派驻乡镇检察室常态化发展的思考

梁保年

(广西梧州市人民检察院，广西 梧州 543002)

派驻乡镇检察室常态化发展的思考

梁保年

(广西梧州市人民检察院，广西 梧州 543002)

派驻乡镇检察室常态化发展有主观、制度、履职等主要障碍。主因是国家立法和司法解释相对滞后，对派驻检察室的职能定位解读不一，目标管理不到位。应加快制定和完善相关的法律法规，加快运行、评价体系建设，推进司法改革和实行由主任检察官统领派驻乡镇检察室的办案责任制。

派驻；乡镇检察室；实体化；常态化；法治

全面依法治国，重在治理公权力，即是把权力关进制度的笼子里，实现权力行使的规范和法治。近年来，各地检察机关派驻乡镇检察室建设步入“快车道”，成绩斐然。但总体而言，派驻乡镇检察室常态化发展仍存在不少障碍，一定程度上影响实现该制度设计的初衷。因此，探讨运用法治思维和法治方式寻求解决派驻乡镇检察室常态化发展的障碍，对推动国家治理现代化具有重要的现实意义。

一、派驻乡镇检察室常态化的主要障碍

“常态”，是指正常的状态；“常态化”，即趋向正常或趋近于合情合理的良性状态。所谓“派驻乡镇检察室常态化”，是指通过运用法治的思维和方式，使派驻乡镇检察室在实体挂牌后，能正向实现从低级、简单向常态、有为目标转型的整个过程和良性状态。可见，作为人民检察院授权在一个以上乡镇辖区履行职责的常设性工作机构，派驻乡镇检察室的常态化，理应包括机构人员常态化、用房设施常态化、职责履行常态化、驻地办公常态化等特定内涵。理性认识这些内涵要求，才能有效推动派驻乡镇检察室常态化发展，实现权力行使的规范和法治。

(一)主观障碍

就是对派驻乡镇检察室的常态化，即对上述特定内涵的认识出现一定偏差，以至在主观上努力不够，派驻工作滞后于实际布局需要。如2011年，根据检察工作实际需要，和考虑到与人民法院中心法庭相对应，某市共布局规划在15个中心乡镇设置派驻乡镇检察室。目前，已正式挂牌9个。但至今，尚有6个未实际挂牌，主观努力和实际执行落实均有不足，没能形成派驻乡镇检察室对所有乡镇的“全覆盖”。

(二)制度障碍

即是有关派驻乡镇检察室的现行法律和规定仍存在一定的缺陷，难以执行。主要有以下几个方面。

1．设立的法律依据不足。现《人民检察院组织法》(下称《组织法》)规定，人民检察院经人大常委会批准，可在特定区域设置“派驻检察院”。但该《组织法》并没明确规定是否可以设立“派驻检察室”。目前，各地派驻乡镇检察室实体化的直接依据，仍是最高人民检察院1993年出台的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》(下称《工作条例》)。因此，有专家、学者认为，派驻乡镇检察室设置没有法律上的依据，只是“内部规定”中有依据。

2．职能定位还不够明确。《组织法》对派驻检察室的职能定位也不明。实践中，不少派驻乡镇检察室习惯定位为“窗口”(或称“辅助机构”)，仅被赋予接待、宣传和接受信访等职能，办案线索一般需交付派出院内设机构处理，检察室并无独立的办案权力。这导致派驻乡镇检察室长期“无案可办”。

3．实体化起步及发展艰难。设立派驻乡镇检察室，涉及机构审批、人员任命，还涉及机构级别、入编职数以及办公场所、经费渠道等重大问题，情况很是复杂。如机构入编、人员职数和级别一般需市级编办审批，经费则由县(区)财政根据当地可支配财力予以安排。至于办公用房，还要看地方党委、政府和驻地乡镇的实际支持能力。这客观存在的不同制约，导致派驻乡镇检察室实体化起步及发展步履艰难。

(三)履职障碍

就是被具体任命、委派的派驻人员，在用房设施、驻地办公等方面出现困难。

1．设施设备不稳妥。目前，各派驻乡镇检察室的办公用房全部为租借。这一方面，导致派驻乡镇检察室的办公、办案等设备设施的保护和保密均面临较严峻的挑战；另一方面，也难以满足办公、办案实际需要的规范改造和升级。同时，由于地方土地、资金难以顺利到位，加上建设周期长等多重原因，派驻检察室的规划、改造和设备设施升级，在短期内仍难有起色。

2．人手不足。由于检察机关在编职数普遍不足和派驻机构的职能不明，加上一般只能在检察院内部调剂人手，人员缺额矛盾突出。较小的基层院，全部在编仅30-40多人，但内设10多个部门，每个部门一般只有2-3人。这导致派驻机构实体挂牌后，抽调、任命人员仅能满足“低配”，人手配置不足，不足以应付常态运行和业务的规范提升。

3．“派”而不“驻”突出。由于驻地乡镇一般离派出院有一定距离，工作和生活较为不便。实践中，一些地方考虑到人员上的配置不足，并照顾到可能的伤病、休假等实际困难，通常是安排在当地圩日才到派驻地办公，“派”而不“驻”很是突出。由此，整个机构设置、工作程序、开门办公时段等都显得粗放、粗暴，有“懒政”甚至“空心化”现象，一定程度上影响到群众对派驻乡镇检察室的认同和信任。

二、派驻乡镇检察室常态化发展存在障碍的主要原因

派驻乡镇检察室常态化上述障碍存在的原因错综复杂，概括起来主要有以下几个方面。

(一)国家立法和司法解释相对滞后，地方性法规也欠缺规定

我国《立法法》第八条第(二)项明确规定：人民检察院的产生、组织和职权，是只能制定法律的事项，应由法律作出明确的规定。而根据现《组织法》规定，人民检察院经人大常委会批准，是可以在特定区域设置“派驻检察院”机构的。但该《组织法》没明确规定是否可以在乡镇设立“派驻检察室”机构。目前，各地派驻乡镇检察室实体化的直接依据，仍是最高人民检察院1993年出台的《工作条例》，属“内部规定”。而派驻乡镇检察室作为检察组织体系的构成元素，探索至今已20多年。但其法律地位至今仍未在《组织法》中得到明确，这在全面依法治国的情况下，不能不说是一个不小的缺憾。

此外，根据《立法法》第七十二条规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。而目前，地方立法机关普遍未就派驻乡镇检察室作专门规定，也较大程度上制约着派驻乡镇检察室的常态化进程。

(二) 对派驻检察室的职能定位解读不一，办案职能有被“矮”化、“虚”化的倾向

派驻乡镇检察室能否直接办案，直接关系到具体人员配置、履职方式以及办公场所建设和经费投入，是实践中必须厘清的重大问题。《工作条例》第三条第(二)项规定：派驻乡镇检察室“经检察长批准，对发生在本辖区内、属于检察机关直接受理的刑事案件进行立案前调查、立案后的侦查”，明确派驻乡镇检察室是可以直接办案的。但由于《组织法》缺乏明确的职能定位，各地目前对此争议较多，甚至各行其是。总体上以习惯定位为“窗口”(或“辅助机构”)居多，仅赋予接待、宣传和接受信访等职能，并在实践中取得一定成效。应该说，这种“成功”一定程度上向社会传递了“检察室不能直接办理案件”也大有作为的一种印象，也同时“印证”了部分专家或学者的个人观点(1)。实践中，派驻乡镇检察室的办案职能，确实有被“矮”化、“虚”化的倾向。

1．从人民检察院职能看，派驻乡镇检察室应具有直接办案的权力。宪法规定，人民检察院是国家法律监督机关，依法独立行使检察权。而实施法律监督的方式，最重要就是通过办案。派驻乡镇检察室是基层院实现司法为民、便民、安民的重大举措，是整体职能在乡镇的有效延伸。布局派驻乡镇的检察室，应重在考虑该机构在辖区中心及周边乡镇的办案便利优势和高效便民的综合作用。而且，上述《工作条例》也是明确派驻乡镇检察室是可以直接办案的。因此，派驻乡镇检察室客观上应全面履行法律监督职能，也包括直接办案。当然，囿于目前派驻机构小而不强，办案绝不能“泛”化。换句话说，派驻乡镇检察室肩负一定的办案使命，但其办案管辖权会在所在辖区与派出院的内设部门出现部分重叠，这需要派出院理性权衡和规范地进行授权。

2．从检察权的运行规律看，派驻乡镇检察室有能力直接办案。由检察机关依职权进行的办案，可概括为职务犯罪侦查、刑事司法和法律监督办案。而办案的方式，在现阶段是由检察官个人承办，部门审核，检察长或检委会决定。在实行检察办案改革后，将根据履职需要、案件类型及复杂难易程度，实行不同的办案组织形式。其中，简单的案件授权独任检察官承办；重大、疑难、复杂的由办案组办理。而根据派驻乡镇检察室的人员构成，正、副主任均由检察员担任，有条件组成独任检察官或办案组的办案组织形式，这说明检察室是可以有能力直接办案的。再说，随着员额检察官制度的确立，内设部门行政管理职能必然淡化，将回归到以检察官为办案主体的轨道上来。因此，派驻乡镇检察室特别是检察官个人办案权力不应被“矮”化、“虚”化，更不应被简单地予以剥夺。

3．从深化司法改革和长远发展看，派驻乡镇检察室必须具有直接办案职能。随着全面依法治国的深入，特别是以审判为中心的刑事诉讼制度的确立，以及人民法院改立案“审查制”为“登记制”，普通群众以诉讼方式解决纠纷的热情将进一步释放，乡镇辖区的民事、行政诉讼案件总体上将越来越多。这需要人民检察院在乡镇常态化地加强法律监督办案，而不是简单地将办案力量全部收缩在一起。如果派驻乡镇检察室长期有“职”无“权”，将无力与驻地人民法院中心法庭、公安派出所形成合力，就无法应对现实的挑战，且会削弱甚至可能失去自身存在的价值。反之，随着办案手段、人员和设施的不断增加或完善，检察官在检察室常态化办案的前景也会更加具有生命力。

(三) 派驻乡镇检察室的目标管理不到位

所谓目标管理(management by objectives，MBO)是指对组织目标的管理。主要是通过自我管理和自我控制等管理模式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终实现组织绩效的一套系统管理方式[1]。但目前，对派驻乡镇检察室的目标管理，仍难以建立各级人员的责任心和荣誉感，并成为引导组织行为的激励和方向。

1．存在挂牌重数量、轻质量的倾向。当前的派驻乡镇检察室与上世纪末曾一度设立的派驻乡镇检察室，两者在名称、形式上极为相似，但是本质上大相径庭。特别是当前的乡镇经济规模、人口和治安现状，以及对全面依法治国的现实需求，已不可同日而语。对新时期派驻乡镇检察室必须高看一眼，要有更高的高度和要求。按《工作条例》规定，每个派驻检察室具体派驻多少人员，应根据派驻乡镇检察室的地域、人口、经济状况和工作需要而确定。但一些地方基层院单纯为设置而挂牌，有些更超出能投入的人财物的实际承受能力。

2．将实体化与常态化长期等同。实体化重在解决从“无”到“有”的挂牌成立；而常态化重在解决从“有”到“强”的换档升级。“实体化”与“常态化”之间，绝不应简单等同，更不能长期等同，这是体现规范管理和切实提高运行质量和效率的关键。但目前，一些地方的派驻检察室长期停留在“挂牌”时的状态， “派”而不“驻”突出。由此，一些地方群众宁愿多花时间和精力到处“上访”，也不太愿意来检察室反映问题。

3．上级院管理主体不明确。实践中，涉及基层院派出机构编制、人员配置，一般由上级院政工部门负责协调；而办公、办案等设施设备以及经费投入，一般由上级院行政装备部门负责协调。至于业务指导，则各种各样。有的由上级院控申部门，有的上级院由预防部门，有的则由上级院研究室，不一而足。表面上看，谁都可以管，但实际上可能谁也不管，或者不主动管，事事都必须由上级院领导亲自协调和推动。由此，派驻人员上班、在岗不规范，无法使群众处理涉检事务顺畅且便于监督。

三、加强派驻乡镇检察室常态化发展的几点思考

根据全面依法治国的要求和检察工作的实际，主要应从以下几方面推进派驻乡镇检察室的常态化建设。

(一)加快制定和完善相关的法律法规

1．加快修改和完善《组织法》相关规定。派驻乡镇检察室若定位为检察机关的“窗口”，与定位为“派出机构”的差别很大，这还需要立法进一步明确[2]。人民法院《组织法》规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。”可见，人民法庭的法律地位、职能，已纳入基本法范畴。对比之下，派驻乡镇检察室的设立依据，仍是最高人民检察院1993年出台的《工作条例》。这使得派驻乡镇检察室的设立，在法律位阶和效力上与人民法庭均有明显差距。因此，应加快修改和完善《组织法》的相关规定。宜在《组织法》增加 “基层人民检察院根据地区、人口和案件情况可以设立若干乡镇、街道检察室，依法对辖区实行法律监督”的规定。通过以《组织法》的形式确立派驻乡镇检察室的法治身份和明确法律监督办案职能，将加快其实体化、常态化的正常步伐。

2．修改和完善《工作条例》的有关规定。从派驻乡镇检察室的派驻职能和实践看，一般包括受理举报、咨询，开展职务犯罪预防和社区矫正，协助派出院和上级院远程视频接访，依法进行法律监督办案等，对法律监督和服务均有涉及，是多种职能的集合。派驻乡镇检察室在派出院组织体系中，规格宜略高于一般内设机构，以便在乡镇辖区履行法律监督职能。因此，建议《工作条例》增加“派驻乡镇检察室主任、副主任，由派出院提请本级人大常委会任免。派驻乡镇检察室主任，一般由检察委员会委员担任”的规定。当然，考虑到派驻辖区范围包括一个以上的乡镇，一般意义上的“派驻XX检察室”称谓，易误导驻地内外的群众，削弱其社会影响。故宜按设立的先后顺序，依次以第一派驻检察室、第二派驻检察室、第三派驻检察室的序列，统一规范其称谓，并视实际需要对其辖区、职能和办公场所进行公告。

3．加强地方立法，夯实配套制度。根据《立法法》规定，设区的市人大及其常委会，可以就相关事项制定地方性法规，并报省、自治区的人大常委会批准后施行。但目前，在派驻乡镇检察室常态化发展过程中，涉及人员、经费和办公场所建设等，临时性和阶段性很强，甚至因领导调整而转变。为此，各地在全面深化依法治国的大背景下，应通过加强和运用地方立法权，制定、完善并夯实人员、经费和办公场所建设的相关法规，为派驻乡镇检察室实体化、常态化、法治化发挥更有效的作用。

(二) 加快运行、评价体系建设，促进常态化运行水平不断提高

1．构建派驻乡镇检察室设立、运行和升级体系。从一些地方已挂牌的乡镇检察室现状看，简单的“挂牌”并不能确保人员、办公、办案设备和设施的准确到位，更无法自觉升级到法治的要求，也难以消除来自当地干部、群众对检察室的“负面”评价。因此，有必要对派驻乡镇检察室进行分等级的管理。具体来说，如基本人员2-3人、办公用房为租借、办公办案设施较差、人员“派”而不“驻”的，可划为丙类检察室；而基本人员5-6人、办公用房为租借或自有、办公办案设施较好、人员正常上班备勤的，划为乙类检察室；而基本人员8-10人以上、办公用房为自有、办公办案设施较好、人员正常上班备勤和规范办案的，划为甲类检察室。通过划分规范化程度不同的检察室和考核授牌，明确各分类派驻乡镇检察室的“最低配置”和升级路径，将有力促进派驻乡镇检察室的常态化发展。

2．严格评价、考核和授牌。“常态化”应包括机构人员常态化、用房设施常态化、职责履行常态化、驻地办公常态化等特定内涵，应严格“对号入座”。并定期检查和加强整改工作，对不符合办公、办案要求的派驻乡镇检察室，宜予以降级直至依规定进行撤销。此外，逐一制定与该派驻乡镇检察室等级对应的具体“权力清单”和“责任清单”，明确各内设机构的案件管辖范围，避免出现管辖交叉和相互推诿的现象，确保业务上的正轨衔接和法治化。

3．明确上级院管理主体，建立推进管理的优化机制。各地拥有的资源实力不同，区位不同，可调动的资源也很不相同。因此，必须针对各基层院的不同情况，组织分批实施。条件好一些的，或者本身有主动目标愿望的，可以考虑早一些实施、升级；而条件差一些，或者本身被动实施的，则可以考虑迟一些。但总体上，应建立以政工部门具体牵头推进常态化管理的工作机制为宜。笔者认为，构建派驻检察室设立、运行和升级体系以及进行授牌，宜由省级人民检察院作出具体规定，便于统筹兼顾。而设区市人民检察院，则负责对规范化程度进行考核、考评，并报省级人民检察院审批、授牌。

(三)推进司法改革，实行由主任检察官统领派驻乡镇检察室的办案责任制

建立办案责任制，就是办案组在检察长和检察委员会的领导下，由主任检察官主持，并承担业务指导与管理职能，对授权范围内的案件独立行使决定权，并承担相应办案责任的制度。目前，检察官办案责任制改革正在全国各地检察机关如火如荼地探索和展开。一般上，职务犯罪的侦查，由办案组承办；而诉讼监督案件可根据不同情形，由独任检察官或办案组承办。显然，作为一个新设立的公权力机构，派驻乡镇检察室的出现和运行，既应体现出派驻地方的特殊性，也要注意与推进司法改革的总方向以及合理回应社会关切的呼声相互协调，才能形成资源配置的最优组合，更好地实现检力下沉的社会价值。因此，在推进司法改革和实行主任检察官员额制的现实下，既要确保常设性派驻乡镇检察室分等级管理的持续、稳定和有效发展，也要确保每一个检察室主任“职”“权”的统一，能带领办案组展开办案实战。由此，宜在对派驻乡镇检察室实行分等级管理的同时，实行由主任检察官统领常设性派驻乡镇检察室的办案责任制。

注释：

(1)即是每个检察室调配2名以上检察官，3名以上事业编人员，辖区每个乡镇办事处至少配备1名辅助人员。

[1]王乐夫.公共管理(MPA)简明教程》[M].桂林：广西师范大学出版社，2005：78-80.

[2]张静.派驻基层检察室建设理论研讨会综述[J].人民检察，2014(2) :84-85.

(责任编辑：覃华巧)

2016-07-21

D926.3

A

1673-8535(2016)05-0055-05

梁保年(1964-)，男，藤县人，梧州市人民检察院检委会专职委员、广西检察业务专家，挂任梧州学院文法学院副院长，梧州学院兼职教授，研究方向：检察实务。