德国生态城市建设经验及对武汉的启示

付　兴

(武汉发展战略研究院　产业研究所，湖北 武汉 430010)



德国生态城市建设经验及对武汉的启示

付兴

(武汉发展战略研究院产业研究所，湖北 武汉 430010)

摘要：生态城市是生态文明的产物，是未来城市发展的重要方向。通过调研学习，了解到德国生态城市建设注重法律和政府的作用，注重经济和社会效益的发挥，注重市场主体和全体民众的参与，以提升民众的幸福感为根本目标。武汉推进生态城市建设应学习和汲取先进经验，在生态建设中贯穿创新和改革思维，将生态建设和打造经济、城市、民生三个“升级版”紧密结合起来。

关键词：德国；生态城市；生态经济

生态城市作为生态文明的产物，是社会、经济、环境健康永续发展的有机统一体，是人与自然和谐共处、各类产业和各种要素优化共存的公共空间。生态城市建设不仅仅是一块绿地的培育、一片水系的治理、几栋建筑的改造，它涉及到生态观念的培育、生态文化的塑造、生态经济的形成、生态目标的构建等经济社会发展及城市建设的方方面面。

为了学习先进经验，我们访问了德国的汉堡、鲁尔等优秀的生态城市和地区，了解了德国推进生态建设的重要举措，领略了这些城市生态发展的主要特色。他山之石，可以攻玉。我们要充分借鉴先进地区的经验，并结合武汉市情，积极推进生态城市建设，改善城市生态环境，提升经济发展质量，提高市民幸福指数。

一、德国生态城市建设的经验总结

德国，给人的直观感受便是：美和生态。无论你走到哪里，映入眼帘的都是旖旎变幻的美景和人与自然和谐相处的画面，切身感受的都是清新舒适、干净整洁和井然有序。作为访客，你愿意逗留在这样的地方，作为居民，你也不情愿离开这样的住所。但是，在上世纪七十年代之前，德国也曾经历严重污染，甚至污染成灾，在巨大的环境压力下，德国通过不断完善环保立法执法、出台环保政策，推进产业转型升级，积极发挥市场力量，培育全民环保意识，通过多种方式优化和治理环境，使国家的生态环境乃至经济的发展方式都发生了根本改变，从而也积累了一些生态城市建设经验，形成了一批生态城市建设样板。

1.立法执法为生态建设保驾护航

注重环保立法，以法律的形式严格规避和制裁不环保行为是德国强力推进生态建设的首要特征。德国环保立法时间早，上世纪七十年代，德国就出台了第一部环境保护法《垃圾处理法》，比其他发达国家环境立法普遍提前三到五年。德国环保立法意识先进，环境治理被作为国家职能目标列入宪法，并积极运用法律的形式鼓励和发展一些新的经济形式和领域，较早出台《循环经济法》、《可再生能源法》等。德国拥有世界上最完备、最详细的环保法律法规体系，联邦及各州的环境法律、法规有8000部，德国执行的欧盟相关法规约400部，涉及到经济、社会、生活的方方面面，法律范围广阔、规定细致，有效减少和避免了法律上的漏洞以及执行中的随意性，为全方位的环境治理做到“保驾护航”。德国环保立法全面细致，执法也很有特色，单独设立环保警察对环境污染进行监管和及时采取补救行动。

2.政府是生态城市建设的主导力量

德国各级政府高度重视环保，将环境治理和改善作为执政为民的重要环节，有效地推进了生态建设的进程。政府对环保的重视体现在多个方面，在机构设置上，不仅德国联邦政府及各个州、县政府都设有官方的环保机构，还设置一些跨区域的环保机构来协调跨区的环保事务。在资金支持上，政府对空气治理、垃圾处理、污水处理，河流治理以及房屋节能改造等环保事项广泛提供补贴，对环保企业和环保项目实施补贴和税收优惠，一些城市在环保上的支出占到政府财政支出的30%左右，同时，联邦政府每年的环保贷款也达到近百亿欧元。在税收上，从1994年就开征生态税，2003年启动生态税改革，将生态税从按劳动力因素征收改为按环境消费因素征收，将全社会的注意力更加聚焦于开拓节能潜力、开发和利用可再生资源、研制节能产品和节能生产工艺上来，也提高了公民对低能耗节能型产品的使用意识。在机制创新上，广泛实施生态补偿机制，由富裕的地区向贫困地区转移支付，共同治理环境，这个机制不仅可以在省内、国内建立，也可以跨国建立，主要就是资金的横向转移支付，实现优化环境的目标。

在市政设施的建设和改造上，政府也高度注重节能降耗，例如，考虑到居住相对分散，集中供热在传输过程中造成大量的能量耗散，目前德国正推进城市热力网的重建工作，将集中供热逐步改造成非集中供热；为了减少排污，在建筑中，居民水表不是安装在住户的进水处，而是安装在排水处，这一小小的改变，将居民水费与排水量关联，促进居民发挥主观能动性，在用水量一定的情况下，少排污水，减少环境压力。另外，政府也是当地的节能表率，办公楼是本地区示范性节能建筑，政府采购和使用的都是绿色能源、节能型产品。

3.产业结构优化升级有效促进了生态城市建设

在德国，环境治理与产业结构的优化升级基本在同步进行，产业结构的优化升级和更新换代有效促进了生产生活的和谐共生，促进了生态城市建设。二战时期以钢铁产业文明的鲁尔区，通过对大量的旧厂区进行关闭、废弃、改造，发展新产业，如今在新材料、新能源、高端制造等领域领先世界，在医疗、健康、知识和服务经济等第三产业也蓬勃发展，并且他还拥有优质的自然生态环境，从名副其实的工业城变成了“花园城”和“旅游城”。

目前德国强力推进工业4.0，对工业进行数字化改造，又是新一轮的产业优化升级，重塑工业优势的同时对生态建设也大有裨益。一方面高端产业排污少，对环境压力小，利于生态建设；另一方面，德国政府每年80%的科研投资投向制造领域，在各类尖端技术层面克难攻坚，力争占据全球产业链顶端，保持德国的制造优势、科研优势和杰出的劳动力优势的同时，也对环保技术的开发和应用起到了一定的促进作用。

4.市场力量也成为生态建设的中坚

市场是推动生态城市建设的又一重要力量。德国有很多中介机构，他们以公司的形式运作，在全国甚至在欧洲都有庞大的分支机构，他们拥有庞大的市场资源，也与政府有着密切的联系，他们为政府策划包装节能环保项目并且为项目寻找合适的承担企业，协调各方关系、推进项目实施并为项目做好宣传工作。

德国还有很多协会，也是采用公司制管理模式，他们不仅与政府关系密切，还拥有庞大的会员群体(会员单位包括企业、高校、科研院所及相关社会组织)，他们主要充当联络者的角色，一是联系政府和会员单位，为企业解读政府政策和资助信息，让企业充分了解政府倡导什么、支持发展什么、应该在哪里落地生根，集聚发展，使企业能在政府的引导下有序发展；二是联系大学、科研院所以及企业，为企业引入更多智库力量，获得更好的发展方案，全方位为企业提供服务。他们也是管理者，他们将一些有共同环保诉求的企业和机构组织在一起，为他们提供认证，提供服务，促进产业转型升级。

除了这些有特色的中介机构，德国民间环保组织也数量众多且成熟完善，有联邦自然保护协会、青年环保联合会等800多个全国和地方性的民间组织，积极推进社会环保工作建设。不少民间环保组织举办讲座或论坛，或者向民众免费发放环保知识小手册宣传环保理念，很多环保组织还组织志愿者深入民众宣传具体的环保知识，大部分的民间环保组织还通过各自的环保网站公布环保信息或进行环保知识的普及，成为生态建设的重要力量。

5.培育公民的环保意识是建成生态城市的决定因素

德国人的环保意识极强，无论职业和社会阶层，他们都普遍认同要保持良好的城市环境和可持续发展空间。在环保政策的制定和实施过程中，社会公众踊跃参与，发挥着不可忽视的作用。在城市生态建设过程中，市民还会主动地为所在城市的捐款、种树。同时，为了提升全社会的环保意识，德国的环保法规要求每个公民都有通过自己的行为进行环保教育的义务，例如，家长必须对孩子进行环保教育，系统的环保教育从小学时代就要开始。德国已形成了由政府机构、民间环保组织和学校三方组成的庞大教育网络，向广大民众普及环保知识，向企业推广环保技术，向社会宣传新的环保立法及具体的政策措施。

他们还有强烈的资源节约意识，他们认为目前不仅德国的资源在减少，全世界的资源都在减少，他们有义务来做这个节能的事情，所以全社会都在考虑怎么样能够节约、循环利用。就连2024年汉堡举办奥运会，民众的观点都是不值得为一场运动会耗费太多的资金和资源，要以节约为主。环保节能意识的培育使环保节能成为全民行为，大家自觉遵守环保法规，约束不环保的行为，更有利于环境治理和生态建设。

二、德国的发展经验对武汉建设生态城市的启示和借鉴

德国的经验告诉我们：生态城市建设是一个系统工程，不仅是治理环境，而是要将生态理念落实到城市建设和发展的方方面面，将生态建设与经济发展、城市建设与提高民生幸福结合起来，注重体现生态的经济效益，将市民的宜业宜居愿望落到实处，将增进民生福祉作为最终目标。

1.将生态建设与经济发展结合起来，打造经济升级版

没有效益的生态建设注定无法持久。在德国，垃圾处理、污水处理、房屋节能改造等都发展成了特色经济，既节能环保，又效益凸显。目前，武汉的垃圾、污水处理，房屋节能改造等还是处于政府扶持补贴阶段，还不能称其为产业，但是也应该朝此方向努力发展。现阶段，应该把产业的转型升级作为生态城市建设的首要工作，向产业转型要效益，提升城市竞争力。武汉市产业结构仍然偏重、偏传统，代表未来的新兴产业和现代服务业还不突出。目前，经济下行压力较重，工业发展持续低迷，新的增长点还不明显。在发展降速的时候最应该思考未来的发展方向在何处。下一步，我们应该认真思考未来武汉应该集中发展哪些产业、提升哪些领域、发掘哪些新业态，才能将武汉引入下一轮蓬勃发展的轨道。要结合武汉市情深入贯彻落实《中国制造“2025”》行动计划，明确下一个十年武汉制造业的重点方向，要大力发展服务经济，尤其是互联网经济，推进产业转型升级，打造经济升级版。

2.将生态建设与城市建设结合起来，实现城市升级版

生态城市应该是一个自然环境优美、城市格局优化、市容市貌干净整洁的城市，能给人带来视觉上的美感和体验上的舒适感。要高度重视城市规划的作用，要深入贯彻落实主体功能区战略，城市的开发和保护要张弛有度。要正确处理环境保护、城镇化和经济发展的关系，把环境保护和优化工作始终贯穿于城镇化建设之中，并以环境保护为前提谋求经济有质量的发展。要继续深化“城管革命”，大力实施“净地蓝天”行动及城市亮化工程，推进城市“三旧”改造工作，实施城市绿道及景观建设工程。在城市建设和改造过程中，注意推行文明施工，在工地尽可能使用防护设施，防止扬尘肆虐、污染蔓延。逐步将粗放型城市建设转变为集约式的建设，彻底改变城市面貌，实现城市升级版。

3.将生态建设与民生福祉结合起来，完善民生升级版

生态城市建设不应该只是一个模糊的概念，而应该把它做成一个看得见、摸得着的惠及民生的大实事，要将提高民生幸福感作为生态城市建设的根本出发点和落脚点。市民是一个城市的主人，一个生态的城市，更有利于市民的健康和发展，更有利于有识之士和八方来客的集聚。建设生态城市首先应该提高市民的参与度，摸清市民最关心哪一类生态问题，最需要解决哪些环节等；其次，政府和相关机构在这些市民最关心的问题上要下功夫研究，提出合理的解决方案，量入为出、一点一滴、循序渐进推进生态城市建设，而不要全盘推进。甚至可以区、街道为单位开展活动，筛选若干需要解决的生态问题，以政府为民办实事的形式，逐个解决好提出的问题。以切实满足市民真实愿望为目标推进生态城市建设，不仅事半功倍，且人民幸福感更多。

4.将生态建设与自主创新结合起来，实现城市创新发展

生态城市建设离不开先进技术的支持，无论是垃圾处理和再利用、污水处理、建设节能建筑、发展和利用新能源、建设智能城市等都离不开先进技术。只有掌握了先进的技术和工艺流程，才能更好地服务于环境治理，才能提出更多更好的减少环境压力、节能降耗的解决方案。也只有突破一些关键技术，一些传统产业才能实现转型升级，才能培育出新的现代产业。因此，自主创新是建设生态城市的关键，要抢抓武汉成为国家自主创新试验区的新机遇，加快建设创新型城市，推动科技体制创新，积极搭建创新平台，着力解决科技创新产业化的瓶颈问题，加快推动科技转化，提高各类主体创新积极性。深入贯彻落实“城市合伙人”计划，使武汉逐步成为创新的乐园，人才的乐土。

5.将生态建设与推进改革结合起来，形成若干改革亮点

德国各级政府高度重视生态建设，认为生态是城市竞争力的体现，甚至将环保作为政府重要职能列入宪法。在推进生态城市建设过程中，武汉市各级政府和部门也应该统一思想，明确环境保护和生态建设的重要性，推进环保领域改革，加大环保领域建章立制、补贴投资、调查研究力度，有序推进城市垃圾分类和处理及建筑节能改造。积极推进节能示范、试点项目建设，加快建设武汉中法生态新城。加大对环保企业和环保项目的扶持力度，加强对市民的宣传教育，加快推进循环经济示范区、两型社区、两型企业、两型学校、两型家庭建设力度。在市场领域，德国众多环保公益组织、公司制的中介组织等市场力量对生态城市的建设起到了巨大的推动作用。未来武汉也要加快推进市场化改革，积极鼓励相关咨询、策划等中介机构的发展，要鼓励高校、科研院所等专业机构从事环保研究，要进一步放宽环保公益组织的成立门槛，采取政府购买服务等方式支持公益组织、研究单位及企业的发展，更好地发挥社会力量，共同建设生态城市。

6.将生态建设与教化民众结合起来，提升民众环保意识

居民是城市最重要的组成部分，要想完成生态城市的建设目标，不仅仅要对民众进行宣传教育，更重要的是培养民众参与节约能源、保护环境的积极性。要让群众切身体会自己的生活和能源的联系，了解生活小细节的改变对整个城市能源节约的贡献等。德国生态城市建设的成功，很大程度上得益于全民环保意识的提高。我们也要重视强化能源节约观念，重视环保教育，应该建立学校、社会、家庭三方教育体系，全面提高民众环保意识。要重视从源头上杜绝环境污染的可能性，发掘全民环境保护的积极性，多渠道、多方式创造条件鼓励全体公民参与各种环境保护工作，更多地发挥全社会的力量，共同建设生态城市。

责任编辑：周小梅

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1009-1890(2016)01-0015-04

作者简介：付兴(1983-)，女，山东济南人，硕士研究生，武汉发展战略研究院产业研究所助理研究员，研究方向为宏观经济战略和政策等。

收稿日期：2016-02-01