基于“十三五”规划的河南省基本公共服务体系建设研究

秦国民，刘子晨

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001)



基于“十三五”规划的河南省基本公共服务体系建设研究

秦国民，刘子晨

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001)

随着近年来河南省综合经济实力的显著提高,全省在公共教育、就业、社会保险、社会服务、医疗卫生、计生服务管理、住房保障、文化体育和残疾人保障等方面的供给能力和服务水平不断提升,但总体上与经济社会发展阶段和水平不相适应，城乡之间、群体之间不平衡、不公正问题仍然突出。为此,应当强化政府的主体责任，加快事业单位改革，进一步提升财政保障能力，引导社会资本参与公共服务建设，不断提高基本公共服务的统筹水平，建立和完善实现公共利益的体制机制。

基本公共服务；均等化；政府责任；财政保障

基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。基本公共服务范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。改革开放以来特别是近年来，河南省加快推进基本公共服务体系建设，基本公共服务供给能力和水平得到明显提升。“十三五”时期是河南省全面建成小康社会、加快现代化建设的决胜期，如何尽快实现基本公共服务均等化，是当前需要深入研究的重大课题。

一、全省基本公共服务体系建设取得的主要进展

近年来，河南省围绕提高基本公共服务能力和提供基本公共服务产品，不断加大财政投入力度，全省各项社会事业加快发展，基本公共服务体系建设取得显著成效。

1.基本公共教育水平不断提升。河南省认真贯彻落实国家和省中长期教育改革和发展规划纲要，积极推进义务教育均衡发展，加快推进学前教育三年行动计划，着力提升普通高中办学水平，不断满足城乡儿童“有学上”“上好学”的愿望，不断完善以政府为主导、多种方式并举的经济困难学生资助政策，各级各类学校持续健康发展，基础教育进一步巩固提高，教育公平持续推进，现代职业教育健康发展，教育优先发展的地位更加突出。

2.就业公共服务能力进一步增强。为进一步增强劳动者就业能力，促进其更高质量就业，河南省实施了全民技能振兴工程，加大职业技能培训力度，采取多种措施促进高校毕业生就业，加强对就业困难群体的帮扶工作，支持创业带动就业。全省就业局势总体稳定，就业形势持续良好。2014年，全省城镇新增就业144.2万人，城镇登记失业率2.97%，远低于4.5%的控制目标。全省农村劳动力新增转移就业82万人，其中有66万人省内就近就业。农村劳动力转移就业规模累计达2742万人，其中省内累计实现转移就业1590万人，省外输出1152万人*河南省统计局，国家统计局河南调查总队：《2014年河南省国民经济和社会发展统计公报》，《河南日报》2015年3月3日。下文中使用的2014年河南省数据均出自该公报，不另作注。。

3.社会保险覆盖面不断扩大。“十二五”以来，河南省不断完善社会保障体系，加快健全养老保险制度，实现城乡居民社会养老保险制度全覆盖，逐步提高基础养老金水平，加快完善医疗、工伤、失业、生育保险制度体系，完善基本医疗保险制度，改革基本医疗保险付费方式，积极推进门诊统筹，各类参保人员养老保险关系在地区之间、制度之间实现顺畅衔接，保险覆盖面继续扩大，待遇水平不断提高，社会保障制度更加公平可持续。截至2014年底，全省社会保险基金总收入1037.37亿元，基金累计结余1660.59亿元。

4.基本社会服务不断完善。全省上下积极建设惠及全民、覆盖城乡、制度健全、相互衔接的新型社会救助体系，不断拓展社会福利保障范围，加强扶贫开发力度，提高福利水平。2014年共发放城镇居民最低生活保障资金31.97亿元，城镇享受最低生活保障人数118.9万人，人均生活保障金比“十一五”末提高48.33%；发放农村最低生活保障金49.47亿元，农村享受最低保障人数395.26万人，人均生活保障金比“十一五”末提高65.27%。发放城乡医疗救助资金7.13亿元，救助74.33万人次，人均救助金比“十一五”末提高749.41%。

5.积极推进基本公共卫生服务均等化。河南省先后出台了一系列促进城乡居民基本公共卫生服务均等化工作的政策措施，全面启动县级公立医院综合改革，加快医疗卫生设施建设，服务保障能力不断提升，基本公共卫生服务均等化工作扎实推进。至2014年底，全省共有医疗卫生机构(含村卫生室)71157个，病床45.96万张，卫生技术人员49.49万人。

6.扎实推进计生服务管理和改革。坚持计划生育基本国策，以计划生育服务和计划生育利益导向为重点，完善人口和计划生育服务体系，积极探索建立人口均衡发展的政策和服务体系，努力保持全省人口长期均衡发展。着力稳定适度低生育水平，2014年出生率12.80‰，自然增长率5.78‰。两孩政策全面放开，综合治理出生人口性别比偏高问题，计生利益导向不断完善。

7.住房保障能力进一步增强。河南省把保障性安居工程作为重大民生工程和发展工程，认真落实国家相关政策，促进房地产业持续健康发展，满足居民多层次住房需求。2014年，全省新开工保障性住房65.16万套，其中棚户区改造48.46万套，开工总量和棚户区改造任务量均居全国首位，实施农村危房改造18.5万户，超额完成12万户的目标任务。

8.公共文化体育服务持续改善。河南围绕建设公共文化体育服务体系，加快公共文化体育设施建设，公共文化体育水平持续提升。2014年底，全省博物馆、纪念馆数量达到227座，国家一级文化站达155个，二级文化站达169个，三级文化站达178个。广播人口覆盖率98.09%，电视人口覆盖率98.11%，有线电视入户率36%。建成一大批群众体育设施，极大地改善了群众健身的基础条件。

9.残疾人基本公共服务不断完善。河南省以残疾人就业培训工程、0～6岁贫困残疾儿童抢救性康复救助工程和残疾人服务设施项目建设为抓手，提升残疾人基本公共服务能力。到2014年底，累计建立康复室(站)52000余个，培训康复协调员11748名；接受各类残疾人康复服务328844人，发放各类辅助器具106479件；开展精神病监护203122人。

二、河南基本公共服务体系建设中存在的问题

尽管河南省基本公共服务体系建设取得了明显进展，但总体上与经济社会发展阶段和水平不相适应，城乡之间、群体之间不平衡、不公正问题仍然突出。主要表现在以下几方面。

1.教育服务能力有待优化。一是一些地方在进行城市规划时，基础教育资源规划不到位；二是随着农村人口向城镇快速集聚，义务教育大班现象依然严重；三是优质教育资源紧缺，出现“择校热”“上好学难”等问题；四是农村地区义务教育均衡化的标准还处于较低水平，教育公平依然任重道远；五是义务教育经费来自不同层不同线，统筹整合资金还有很大改进空间。

2.就业服务水平仍需提高。一是地区间不均衡，经济发展水平较高地区，就业服务硬件设施和机制建设较为完善，经济发展水平落后地区，就业服务体系建设整体较为滞后；二是城乡间不均衡，乡镇和村级的公共就业服务与城市相比，无论是基础建设、覆盖范围，还是服务水平、服务质量、服务能力都存在明显差距，农村地区公共就业服务体系建设发展滞后；三是群体间不均衡，城乡劳动者难以享受统一的促进就业政策，公平就业的原则未能得到充分体现，如税费减免、社保补贴、小额贷款等，农民不能完全享受，失地农民缺乏类似城镇下岗失业人员的政策支持，返乡农民创业缺乏政策、资金支持和相关服务。

3.社会保险保障能力不够强。由于河南省经济发展水平不高，财力有限，失业保险一直都以解决基本生活保障为主，偏重于失业和下岗人员的生活救济，对促进再就业的投入较少，再就业促进功能明显不足。农民工的社会保障水平明显偏低，一些贫困家庭仍然看不起病，因病致贫、因病返贫现象时有发生。

4.社会服务管理能力亟待加强。一是存在多头管理问题，如针对低收入家庭的救助制度，分设在民政、教育、卫计委等部门中，部门之间的协调难度大，缺乏统一的整体规划，从而导致效率低下和资源浪费。二是监管能力不够，在社会保障资格认定过程中，人为因素比较多，如在农村低保户的认定上，真正生活困难的家庭未必就能享受低保补助，低保户的上报全凭村干部一支笔，极其容易滋生腐败，引起社会新的不公。

5.医疗卫生服务不健全。一是由于流动人口居住地点变化快、信息系统未能互联互通等原因，目前基本公共卫生服务只是以辖区常住居民为服务对象，致使流动人口难以享有基本公共卫生服务；二是由于居民对一些免费项目的知晓率不高，个别地方还存在多收费乱收费现象，比如个别农村乡镇卫生院对儿童预防接种进行收费。

6.计生政策落实不到位。根据有关规定，政府负有婚前医学检查、避孕药具免费发放等责任，但在现实执行中，许多免费项目实施不到位，如一些地方婚前免费检查不能全面落实，避孕药具免费发放普及较低。

7.住房保障领域问题较多。一是保障能力不足，一些保障房项目，由于地处偏僻、配套市政基础设施不完善、生活服务设施不配套等原因，已分配的保障性住房形成闲置，甚至有些保障性住房被管理部门或保障对象挪用于商业经营、办公、拆迁周转、职工宿舍等其他用途；二是分配环节存在不公，有些地方存在弄虚作假甚至花钱买指标现象，大量不符合条件的居民获得保障性住房，而符合条件且亟需住房保障的居民迟迟得不到应有的住房保障。

8.文化体育保障能力不足。一是由于缺乏有效的监管措施，一些惠及广大人民群众的规划和政策在执行过程中被大打折扣，一些惠民项目流于形式，公益性流动文化服务、农村电影放映无法保障，体育场所免费开放特别是中小学体育场所的可操作性有待提高；二是体育服务保障能力不足，体育场地设施等资源与庞大的人口基数相比总量不足，再加上现有体育资源利用率不高，明显赶不上群众需求的增长；三是体育公共服务产品分配不均衡，农村明显落后于城市。

9.残疾人服务能力需要加强。一是公共服务理念不到位，政府层面还没有形成为残疾人服务的自觉理念和文化环境，社会层面对残疾人公共服务的关注度不高，有利于残疾人生活和工作的社会氛围较差，障碍较多；二是基本公共服务供给不足，残疾人教育服务、康复医疗服务、社会救助服务、无障碍环境服务等基本公共服务都比较欠缺，直接影响到残疾人的基本生活质量。

三、基本公共服务体系建设面临的机遇和挑战

“十三五”时期是实现基本公共服务均等化的关键期，加快基本公共服务体系建设，既面临新的机遇，也存在严峻的挑战，总体上机遇远远大于挑战，良好的宏观环境和条件提供了重要契机。

1.我国高度重视基本公共服务体系建设。新世纪以来，党和国家十分重视对城乡基本公共服务均等化的支持，出台了基本公共服务的“十二五”规划等诸多政策文件，党的十八大报告更是具体提出到2020年要达到“基本公共服务均等化总体实现”的宏伟目标。中央“十三五”规划建议中，把共享发展作为五大发展新理念之一，坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，增强政府职责，进一步健全就业、教育、文化、社保、医疗、住房等公共服务体系，提高公共服务共建能力和共享水平，对我国城乡基本公共服务均等化的发展提出了更高的要求。

2.基本公共服务财政保障能力不断增强。经过30余年的高速发展，2014年我国国内生产总值达到63.6万亿元，突破10万亿美元大关，经济总量稳居世界第二，全国一般公共财政收入14.0万亿元，一般公共财政支出15.2万亿元*《中国统计年鉴(2015)》，中国统计出版社2015年版。文中使用的2014年全国数据均出自该年鉴，不另作注。，经济实力、综合国力显著提高。尽管目前面临的经济下行压力比较大，但从总体上看，我国经济发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，有巨大的潜力、韧性和回旋余地。随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的持续推进，经济继续保持平稳较快发展，财政收入不断增加，发展基础日益雄厚，基本公共服务财政保障能力进一步加强。

3.全面深化改革的红利正在释放。目前正在深入推进教育、卫生、文化等社会事业改革，建立健全基本公共服务体系的体制条件不断完善。国家实施“稳增长、调结构、惠民生”政策，继续实施积极的财政政策，着力优化财政支出结构，继续向教育、医药卫生、社会保障等民生领域和薄弱环节倾斜。河南是一个人口大省、农业大省，也是一个发展中的省份，将会得到国家层面更多的资金和政策支持。

4.基本公共服务信息化水平迅速提高。随着云计算、物联网、移动互联网、大数据等信息技术的快速发展，以及智慧城市、智慧政府建设的提速，信息技术和互联网在基本公共服务各领域得到广泛应用。基本公共服务信息化水平的提高，为优化业务流程、提高服务效率提供了条件，必将推动基本公共服务模式和管理模式的深刻转变。

5.河南实现基本公共服务均等化的条件更加完备。2014年，全省生产总值达到34939.4亿元，继续保持全国第五、中西部首位，人均生产总值超过5000美元，全省地方财政总收入4094.8亿元，地方公共财政预算收入2738.5亿元，地方公共财政预算支出6042.6亿元。随着经济的发展和相关政策措施的完善，为全省基本公共服务体系建设提供了有力支撑。

6.城镇化的快速推进要求加大对公共服务的投入。当前，我国正处于城镇化加速推进时期，城镇化率已达53.7%，河南省接近45.2%，未来十年，仍将以每年1个多百分点的速度增长，城镇化率不断提高，城镇人口将大量增加，基本公共服务资源供需矛盾将更加突出。这就要求加大对城镇公共服务体系建设的投入，及时调整规划和布局。

7.人口老龄化加速对公共资源造成压力。根据联合国定义，当一个国家或地区60岁及以上人口占总人口的比重超过10%，或65岁及以上人口占总人口的比重超过7%时，通常认为这个国家进入老龄化。至2014年底，我国60岁以上老年人口已经达到2.12亿，占总人口的15.5%。据预测，本世纪中叶老年人口数量将达到峰值，超过4亿，届时每3人中就会有一个老年人[1]。老年人生活照料、康复护理、医疗保健、精神文化等需求日益增长，这将对公共服务和社会保障项目的筹资和服务能力形成巨大挑战。

8.居民对公共服务的需求和期望不断增长。随着经济社会的发展，人们对公共服务的需求越来越多，要求也越来越高。近年来，我国经济增速较高，公共服务的扩张和提升较快，导致居民对未来的预期较高。未来一个时期，我国经济增速有放缓的趋势，财力增速也会有所下降，管理好居民对公共服务的预期，避免预期与能力、现实落差过大，是今后需要处理好的一个重要问题。

9.基本公共服务体系建设转型发展的要求更加紧迫。河南作为人口大省、全国重要的农业和粮食生产大省，一方面，加快农村人口向城镇转移、破解城市内部二元结构任务十分繁重，另一方面，随着内外部环境和资源条件的深刻变化，主要依靠提供低水平基本公共服务推动城镇化快速发展的模式不可持续，转变发展方式、走科学发展的道路任务繁重。

四、加快基本公共服务体系建设的建议

“十三五”时期，河南要加快基本公共服务体系建设，实现基本公共服务均等化目标，必须采取一系列有力措施。

1.强化政府的主体责任。在基本公共服务体系建设中，各级政府是核心主体，政府主体责任的充分履行是基本公共服务均等化顺利实现的必要条件和重要保障。在增强公共产品供给和公共服务能力的过程中，政府要遵循和利用市场经济规律来发展基本公共服务事业，充分调动、组织、协调各方力量，实现从传统的公共服务的生产者角色向组织管理角色转变，逐步实现公共服务由“政府直接提供、直接管理”变为“政府购买公共服务，实施规划监管”。政府作为公共服务的决策者，要制定基本公共服务体系发展规划，合理地进行制度设计，对重大民生项目建设要科学统筹，民主决策，合理安排。在涉及群众公共利益方面，政府应该加强对公共服务提供方的有效监管。

2.加快事业单位改革。要加快推进事业单位的分类改革，对从事公益服务的公益一类事业单位，即承担义务教育、特殊教育、中职教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，以及仅为机关行使职能提供支持保障的事业单位，要保留这类事业单位序列并强化公益属性，加强政府投入、资源保障和监督管理，但不得从事经营活动。对从事公益服务的公益二类即承担学前教育、普通高中教育、高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位，要按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务并取得收益。要积极建立新型公共服务单位法人治理结构和产权制度，深化人事管理、收入分配、社会保险、财税政策、编制管理、财政供养和国有资产管理等方面的改革，提高运行效率和公共服务水平[2]。

3.进一步提升财政保障能力。近年来，河南省经济总量和财政收入逐步提高，但在基本公共服务方面投入比重仍低于全国平均水平。为此，在“十三五”期间，河南省要建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，切实提高各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。要进一步优化公共财政支出结构，优先安排基本公共服务支出，切实保障和改善民生。要完善财政转移支付制度，按照地区人口等因素合理安排基本公共服务支出。要加大对农产品主产区、贫困地区、重点生态功能区的转移支付力度，增强其公共服务保障能力。要全面推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革，探索建立农村公益事业投入机制，增强农村教育、社会保障、医疗等民生方面财力保障能力[3]。

4.引导社会资本参与公共服务建设。加强公共基础设施建设，提升公共服务能力，仅靠财政资金是远远不够的，必须吸引社会资本参与。目前，国内外比较成熟的方式是采取PPP建设模式。河南要积极运用PPP建设模式，在市政、环境污染治理与运营、保障性安居工程、文化体育设施、医疗和养老服务、信息等基础设施和公共服务等领域新建基本公共项目中，通过PPP模式适宜性评估论证后，实行公开招投标制度，委托战略投资者代建，引入社会资本参与建设运营。这不仅可以有效弥补河南省公共基础设施建设过程中面临的巨大资金缺口和管理能力不足的难题，而且能够形成多元化、可持续的资金投入机制，并撬动更多社会资本投入公共服务领域，从而实现基础设施和公益设施先行的目的。

5.不断提高基本公共服务的统筹水平。要在当前社会保障领域制度全覆盖的基础上，通过整合建立起区域、城乡一体化制度，推进制度整合和待遇衔接，增强社会保障的统筹性。一是推进制度并轨，推进城镇职工养老保险与机关事业单位退休制度的并轨，推进新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险并轨，同时推进公费医疗制度改革，为与城镇职工基本医疗保险并轨创造条件，实现基本医疗保险制度的统一。二是提高统筹层次，逐步上移统筹层次，争取早日实行社会保障项目省级统筹。三是加强部门统筹，根据保障项目特点，在相关部门之间进行合理分工，改变当前某一特定的项目分拆为几个部门负责的局面。四是加强制度统筹衔接，制定社会保障省级标准、行业标准、地方标准，形成统一的服务标准体系。

6.建立和完善实现公共利益的体制机制。公共利益的实现需要建立和完善公共决策机制，发挥所有利益相关者的作用。要通过公共决策机制把各方面的意愿表达出来，使各项基本公共服务的建设有的放矢，真正满足人民群众的需求，避免公共资源的浪费和在社会领域制造“泡沫”，也避免社会矛盾和社会冲突。政府要支持各类居民自治组织的建设和完善，通过诸如听证会、业主委员会等形式的公共参与机制，实现公众意愿表达和公众监督的目的。同时，要完善考核评价机制，强化基本公共服务综合评估和满意度调查，逐步扭转以GDP为主的干部考核体系，研究制定基本公共服务综合评价指标体系，把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效评估体系，构建人大、审计部门、公众共同参与评估的多元化绩效评估体系，健全基本公共服务问责制度。

[1]寇江泽.截至去年底中国60岁以上老年人口已达2.12亿[N].人民日报，2015-06-12.

[2]郭海方.河南省进一步加快推进事业单位分类改革事业单位与行政职能“脱钩”[N].河南日报，2015-12-28.

[3]胡祖才.推进基本公共服务均等化的内涵和路径[N].人民日报,2010-10-08.

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.02.018

2015-12-01

社会管理河南省协同创新中心课题(CXTD-2016-005)

F126

A

1000-2359(2016)02-0088-05

秦国民(1963-)，男，河南尉氏人，郑州大学公共管理学院教授，博士生导师，主要从事公共管理、政治学研究。