初始形态新民主主义国家经济职能作用。

关键词：民族危亡；陕甘宁边区；中共西北局；盐政

一、国民党政府的经济封锁与西北局盐政改革决策

在抗日战争进入最困难的特殊历史时期，国民党政府停发八路军和新四军军饷,并且对陕甘宁边区进行军事包围和经济封锁。同时随着边区非生产人口的不断增加，也使财政支出迅速增大；自然灾害频发，导致生产状况恶化，收入剧减。于是，边区财政供给出现严重不足，1941年财政亏空567.2万元。[2]48毛泽东曾说:“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。”“我们的困难真是大极了。”为了克服困难，坚持抗战，必须发展边区经济，而发展经济的突破口则是食盐贸易。

西北局和边区政府认为食盐贸易是增加财政收入、平衡进出口的最主要的手段。边区食盐资源丰富，它与皮毛、甘草并成为“三边”三宝。边区产盐区主要分布在三边分区的盐池、定边、靖边等县。其中，盐池、定边县有四大盐池：老池、苟池、烂泥池、莲花池，总面积4017.74亩，[3]储量丰富。食盐生产是陕甘宁边区的主要传统产业，它与人民群众生存生活密切相关。1942年2月，毛泽东在陕甘宁边区高干会议上说：“盐不仅能平衡出口、稳定金融、调节物价，更是边区巨大的财富。很大一部分人民，赖盐以交换外货。相当大的一部分军队及工作人员，赖盐以维持生活或补助生活。”抗日战争时期，陕甘宁边区政府的财政收入主要依靠农业税、工商业税、盐税和公盐代金等。其中，盐税是边区财政收入的主要来源之一。边区食盐贸易收入1937年0.2万元，1941年37.2万元，1945年高达17818.7万元。[4]3671941年公盐代金占边区年财政收入的27.73%[3]。同时，食盐输出也是换取边区所需要布匹、药品的最重要渠道。

因此，盐务管理工作就显得很重要。抗战前，边区对盐务管理主要实行就场征税政策。中华苏维埃共和国在中央国民经济贸易局下设有西北税务总局及其分税务机构，负责包括盐税等各种税务的征收。1939年6月，中央国民经济贸易局决定将国民经济贸易局移交边区政府财政厅兼管盐务和税收工作。1940年1月，边区政府将盐务委托给中央军委后勤部门管理，其职责仅为征税。

边区食盐产销长期处于自发状态，导致食盐产销未能充分发挥其在边区财政经济中的应有作用，甚至对边区进出口平衡和金融稳定产生不利影响。一方面，食盐生产的产量受劳动力短缺、生产工具简陋、自然气候、战乱等因素的影响，生产极不稳定，产量较低；另一方面，食盐销售实行自由贸易制度，缺乏强有力的组织管理力量。食盐的运输、销售基本上处于无组织的无序状态，主要是盐民自产、自运、自销。因此，食盐每年的运销数量很小，而且食盐销售外汇所换取的物资由分散经营的公司操纵转卖，没有对边区财政经济产生比较大的供给作用，甚至对边区贸易进出口平衡和物价稳定产生消极影响。边区盐业的发展由于受多种因素影响，使得食盐的产、运、销量一直难以走出低水平状态。

由于日本侵华战争规模的扩大，我国的盐业生产受到严重冲击。盛产海盐的东南沿海地区相继成为沦陷区，海盐供应基本断绝。晋盐、淮盐产区成为交战区，食盐生产基本停止。宁夏食盐产量过低，供不应求。青海湖盐、川盐路途遥远艰险，运输困难，运力不济。结果导致全国食盐供应短缺，出现盐荒。这些因素为边区扩大食盐的产销提供了契机。

中共中央西北局基于对以上因素的综合研究分析，认为边区食盐资源储藏丰富，并在边区财政经济中占有重要地位，但由于食盐产运销管理体制等因素的影响，食盐贸易在改善边区财政经济状况的作用与贡献方面还有更大的潜力可挖。因此，要发展边区经济，平衡进出口贸易，改善财政经济状况，必须对食盐的生产、运输、销售等环节实施新的管理措施与政策，对食盐的管理体制进行改革。

二、西北局对食盐产运销管理的实践探索

自1941年1月起，中共西北局把组织食盐的产运销工作，作为发展边区经济、克服财政困难的极其重要的工作，并且是“边区党与人民当前迫切的中心任务”。[5]4中共西北局先后5次发布关于边区盐政管理方面的文件，提出了系统改革政策与措施。

其一，食盐的生产实行军民结合。为了发展经济，扩大生产，解决盐业生产人力不足的问题，实行“以军队生产为主，盐民产盐为辅”的政策。成立盐务管理委员会，组织成立产盐小组，下达生产指标。1941年，中共西北局组织动员三五九旅直属队等8个单位共2850多人参加食盐生产。[6]99军队人员的大量参与直接促进了食盐生产的发展，当年边区食盐产量达到60多万驮*陕北民间对食盐的计量单位，每驮150市斤。，创历史最高年产量的2倍多。军队参与食盐生产，给盐业生产带来了活力，解决了生产人员不足、盐产量长期处于低水平的问题，直接促进了边区食盐产量的提高。

日前，中国无机盐工业协会钾盐钾肥分会会长，青海盐湖工业股份有限公司党委书记、董事长王兴富表示，此次会议的成功举办，对于巩固扩大中国改革开放40周年和我国钾肥工业发展60年的成果，对于推进盐湖资源进行有效的综合利用、充分发展循环经济，对于打造具有新产业特点的无机盐化工生产基地、促进世界钾盐钾肥行业高质量发展，都具有重大而深远的意义。

其二，实行军事化的“官督民运”的食盐运输政策。食盐生产队伍的扩大极大地提高了食盐的产量。为了把边区生产的大量食盐尽快尽好地运出边区销售，用来换取边区军民急需的生活、工作用品，或者大量的法币，以解决边区物品供给困难，缓解边区财政供给的压力，进而实现财政收支平衡；同时，扭转边区长期以来对外贸易的入超局面，力争实现进出口的基本平衡和边区财政经济形势的好转。但原有的食盐运输力量远远不能满足外销食盐的需要。因此，解决食盐的运输问题就显得十分重要，中共西北局及时提出并坚决实行“官督民运”政策。1941年新年伊始，在如何拥护边币、平抑物价的问题上，西北局和边区政府明确提出动员边区全体人民，“目前尤其是应按计划争取大量运销食盐，以边区的土产和食盐，去换入必要的物品与法币，以此达到边区出入口的平衡，以至争取出超”[7]343的目的。中共西北局通过对边区财政经济工作进行全面深入考察，进一步认识到“食盐是边区对外贸易的台柱，约占正项出口的半数到三分之二”[8]197。5月18日作出《关于运销食盐的决定》，决定申明盐业“关系到边区的生死存亡”的地位与作用，将运盐工作作为党政军工作的“中心任务”。指出：“目前组织全边区人民驮盐运动，成为我们边区党与人民当前迫切的中心任务”。[5]4由此提出并实施军事化的“官督民运”食盐运输政策。号召“每个党员都要去运盐”，“所有党员尤其是干部不仅是必须亲自参加运盐，而且必须成为运销食盐全部工作过程中群众的模范和领导者”。[7]346-347为了有组织地、切实地做好工作，边区自乡以上成立食盐运销委员会。边区运销委员会由中共西北局书记高岗亲任主任，高自立为副主任，肖劲光、叶季壮、朱理治为委员，军队负责人习仲勋、阎红彦、王维舟、贺晋年、王震等人担任各路运销司令。县、区、乡、村成立食盐运销委员会，同时成立运输队，运销委员会与运盐队实行一套人马，全力促进盐运工作的展开。县组织运盐总队，县委书记或县长为总队长；区组织运盐大队，区委书记或区长为大队长；乡组织运盐小队，支书或乡长为小队长；行政村组织运盐小组，党小组组长或行政村主任为小组长。这种党政军合力的军事化运盐模式，推进运盐工作大规模开展，大大提高运盐工作效率。

其三，正确解决盐业运销的思想认识分歧。军事化的“官督民运”的食盐运销政策有力地保证了边区财经工作，但同时也不可避免地给边区干部群众带来工作压力和利益影响。如何正确看待工作压力和利益影响，关系到对边区盐政政策认识和执行，关系到妥善处理边区财经问题与干部群众压力、利益关系问题，以至妥善处理边区财经工作与为人民服务宗旨问题。一系列问题之关键是什么？是边区财经问题！保证边区财经工作持续运行是底线！历史地看，中共西北局的军事化“官督民运”的食盐运销政策，是切实有力的，给干部群众带来“工作压力”和“利益影响”是必然的，但是为了边区，为了党中央，为了边区人民、解放区人民，为了党中央领导的军队和抗日战争的胜利，干部的“工作压力”和群众“利益影响”是完全可以承受的。边区干部群众，特别是处在决策层的领导，考虑、争论、研究“官督民运”的食盐运销政策，也是自然的、必要的。《华定池盐运销研究》认为：“盐的运销应由政府管理，实行自由贸易，即使有强制，也应以政治动员和群众压力为限，不应把运盐变成军事性质的。”[1]138农民群众参与运盐“十分之九的利益归运盐的人民，十分之一的利益归政府”[9]693。争论的出发点是为了减轻人民群众的负担。但在边区财政困难的特殊时期，中共西北局以解决财政困难、稳定边区财经秩序为出发点，更是必需的。非常时期就应有非常措施！于是，毛泽东“以很大的精力来解决双方的矛盾”，分析争论，统一认识，维护“现行的政策”。[1]141毛泽东在1941年8月6日写给边区政府领导的信中指出：“边区财经问题的决定点有二：一是发展经济，二是平衡出入口”，盐的外销是“达到出入口平衡之唯一的或最主要的办法”。“只要能年输三十万驮出境，换取三千万(以每驮法币百元计)棉、布进来，即算平衡了出入口”。[10]141毛泽东于8月13日就陕甘宁边区财政经济问题发表谈话时强调指出：“现在采用组织人民运盐的官督民运办法，是平衡出入口的好办法。”[10]192作为中共最高领导人的毛泽东，以科学的分析，肯定现行政策措施，促进了认识的统一。“边区政府也专门发出训令，要求各级政府必须坚决地、毫不犹豫地完成运盐任务”。[1]141中共西北局也认真汲取各方面的意见、建议，及时纠正运盐工作中出现的具体问题与不足，1941年6月11日的第一号运盐通知对运盐的步骤、方法等问题，进一步做出具体细致的要求。8月10日再次调整边区食盐自由贸易；外销采取盐场收购、统一外销政策。中共西北局、边区政府于10月14日召开专员县长联席会议，报告运盐检查情况并再次强调“运盐是边区目前第一等重要工作，干部认不清楚这点，就缺少信心，不认真对民众解释，是运盐的极大障碍”[8]49。中共西北局于12月22日，向各级党委发出关于冬季运盐工作的指示信再次提出新的要求。

实践证明，“官督民运”取得了良好的工作效果。运盐只要“组织得好，牲口好，派出的人有经验，都赚了钱”[10]115，即“运盐是有钱赚的，赔本是例外”[8]46。在中共西北局和边区政府的组织下，不同形式的运盐队伍应运而生，从而形成党政军合力、干部带头、群众踊跃参与的强大运盐队伍。1941年运盐队人员达4000余人，有牲口26000多头，运盐29万驮。基本上完成了每年运销食盐的任务。食盐运输工作的切实、有效进行，为平衡边区进出口贸易发挥了重要的历史作用。

三、西北局盐政管理政策的完善与发展

在探索实施非常时期食盐产运销政府措施进程中，难免遇到比一般情况下更多的问题，诸多问题在经济封锁条件下更易发生、更多表现、更难解决。这固然使得中共西北局和边区政府以至党中央关于盐业管理的路径措施与政策更为艰辛，但这也更使党对盐政的早期实践探索更为珍贵与卓越！

1941年，食盐政策的调整和一系列新措施的实施促进了边区盐业的大发展，但同时出现的诸如食盐质量下降、食盐走私、资金不足、影响农业生产等问题，促使中共西北局和边区政府组织人员深入盐业诸环节调查研究，逐渐完善各项政策。

其一，食盐生产问题与政策。军队和非专业人员加入产盐队伍，解决了产盐劳动力不足的问题，扩大了生产规模，提高了盐产量。但由于生产经验不足、方法简陋、工具落后，随之出现食盐质量参差不齐，质量比较差的食盐销售不畅，产品积压等问题。为了有效解决这些问题，1942年后，把食盐生产政策调整为“民产为主，军队为辅”，实行按计划生产。中共西北局和边区政府鼓励支持群众投入食盐生产，诸如：1942年边区政府发放无息盐业贷款10.3万元，扶持贫困盐民；指导盐民组织盐业合作社、变工队，优待安置部分移民到盐区落户，以便调济劳动力；改良推广打盐新工具；改善运输条件，修筑道路等等。这些政策措施的实行极大地稳定了生产食盐的劳动力，也提高了盐的产量与质量。

其二，食盐运输问题与政策。群众性的大规模运盐行动，是非常时期的非常之举，特别是由于八路军的回防，运输问题又成为制约食盐销售的一个重要因素。为解决这些问题，西北局、边区政府组织民众成立形式多样的运输组织。其主要形式有三种：第一种为公私合作社运输队。按照公私两利的原则，实行公私合作，公股少私股多，鼓励更多群众参与合作，组成专业运输队。入社群众以资金、牲口、车辆、粮食、草料等认缴社股。利润分配根据入股与经营情况分别按“三七入股，二八分红，或四六入股，对半分红”[8]178。第二种为群众运输队。即几家农户组成合伙组队，自行调剂，剩余劳力赶脚运盐，为政府提供有偿服务。按人算工钱，盈利均分，舍本平摊共担，经济独立。第三种为部队、机关运输队。其中第一、第二种这是政府专门组织的运输队，也是运盐的主要力量，而部队、机关运盐力量则是作为一种补充。这些措施的实施改变了食盐运输散兵游勇的状态，使盐运走向规模化、组织化、常态化。

其三，食盐销售问题与政策。制定实施食盐贸易的统销政策。在此之前对食盐的销售采取指定销售政策，即允许公营机构和私人店铺运盐除卖给指定的盐业公司外，还可以换回边区军民生活必需品或在将法币按牌价上缴政府银行的条件下，自行运出边区外卖。这种政策的实施虽然扩大了食盐的销售量，但却发现许多盐商把盐卖出后，将换进的法币的很少一部分交给政府银行，而将大部分据为己有，即成了变相的走私，甚至出现了投机倒把、黑市交易、大量物资被私人掌握、外汇不上缴政府银行等问题。这些对边区军民生活的物资供给、市场的稳定、政府的财政收入等方面产生了一些消极作用。因此，中共西北局和边区政府决定实施食盐贸易统销政策。中共西北局于1941年10月14日，再次发布的《关于统销食盐问题的补充指示》明确规定：“今后老百姓运盐不准自行出卖，必须一律卖给盐业公司；盐业公司收买老百姓食盐，必须照顾到黑市价格适当提高盐价，务使老百姓运盐有利可图。”[7]3521942年9月，边区政府成立盐业公司，专门从事食盐的对外统销业务。[11]132同时，在边区保安处领导下，统一缉私，坚决打击走私行为，保障食盐统销政策的顺利实施。

在实施食盐统销政策的过程中，难免产生了一些错误言行。如盐业机关某些干部缺乏群众观点，不照顾群众利益，单纯从财政观点出发，采用一些卑鄙的手段，如压低食盐品质、低价买进高价卖出等方式，损害群众利益，来增加财政收入；用官僚主义态度对待群众；一些盐业干部不采纳群众正确建议，拒绝改进工作中的错误；部分盐业部门干部借食盐运销工作中的缺点不足和群众的不满情绪，非难食盐统销政策，甚至要求取消食盐统销政策。对于上述种种现象，中共西北局于1943年7月23日下发《关于改进食盐统销的指示》，强调指出：“食盐统销必须依靠群众，要发动群众积极运盐，又必须给群众一定的利益”，[7]348妥善解决和反对不顾群众利益和单纯的财政观点。强调：“统销食盐，必须依靠地方党政领导”，[7]350纠正不接受党政领导，闹独立，影响食盐统销政策的实施的行为。强调“食盐统销是指对外贸易而言，对边区境内人民日常需用的食盐，则采取自由买卖的原则”[7]350，坚决反对把统销政策扩展于区内的做法。边区政府也先后颁布《陕甘宁边区食盐专卖条例》《食盐对外专卖纲要》《管理食盐进出口办法》《食盐专卖票发行办法》等一系列法规，为食盐专卖提供了法律依据。这一系列举措，有效地保障了食盐统销政策的顺利贯彻执行。实行食盐统销政策，极大地发挥了食盐贸易在平衡进出口贸易和改善边区财经困难状况的作用。

四、西北局早期盐政实践探索的历史贡献

20世纪40年代初，党的盐政举措与探索，极大地解放了生产力，促进了边区经济的发展，不仅对扭转边区财政的严重困难做出了切实巨大的贡献，而且在一定意义上，是党的经济建设经验的宝贵积累，对于抗日战争根据地建设、解放区建设以及新中国经济建设，作出了历史性的重要贡献。更重要的是，边区的盐政实践，成为党对盐政以至财经工作的早期卓越探索。

其一，边区的盐政实践，是边区新民主主义经济建设的重要组成部分，是毛泽东新民主主义经济思想的生动实践。它体现了初始形态的新民主主义国家经济职能，凸显出边区政府通过政府部门指导和干预经济活动的能力。如盐矿产收归为公有，组织军队参与食盐生产、运销，安置移民从事食盐生产、运输，发放盐业无息贷款，指导成立变工队、运输合作社，制定盐业生产计划。首创国家资本主义，公私合营的形式——食盐运输合作社。

其二，边区的盐政实践，解放了盐业生产力，促进了边区经济的发展，增加了政府的财政收入。盐税成为边区政府财政收入的主要来源。1941年前边区食盐的产量，因是自由产销而无法统计。由于受劳动力、自然条件和生产技术的限制，边区食盐的产量比较低，据估计也不会超过每年30万驮。1941年食盐产量剧增到70余万驮，为历史最高年产量的2倍多。通过食盐销售，政府获得的盐税收入迅速增加。据统计，1937—1945年盐税在边区工商业税收占的比例多数年份在50%～60%。边区政府所收缴的盐税在1937年近0.2万元，而到了1945年则高达17818.7万元,[2]367可见盐税成为边区财政收入的主要来源之一。

其三，边区的盐政实践，推动了食盐的出口贸易，提升了边区的后勤保障能力。对边区财政收支平衡、进出口平衡发挥了无可替代的作用。据统计，1941年生产食盐60多万驮，除去边区军民的生活食用外，其余绝大部分用于出口。1941年运销食盐量大幅上升，“从1940年的23万驮增至近30万驮”，[1]141以换取法币或边区急需的药品和棉布。据统计资料显示：1943年陕甘宁边区进出口盐的价值及其占出口货物总价值的62.32%，1944年则占64.5%。[4]64-67边区食盐出口量的增长，不仅改变了边区贸易入超的不利局面，还扩大了边区的贸易顺差，也有力提升了抗日战争总后方党政军机关和边区军民的供给保障能力。

其四，边区的盐政实践，对打破封锁、稳定物价起到重要作用。抗日战争爆发后的陕甘宁边区，一直处在国民党的军事包围和经济封锁之中，特别是在“皖南事变”后，边区财政经济状况处于极端的困难境地。进行抗战所需要的战略物资以及边区军民生活所需的基本日用品的供应发生了非常严重的困难。而扩大食盐的产销则成为打破封锁的主要武器。食盐的外销不仅换回了巨额的法币，而且换回了大量物资。据不完全统计，从盐业公司成立到1942年10月，通过食盐外销获得法币4800万元，土布20000匹以上。[12]食盐统销政策的实施，不仅极大地增强了边区满足抗战和军民生活物资的保障能力，而且对稳定边区物价、稳定社会秩序和安定人心也产生了积极作用。

其五，边区的盐政实践，增加了人民群众的经济收入。通过调整食盐生产、销售等方面的政策，极大地提高了食盐的产出能力，食盐产销量急剧增加。除一小部分用于边区军民食用外，大部分用来外销。根据政府规定，从事食盐生产、运销的盐户、脚户所获得的利润除上缴一部分给政府以外，其余归群众所有，仅食盐运销一项“可增加边区人民二三万元的收入”。[4]283这样也就增加了人民群众的经济收入，提高了他们的生活水平。可见，中共西北局盐政探索实践，做到了维护群众利益这个根本。至于盐业管理探索进程中出现的一些具体问题，有伤群众感情，有损群众利益、给工作带来压力等，是不可避免的，更重要的是，解决得好，效果好，这也是必然的。

参考文献：

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[4] 陕甘宁边区财政经济史材料写组，陕西档案馆.抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编(第四编)[M].西安：陕西人民出版社，1981.

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[12] 庆阳档案馆.边区人民运输合作社组织办法大纲[Z].陕甘宁边区政府档案卷.

【责任编辑曹静】

An Exploration for the Nation—The Salt Administration in the Shaan-Gan-Ning Border Region in the Early 1940s

CHENG Jin-liang

(Qindong Teachers Education Collaborative Innovation Center,Weinan Normal University,Weinan 714099,China)

Abstract:The survival of China came to the most difficult times in the year 1940 during the Anti-Japanese War.The Shaan-Gan-Ning border region,as the location of the Central Committee of the Party,the Central Military Commission,the Eighth Route Army,the New Fourth Army and the anti-Japanese base,was faced with serious economic difficulties.How to solve the difficulties became the key to the survival of China and key to win the Anti-Japanese War.The Northwest Bureau of the CPC and the Central Committee of the Party wisely took the development of salt as the main way to solve the difficulties.Salt production was put in a way of civil-military integration,the transportation was under the inspection of the government,and sales of the salt was monopoly.The correct solving of salt ideological differences achieved good results.The policies carried out by the salt administration were the excellent practice in the field of salt administration,which embodied the economic role of the initial form of a new-democratic nation.

Key words:national peril;Shaan-Gan-Ning Border Region;Northwest Bureau of the CPC;salt administration

中图分类号：K269

文献标志码：A

文章编号：1009-5128(2016)10-0005-06

收稿日期：2016-03-10

基金项目：陕西省教育厅人文社科专项项目：秦东早期马克思主义大众化研究(15JK1249)

作者简介：程金良(1962—)，男，陕西渭南人，渭南师范学院秦东教师教育协同创新中心副教授，主要从事中国近现代史和地方党史研究。

【中共党史研究】